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摘要：工傷保險基金先行支付制度的設立，為社會保險保障范圍外的工傷職工提供了維權途徑，即使遭受事故傷害后第三方或用人單位無法支付相關待遇，依然能夠依賴工傷保險基金的先行支付制度得到及時有效的醫療救治和賠償，保障了弱勢群體的工傷權益，體現了我國社會保險法制的進步。但是由于該項制度設計上存在缺陷，缺少配套實施細則，近年來在實際操作中始終存在無章可循，追償困難，基金安全風險大等問題。本文在總結工傷保險基金先行支付制度存在的問題的基礎上，深入分析產生原因，并提出完善該項制度的對策建議。

關鍵詞：工傷保險；先行支付制度；基金風險

一、工傷保險基金先行支付制度的內容和意義

我國《社會保險法》中首次明確了工傷保險基金的先行支付制度，適用范圍主要包括兩方面：一是企業沒有為職工繳納工傷保險費的情況下發生工傷事故，職工工傷保險待遇由用人單位承擔，用人單位拒不支付的，可申請由工傷保險基金先行支付。二是由于第三人原因造成的工傷事故，無法確定第三方或第三方拒不支付的，其工傷醫療費可由工傷保險基金先行支付。同時規定由工傷保險基金先行支付的費用社會保險經辦機構有權向第三人或用人單位依法追償。工傷保險待遇先行支付制度的出現，增加了勞動者的維權途徑，使得用人單位未依法繳納工傷保險的工傷職工在用人單位或第三方不履行支付賠償義務時，也能得到及時有效的醫療救助和經濟補償，保障了其基本生活需求，作為社會保險制度一項重要創新，體現了社會保險對于弱勢群體的救濟和保障職能，對保障群眾基本權益，完善社會保險制度具有積極促進意義。

二、先行支付制度的負面影響

盡管工傷保險基金先行支付制度以政府對于工傷職工救濟和保障作為基本出發點，然而，在政策頒布幾年間，各地實際的執行效果并不理想，甚至存在一定的爭議和負面影響，主要體現在：（一）不利于工傷保險的參保擴面。盡管我國始終積極推進社會保險的參保擴面工作，但目前仍存在很多未為職工參加工傷保險或未依法繳納工傷保險費的用人單位，通過工傷保險基金先行支付制度，使得沒有參保的工傷職工與依法參保人員同樣享受得到工傷保險基金救助賠償的權利，用依法參保企業繳納的工傷保險基金為違法企業的工傷待遇買單，難以體現工傷保險的參保價值和社會保險的公平公正，甚至造成了參保不參保一個樣的假象。對于本身就心存僥幸游離于工傷保險覆蓋范圍之外的小微企業和個體工商戶，先行支付制度的存在不僅對其不參保繳費的違法行為起不到糾正和處罰的作用，反而助長了其不法行為，甚至降低了正常參保企業的參保積極性，使得工傷保險參保擴面工作難上加難。（二）基金風險難以控制。先行支付制度大大增加了工傷保險基金的安全風險，這種風險不僅來源于工傷待遇先行支付完成后追償難、追回率低的基金流失風險，還來源于一旦發生事故傷害，可能面臨工傷職工與用人單位串通、與肇事方串通，故意制造其無能力支付的虛假事實，利用欺騙手段共同套取工傷保險基金的道德風險。先行支付案件一旦大量出現，必將造成工傷保險基金的大量流失，基金收支平衡將被打破，社會保險經辦機構甚至不得不按照以支定收的原則，利用重新確定費率的方式補充基金收入，費率的提高變相損害了正常參保者的利益，甚至造成企業退出參保或拒絕繳納保險費的嚴重后果，如此惡性循環，勢必使得工傷保險基金運行面臨難以控制的安全風險。（三）政策落實難，社會矛盾突出。由于在實際執行過程中程序復雜，條件嚴苛，加上工傷認定難，申請時效長等條件制約，真正通過先行支付制度得到賠償的案例極為有限。通常需要職工或家屬提起行政訴訟，經法院判決后，工傷保險部門依照法院的執行判決支付相關待遇，大大延長了工傷職工取得待遇需要的時間，使得該制度的救助保障功能發生滯后。一旦問題得不到有效解決，受傷職工和家屬往往會將與未參保企業的矛盾糾紛轉嫁于社會保險部門，認為政策形同虛設，社保機構推諉責任，為難弱勢群體，不但原本利民惠民的政策得不到落實，反而會降低百姓對于政府部門的信任度，激化社會矛盾。

三、產生原因分析

（一）社會保險部門職責的局限性。我國法律對于社會保險參保的強制性不足，工傷保險費的繳納主要還是依賴于企業的主動性和自覺性。對于沒有為職工繳納工傷保險費的用人單位，社會保險行政部門缺少制約手段，僅僅能夠通過征收滯納金、罰款等方式進行處罰，懲治力度明顯不足，造成企業違法成本低，為追求經濟利益逃避為職工參保繳費義務。一旦發生工傷事故，拒不承擔相應賠償責任，經辦機構先行支付工傷待遇后，對于責任方又缺乏有力度的追償手段，使得社會保險部門始終處于被動。（二）配套實施制度方面的不完善。盡管《社會保險法》關于工傷保險先行支付制度已經出臺幾年時間，但是各地很少有與之配套的完善的實施細則。什么樣的情形可以申請先行支付，先行支付的范圍有哪些，具體實施操作的程序是怎樣以及對于第三方或用人單位的追償制度缺少統一明確的政策規定，經辦機構為避免承擔工傷保險基金流失責任，對于先行支付制度的執行往往采取小心謹慎的保守態度，不僅不向符合條件的工傷職工主動公開政策法規，甚至有意規避，增設限制條件，不敢也不愿主動啟動先行支付程序。（三）先行支付基金追償難度大。申請先行支付的多為涉及勞動爭議和民事糾紛的疑難案件，發生事故后，責任方一般通過逃逸、注銷關閉企業等手段逃避賠償責任。工傷職工和家屬往往已經通過仲裁、起訴等各種途徑追討無果后才會向社保部門申請先行支付，而缺乏執法權的社會保險經辦機構同樣面臨支付容易追償難的困境，一旦支付完成，很大可能要面臨基金無法追回的結果。從我國一些省市實際執行效果來看，發生先行支付后資金成功追回的案例不足10%，且多發生于傷殘等級較低涉及金額較小的工傷事故。

四、對策和建議

（一）加強政策宣傳，提高工傷保險參保率。社會保險部門要積極組織普法宣傳活動，提高勞動者參保維權意識，聯合勞動監察部門督促未參保企業進行參保登記，有效提高工傷保險參保率，將更多的勞動者納入工傷保險保障范圍之內，只有這樣才能從源頭上減少先行支付案件數量。（二）細化實施細則，使先行支付工作有章可循。各地方政府應對先行支付工作提起重視，立法完善制度設計，在經辦規程中落實具體實施流程、應用范圍、追償途徑、應提交材料等相關細則。做到簡化辦事程序，降低申請難度，增加制度可操作性，使經辦機構在受理先行支付案件時能夠有法可依有章可循，提高辦事效率，減少矛盾糾紛，對符合條件的工傷職工給予及時、有效的醫療救助，使得該項制度健康有序推進落實，充分發揮保障困難群體的積極作用。（三）多部門配合加大追償力度。社會保險部門應完善基金追償制度，與勞動監察部門、司法部門、銀行部門、公安部門等多部門共同配合，建立協調聯動機制，充分發揮各方職能，利用行政強制力對涉及相關責任的個人企業積極追償。與征信系統對接，將有支付能力而拒絕支付工傷職工醫療和傷殘待遇的企業和個人列入失信名單，向社會予以公示，通過公共征信系統督促償還工傷保險部門先行支付資金，對于惡意逃避賠償責任騙取社保基金的行為，由司法部門依法對其進行處罰。（四）建立專項基金，專款專用于先行支付待遇支出。加大社會保險稽核力度，可在工傷保險基金中設立專項基金，由對未參保企業的稽核罰款所得用于工傷職工的先行支付資金來源，既可解決困難職工的工傷保障問題，又能避免損害合法參保企業職工的利益，保證了工傷保險基金運行安全，體現了社會保障制度的公平公正。

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作者:梁曉萌 單位:廊坊市人力資源和社會保障局