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摘要:社會保障權利譜系由社會救助權、社會保險權和社會福利權構成,社會保險權在這個權利譜系中居于核心地位。我國社會保險法應以保障社會保險權為立法理念和邏輯起點,細化有關社會保險權的法律規定,合理確定社會保險的覆蓋范圍,明確政府在社會保險方面的積極作為義務,完善社會保險權的法律救濟制度。

關鍵詞:社會保險權;基本人權;社會權;社會保險立法

一、社會保險權的提出與發展

社會保險權是人類進入工業社會后隨著社會保險制度的建立而產生的一項公民的基本權利。1883—1889年,德國通過有關疾病保險、意外事故保險、老年與殘疾保險的三項立法,建立了世界上最早的社會保險制度。1919年德國《魏瑪憲法》規定:“為維持健康和勞動能力,保護母性,防備老年衰弱和社會的突變,國家在受益人的協助下,建立各種領域的社會保險制度?！贝撕?社會保險權逐漸被國際社會接受為一項基本人權,保障社會保險權成為各國設計社會保險制度的基本理念。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》確認“每個人,作為社會的一員,有權享受社會保障”、“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務;在遭到失業、疾病、殘廢、年老或者在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時,有權享受社會保障”。1952年,國際勞工組織通過了《社會保障最低標準公約》,制定了完備的社會保險標準。聯合國大會1966年通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》規定:“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障,包括社會保險?！卑凑瘴覈稇椃ā返?3條第三款、第14條第四款、第44條、45條的規定,社會保險權是我國公民的一項基本權利,保障社會保險權是國家和社會應盡的義務。為了使《憲法》規定的社會保險權成為具體的公民權益,使全體國民共享社會發展成果,近年來我國開始通過立法構建具體的社會保險制度。2008年12月《中華人民共和國社會保險法(草案)》(以下簡稱《社會保險法(草案)》)面向社會廣泛征求意見。2009年12月22日,全國人大常委會對《社會保險法(草案)》進行了三審。

現代社會的社會保險權是指參保人或其家屬依法參加社會保險,在遭遇社會風險時享有獲得社會保險待遇或保險服務的權利的總稱。該權利具有以下特點:第一,權利主體是參保人及其家屬,不再限于勞動者。傳統社會保險理論認為“社會保險對于要保人之資格有詳細之規定,凡不從事工作者(即無職業者),除非實行全民保險制度,則無機會參加”①,現代社會保險制度已經突破了與就業的關聯性,社會保險主體的發展趨勢是由勞動者向全體公民擴展,無論社會成員是否有能力參加勞動、是否從事雇傭勞動,其都有資格參保。第二,社會保險權的義務主體具有多元性,雇主(在我國稱“用人單位”)、個人和國家都可以成為社會保險權的義務主體,用人單位和個人依法承擔繳納社會保險費的義務,國家在社會保險基金不足以支付保險待遇時承擔財政補助責任。第三,社會保險權的客體即社會保險權利義務指向的對象主要是社會保險基金。第四,社會保險權的內容包括享受社會保險待遇給付或保險服務、參與社會保險監管等多個方面。

二、社會保險權的法律屬性

(一)社會保險權具有社會保障權的一般屬性

1.社會保險權具有基本人權的屬性。社會保障權是現代社會的一項基本人權,作為社會保障權核心的社會保險權自然具有基本人權的屬性。我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”《憲法》關于社會保險權的規定蘊涵著權利平等原則,即只要是中華人民共和國公民,不論其是正規就業還是非正規就業,是農村居民還是城鎮居民,都平等地享有社會保險權利。我國傳統社會保險制度把社會保險設置為城鎮居民甚至是城市國有企事業單位勞動者的專利,而把農民和其他群體排斥在制度之外,這與社會保險權的基本人權屬性是相悖的。社會保險立法應堅持《憲法》關于社會保險權作為基本人權的平等性原則,建立城鄉一體化的社會保險體系,使人人公平享受社會保險待遇。

2.社會保險權具有社會權屬性。社會權是與福利國家、積極國家的國家觀相對應的基本人權,它要求國家積極干預社會經濟生活,消除因社會不公引起的一系列社會弊病,保護和幫助弱者。社會保險權具有社會權屬性,其實現需要國家進行積極的干預,如由國家將社會保險作為強制保險,要求用人單位和勞動者必須參保;通過法律、法規直接規定參保人的繳費比例、享受社會保險的資格和條件、社會保險待遇的內容等。雖然社會保險基金的建立需要被保險人和雇主承擔繳費義務,從而對公民及法人的財產權產生限制,但由于社會保險具有社會權屬性,其以社會公共利益為本位,對公民財產權的損害遠遠小于對社會公共福利的惠益,因而具有法律上的正當性。社會保險法要求的強制參保雖然可能對公民的勞動自由和雇主的營業自由產生限制,但因其符合維護社會安全的目標而具有正當性。②

3.社會保險權具有物質制約性。社會保險權的實現受到一國生產力發展水平、經濟發展程度、人口狀況等的制約。社會保險水平過高,政府尤其是用人單位在經濟上就難以承受,就會影響用人單位的投資和生產積極性,最終導致失業率上升和勞動者實際享受到的社會保險待遇降低。社會保險水平過低或社會保險覆蓋面不全,部分社會成員的基本生活就難以保證,就會導致社會動蕩、不穩定,最終影響社會保險制度的正常運行和發展。社會保險權的物質制約性決定了其經濟依賴性和實現程度。我國2008年《社會保險法(草案)》規定“社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針,社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應”,這無疑體現了社會保險權的物質制約性的要求。

(二)社會保險權的獨特屬性

1.社會保險權在社會保障權利譜系中處于核心地位。社會保障權由社會救助權、社會保險權和社會福利權構成一個權利譜系。社會救助權是使國民免于生存危機的權利,其功能在于維護社會成員的最低生活需要和社會安全;社會保險權是一項基本人權,其功能在于保障社會成員的基本生活水平,進而保證社會成員有尊嚴地生存并為其人格的自由發展創造平等、必要的條件。與社會救助權相比較,社會保險權的功能不僅在于維系被保險人的生存,而且在于使被保險人有尊嚴地生活,因此,“一般情況下,社會保險的給付應高于社會救助的‘滿足最低生活需求’或‘維持最低生活水準’,否則不僅將混淆兩種制度的功能,還可能引發‘道德危機’”。③社會福利權是公民為提升生活質量而要求社會或國家提供一定的設施、服務和措施的權利。我國目前社會福利權的主體限于部分社會成員即弱勢群體,覆蓋全體社會成員的社會福利權尚未實現法定化。

2.社會保險權具有權利義務相關性。社會救助權是一種生存權保障,如果獲得社會救助也需要支付一定的對價,那就必然導致一部分社會成員的生存面臨威脅,社會救助制度的價值和功能就無法實現。而社會保險權的取得需以履行社會保險義務為前提,“福利的提供和接受者是一種互惠或交換關系,在這種關系下雙方相互附有契約性義務:一方提供福利,另一方通過繳費來購買福利”④。堅持權利義務相關聯原則是社會保險制度有別于社會救助與社會福利制度的重要標志,該原則使得享受社會保險待遇必須以參保及繳費為前提。但是,享受社會保險待遇的多少與繳費的多少并不存在等價關系,“與商業保險相比較,社會保險含有社會扶助的性質,其給付雖與保費有一定聯系,但更應顧及社會平衡因素”⑤。因此,社會保險中的權利義務相關性完全不同于私法領域的權利義務對等。

3.社會保險權是一種綜合性、復合性權利。社會保險權是由若干子權利組成的一個“權利束”。國際勞工組織1952年通過的《社會保障最低標準公約》規定,會員國對于醫療津貼、疾病津貼、失業津貼、老齡津貼、生育津貼和遺屬津貼可考慮通過保險手段兌現。我國社會保險權利的內容包括養老保險權、醫療保險權、工傷保險權、失業保險權和生育保險權。社會保險權利的綜合性要求國家立法機關不論是采用綜合立法模式還是采用分散立法模式,最終都要建立包含養老、醫療、工傷、失業、生育等多個險種在內的社會保險制度,構筑老有所養、病有所醫、工傷有補償、失業有救助、生育有保障的“社會安全網”。社會保險權的復合性體現在:其一,社會保險權包含了被保險人作為私法主體所應當享有的自選擇服務主體、自由支配個人財產等私法權利。其二,社會保險權包含了保險人作為公法中的行政相對人所享有的參保權、享受社會保險待遇和社會保險公共服務等受益權、對社會保險事務的監督權和知情權。其三,社會保險權包含參與涉及社會保險的重大決策等程序性權利。美國早在1964年《社會保障法案》中就將保障領受者的聽證權利規定為每個州的福利計劃中最為基本和首要的要求。⑥

三、社會保險權與社會保險立法

只有通過立法建立完善的制度,才能實現社會保險權從應然權利向法定權利、現實權利的轉化。我國應加快社會保險立法步伐,及時出臺《社會保險法》。社會保險立法的目標是將社會保險事務納入法治軌道,建立內容系統完善、各方權利義務關系明晰、能夠切實滿足全體公民社會保險需求的社會保險制度,為公民社會保險權的實現提供法律保障。為實現上述目標,立法過程中應注意五個方面。

1.以保障社會保險權為立法理念。社會保險法本質上是國家對參保人社會保險權的保障和救濟,保障參保人的社會保險權應成為社會保險法各項原則、制度和規范設計的邏輯起點和目標指向。目前我國許多公民對社會保險權的認知仍然非常模糊,人們對于社會保險是否是權利、是什么性質的權利,其對百姓、政府、雇主各有什么效力等都不甚明白。現實生活中用人單位不盡參保義務、降低繳費基數、拖欠社會保險費用等事件屢見不鮮,勞動保障部門不及時為職工辦理退休手續、不及時告知職工參保信息等現象時有發生,經常有勞動者斷保不續保、要求享受“補貼”而不參?；蛞蚬ぷ髁鲃佣吮?。有資料顯示,“近三分之一的人不知道中國基本養老保險‘統賬結合’,僅有不到四分之一的人了解養老保險個人賬戶情況,有近半數的人不知道如何計算自己的養老金”⑦。鑒于此,社會保險法應堅持和弘揚保障社會保險權的理念,明確社會保險是參保人不可剝奪、不可侵害的基本權利,政府和用人單位有責任、有義務保障參保人實現其社會保險權。只有切實保障參保人的權利,公民才能對社會保險制度充滿信心,才會積極主動地參加社會保險并監督相關部門、用人單位履行社會保險職責和義務。

2.細化有關社會保險權的法律規范?？偟膩砜?全國人大常委會2008年底公布的《社會保險法(草案)》沒有從構筑參保人社會保險權利體系的角度來構建社會保險制度,如對參保人享有何種權利、如何行使權利等缺乏細致的規定。未來《社會保險法》應在總則部分明確保障參保人社會保險權的立法宗旨,在具體法律規范設計方面對參保人的社會保險權作出如下規定:參保人在其本人及其用人單位依法履行保險義務的前提下有權享受按時足額領取養老金、失業保險金或報銷醫療保險費用等社會保險待遇,并依法享受社會保險服務;社會保險統籌基金屬于全體參保人共有;參保人個人賬戶上的本金和利息歸個人所有,可以依法結轉、使用和繼承;參保人對社會保險事務享有知情權,有權查詢繳費記錄,可以要求社會保險經辦機構提供社會保險咨詢及定期告知繳費情況;參保人有權依法參加社會保險決策,對違犯社會保險法律、法規的行為可以進行投訴;參保人或其親屬因用人單位或經辦機構的違法行為而受到的損失有權請求損害賠償。公務員之家

3.合理確定社會保險的覆蓋范圍。從應然層面講,社會保險權的主體是全體公民,社會保險法應惠及所有需要化解和分散風險的社會成員。現階段我國大量農民工不能與城鎮職工享受相同的社會保險待遇,這明顯不符合社會保險權的平等原則,也不利于城鄉一體化發展目標的實現。就醫療保險而言,我國已通過城鎮職工(居民)醫療保險和新型農村合作醫療保險,實現了人人享有醫療保險。社會保險法作為規范社會保險關系的基本法律,應當將這些制度成果上升至法律層面,更加有力地保證不同群體的社會成員都能夠享受醫療保險。就養老保險而言,“社會成員在其青壯年時期,在通過勞動為自己和由自己撫養的親屬獲取生活需要的同時,也通過自己勞動成果的交換為他人和整個社會做了貢獻。因此,從一定意義上講,他們為整個社會及后來者預先履行了一定的義務”⑧。農村居民也是這樣,他們自然也有要求社會養老的權利。我國新型農村社會養老保險制度實現了城鄉居民在社會養老保險方面的制度平等,社會保險法應順應這一趨勢,對農民養老問題作出規定。實際上,我國《勞動法》、《勞動合同法》等法律并沒有把勞動者區分為農民工和城鎮職工,社會保險法不應對農民工養老保險制度另行規定,應從法律層面消除對農民工的歧視,對機關和事業單位也應規定適用相同的制度。

4.明確政府的積極作為義務。社會保險權的社會權屬性要求政府有責任排除各種妨礙社會保險權實現的因素,積極創造條件來促使社會保險權的實現。社會保險立法應凸顯政府的積極作為義務。我國2008年《社會保險法(草案)》第5條、6條、12條對政府的社會保險義務有所涉及,但整體上比較概括,不夠明確、具體。如草案規定的政府補助缺乏明確的計算基準和責任條款,有關政府對社會保險的財政投入、中央與地方各級人民政府的責任分擔機制的規定仍有不足。我國中央和地方人民政府組織法對于中央與地方、地方各級人民政府之間的事權、財權并未作規范化的制度安排,在這樣的背景下,社會保險法更有必要依據財力與事權相匹配的原則,對中央和地方各級人民政府的社會保險義務作出明確規定。政府應尊重社會保險參加人的知情權和監督權,建立信息查詢網站向社會公開社會保險基金籌集、征收、運用、監管的全過程,切實保障社會保險制度的良性運行。政府的積極作為義務還包括提供完備的制度供給。我國許多農民工在不同城市、多個時段就業參保,而繳費年限卻不能累計計算,這使他們在進入老齡時的社會保險權利受損甚至無法得到制度保障。為從法律上維護參保人員特別是廣大農民工的社會保險權,社會保險立法應當把已經建立的社會保險轉移接續制度上升為法律。

5.完善社會保險權的法律救濟制度。國際勞工局在《展望21世紀:社會保險的發展》中明確指出:“人們對他受到的任何社會保障機構的對待方式應有提出控訴的權利。假如此種控訴依社會保障機構本身范圍內的控訴程序不能滿意的話,應提交給一個獨立的主管機構處理。”⑨除社會保險系統內部的行政救濟外,社會保險權還需要司法救濟。我國目前尚未形成獨立、專門的社會保險糾紛法律解決機制。按照我國《勞動法》、《勞動爭議調解仲裁法》和國務院《工傷保險條例》的規定,勞動者與用人單位之間發生的社會保險爭議屬于勞動爭議的一部分,應依據勞動爭議處理機制解決;而根據國務院《社會保險費征繳暫行條例》、勞動和社會保障部的《社會保險行政爭議處理辦法》的相關規定,公民、法人或其他組織與社會保險管理機構之間發生的社會保險爭議應依據行政爭議處理機制解決,2008年《社會保險法(草案)》第88條幾乎作了同樣的規定。筆者認為,社會保險權的社會權本質決定了社會保險關系既非單純的民事或行政關系,也有別于勞動關系,社會保險爭議帶有特殊權益爭議的性質。為了更好地保障公民社會保險權的實現,我國可以借鑒國外普遍實行的專門法院制度,設立專門處理社會保險糾紛的審判機構,對侵害公民社會保險權益的案件進行及時、便捷的司法處理。

注釋

①康國瑞:《社會保險》,黎明文化事業公司,1983年,第144頁。

②鐘秉正:《社會福利法制與基本人權保障》,神州圖書出版有限公司,2004年,第61—93頁。

③周怡君、鐘秉正:《社會政策與社會立法》,洪業文化事業有限公司,2006年,第83頁。

④[英]內維爾•哈里斯等:《社會保障法》,李西霞、李凌譯,北京大學出版社,2006年,第94頁。

⑤柯木興:《社會保險》,三民書局,2002年,第106頁。

⑥胡敏潔:《美國社會保障行政中的聽政制度》,《行政法學研究》2007年第2期。

⑦呂學靜、張波:《關于北京市養老保險制度實施現狀的調查和思考》,《社會保障研究》2006年第1期。

⑧張新民:《養老金法律制度研究》,人民出版社,2007年,第94頁。

⑨國際勞工局:《展望21世紀:社會保障的發展》,勞動人事出版社,1988年,第77頁。