導(dǎo)語：社會風(fēng)險保障轉(zhuǎn)移管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要社會保障是現(xiàn)代社會分擔(dān)公民收入風(fēng)險的保護機制，但是在人類社會發(fā)展過程中，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致不同時期的風(fēng)險側(cè)重點不同，因而社會保障的重心也在發(fā)生著歷史性和階段性的轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移一方面導(dǎo)致了社會保障的制度升級和創(chuàng)新，另一方面也促使社會保障的職能發(fā)生改變，從最初的工具性職能、經(jīng)由權(quán)利性職能、最終上升到人力資本建設(shè)職能，從而實現(xiàn)了社會保障作為促進人的發(fā)展的最高原則。

關(guān)鍵詞收入風(fēng)險社會保障重心人力資本建設(shè)人口結(jié)構(gòu)風(fēng)險

17世紀西方學(xué)者把人類的所有行為概括為趨利避害。趨利即增進福利，避害即預(yù)防和消除風(fēng)險。收入風(fēng)險是人們所面臨的，因各種原因?qū)е率杖胫袛喽股钕萑刖嚼У某Ｒ?guī)性風(fēng)險。人們?yōu)榱烁＠畲蠡粩噙M行技術(shù)創(chuàng)新，進而促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，但新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又帶來了新的風(fēng)險。所以，人類發(fā)展過程從一個側(cè)面看是風(fēng)險的不斷更替過程。人們?yōu)榱吮茏尯头稚⑦@些風(fēng)險，不斷地建立和提升風(fēng)險防范和分擔(dān)機制，從而使社會保障的重心在制度升級的過程中不斷轉(zhuǎn)移，對社會產(chǎn)生重大影響。

農(nóng)業(yè)社會的自然風(fēng)險與傳統(tǒng)保護機制

風(fēng)險概念意味著預(yù)期的不確定性，這種預(yù)期實際上是人類對實踐結(jié)果的無把握性。人們在實踐中與勞動對象不同的結(jié)合而形成不同的生產(chǎn)方式，因而引發(fā)了未知的風(fēng)險。前資本主義時期的農(nóng)業(yè)社會是農(nóng)耕生產(chǎn)方式，勞動組織是以家族血緣關(guān)系維系的結(jié)構(gòu)，感情是社會關(guān)系的主要紐帶。由于當(dāng)時科學(xué)技術(shù)手段落后、生產(chǎn)力水平低下、主要靠天吃飯，因此風(fēng)險主要來自自然風(fēng)險，特別是水災(zāi)、旱災(zāi)、火災(zāi)等。自然風(fēng)險的特點是突發(fā)性強、偶然性大，一旦發(fā)生，破壞性大、后果嚴重。從史書記載中可以看到，每當(dāng)發(fā)生大的自然災(zāi)害，就會出現(xiàn)社會混亂、民不聊生的社會景象。因此，人類最初的生存保障來源于家庭，體現(xiàn)在私有土地的支持和親朋的關(guān)愛。但在大的風(fēng)險來臨時，家庭或家族式的保障便無能為力，更大范圍的社會保護方式就成為客觀要求，慈善事業(yè)應(yīng)運而生。

慈善事業(yè)是最初的社會保護形式，也是最早以再分配方式分擔(dān)風(fēng)險的舉措，但其蘊含的情感意味和道德評價，并未脫離傳統(tǒng)社會關(guān)系的羈絆。最初的慈善救助的特點是無規(guī)范性、主觀隨意性大、非常規(guī)性、以食品相助為主、救助水平低下。施善者往往以恩賜者自居，受助者因無功受惠而自尊受損。這充分說明當(dāng)時的慈善事業(yè)是建立在私人感情上的社會互助，而非制度安排。農(nóng)業(yè)社會條件下的慈善行為開始于民間血緣家族，后擴大到地緣互助，當(dāng)宗教慈善事業(yè)發(fā)展起來后，這種保障便具有了普遍意義。之后的慈善事業(yè)逐步發(fā)展為官辦善舉，是由官方組織但未制度化的救助活動，一般以國家介入，并以傳統(tǒng)道德和政治需要為基礎(chǔ)而產(chǎn)生并得到發(fā)展。[1]在中國歷史上典型的官辦慈善措施是“義田制”、“義倉制”、“賑濟制”等。西方國家有教會救助制、“仕一稅”制、“施物所”等。

慈善事業(yè)是傳統(tǒng)社會風(fēng)險分散的最高形式，其社會意義在于它以非制度化手段對社會進行整合，是超出家庭關(guān)系的社會保護方式；雖然其作用有限，但自發(fā)的再分配形式為以后的制度性再分配打下基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型中的失地風(fēng)險與社會救助制度

真正的制度化救助出現(xiàn)在家庭保障基礎(chǔ)被打破，從而貧困化成為常規(guī)現(xiàn)象。在農(nóng)業(yè)社會，家庭有土地、生產(chǎn)工具等生產(chǎn)資料，因此也有了起碼的生存基礎(chǔ)，雖然自然風(fēng)險是農(nóng)耕生產(chǎn)方式的主要威脅，但它并未摧毀家庭的土地制度，自然風(fēng)險的偶然性、間歇性、地域性還構(gòu)不成制度化社會保障建設(shè)的客觀依據(jù)。隨著資本主義因素的增長，農(nóng)業(yè)社會開始向工業(yè)社會過渡，使得在資本原始積累中大量農(nóng)民失去土地，并伴隨著手工業(yè)者因產(chǎn)業(yè)敗落形成的普遍的、常規(guī)性貧困。

由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡，一方面是為新產(chǎn)業(yè)進行資本積累，另一方面也是進行工業(yè)勞動力儲備。傳統(tǒng)勞動力與土地生產(chǎn)資料的分離，恰恰是為工業(yè)生產(chǎn)方式準備勞動后備大軍，但同時也標識風(fēng)險由自然領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域。社會風(fēng)險的特點是，人為因素是風(fēng)險的主因，收入分化加速，人與人的矛盾超過人與自然的矛盾并在逐步積累中形成強烈的社會不滿和階級怨恨，進而加速了社會無序與越軌行為，對當(dāng)時的統(tǒng)治者也構(gòu)成了威脅。這種情況下原有的慈善事業(yè)已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的需要，承受不起社會風(fēng)險的壓力，客觀上要求治理常規(guī)性貧困的制度性救濟方式的出現(xiàn)，因而國家主導(dǎo)的社會救濟制度成為必要。

最早以法的形式確立的濟貧制度是1601年的英國《伊麗莎白濟貧法》，經(jīng)過20多年的實踐和修正，1834年產(chǎn)生了新《濟貧法》。到18世紀，世界主要國家都建立了社會救濟制度，并且以它作為社會保護的主要形式。雖然濟貧制度存在一些缺陷，但與慈善事業(yè)相比最主要的優(yōu)勢是：風(fēng)險承擔(dān)的主體由個人轉(zhuǎn)向了國家，社會救助有了法律依據(jù)，其過程和標準都有了規(guī)范性操作和制度化程序，從而使社會救濟制度成為一項正式的社會事業(yè)。社會救濟制度是一個低端社會向高端社會進化過程中的必然環(huán)節(jié)，雖然在高端社會的保護系統(tǒng)中的位次較低，但反映出一些社會根本性的變化：

1.風(fēng)險和責(zé)任意識開始發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。依據(jù)傳統(tǒng)的觀念，任何人的處境都是自己行為選擇的結(jié)果，因此必須自己承擔(dān)，貧困也是如此。社會救濟制度的出現(xiàn)說明，現(xiàn)代社會中的許多風(fēng)險并非個人責(zé)任，社會發(fā)展過程中許多超個人力量非個人的能力所能左右，因此社會有責(zé)任為公民提供保障。這種觀念上的變化反映出國家的風(fēng)險觀念和對公民的責(zé)任意識。2.人權(quán)觀念開始進入到實質(zhì)階段。人權(quán)思想是17世紀資產(chǎn)階級革命初期提出來的，旨在反對封建壓迫和宗教神學(xué)的束縛。但是最初的人權(quán)思想作為資產(chǎn)階級的革命武器，主要倡導(dǎo)的是自由權(quán)和平等權(quán)，目的是為資產(chǎn)階級登上政治舞臺服務(wù)，還未顯示出對普通百姓的意義，所以馬克思稱其為一種抽象概念；只有當(dāng)制度化的社會保障體系建立起來，勞動者的生存問題得到切實的保護，人權(quán)實現(xiàn)才有了實際意義。所以說，社會保障為人權(quán)保護提供了基礎(chǔ)和條件。3.國家的職能開始發(fā)生新的變化。經(jīng)典國家理論把國家的職能主要歸結(jié)為對外防御侵略、對內(nèi)維護社會秩序兩大職能，而經(jīng)濟發(fā)展和家庭生活是私人領(lǐng)域，國家不加干預(yù)。但是隨著風(fēng)險性質(zhì)的變化、市場失靈的出現(xiàn)，客觀上要求國家職能也要適應(yīng)形勢的發(fā)展。當(dāng)國家從幕后走到前臺，擔(dān)當(dāng)起調(diào)節(jié)經(jīng)濟和抵御社會風(fēng)險的社會職能時，就使人類社會的發(fā)展道路發(fā)生了重大改變，成為市場經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)生脫胎換骨式轉(zhuǎn)變的歷史契機。[2]4.社會組織制度系統(tǒng)逐漸復(fù)雜化。社會組織制度主要有兩大構(gòu)成，一是動力系統(tǒng)，包括所有能推動社會發(fā)展的部門；另一個是社會保護系統(tǒng)，包括所有維護社會安全的部門。動力系統(tǒng)在社會發(fā)展初期往往具有優(yōu)先性，而社會保護系統(tǒng)相對滯后。隨著社會進化，社會保護系統(tǒng)逐漸發(fā)展起來，社會救濟制度正是這種保護系統(tǒng)逐步發(fā)展完善的開端。由于救濟制度的建立，社會出現(xiàn)了專門的保障機構(gòu)、人員、法規(guī)，同時這種制度的運行也帶動了社會系統(tǒng)向更高階段躍進。

工業(yè)社會中的職業(yè)風(fēng)險與保險體系

進入工業(yè)社會，與農(nóng)業(yè)社會最大的區(qū)別就是所有制發(fā)生根本的變化，勞動者與生產(chǎn)資料的脫離普遍化，社會分化為生產(chǎn)資料的所有者和雇傭勞動者兩大集團。廣大勞動群眾面臨的最大風(fēng)險已經(jīng)不是自然風(fēng)險和土地風(fēng)險，而是職業(yè)風(fēng)險。所謂職業(yè)風(fēng)險，是指勞動者的生存完全依賴職業(yè)的收入，一旦在職業(yè)上出現(xiàn)問題，如失業(yè)、工傷、患病、年老、生育等，就會喪失收入來源，生存將受到極大威脅。正因為職業(yè)收入的不確定性，因此又稱做收入風(fēng)險。但是，由于工業(yè)化發(fā)展階段不同，職業(yè)風(fēng)險和社會保障也表現(xiàn)出不同的側(cè)重。

1.工業(yè)化前期的技術(shù)風(fēng)險與工傷、疾病保險。16~18世紀的資本原始積累為以后的工業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，18~19世紀的工業(yè)革命則進入大發(fā)展時期。工業(yè)快速發(fā)展的主要特征是，工廠的普遍建立和大機器的廣泛應(yīng)用，各行業(yè)雇工大量增加。但是，由于當(dāng)時技術(shù)并不完備，設(shè)備比較簡陋，沒有任何質(zhì)量標準，特別是資本家為了獲取最大利潤，經(jīng)常強迫工人在有毒有害的環(huán)境中作業(yè)，致使工傷事故不斷發(fā)生，工人身心受到極大傷害，也給家庭帶來沉重負擔(dān)。所以說，工傷與疾病的爆發(fā)與工業(yè)化有著直接的聯(lián)系。但是傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認為，現(xiàn)行的工資標準中已經(jīng)包含著對職業(yè)風(fēng)險的補償，工人接受工資就意味著接受職業(yè)中的風(fēng)險；這樣，工業(yè)傷害的責(zé)任就應(yīng)當(dāng)由工人自己承擔(dān)。[3]因此，一些國家的工人們?yōu)榱私鉀Q由職業(yè)帶來的這種困境，自發(fā)地組織起互助組織，凡參加互助組的成員，都交納一定的會費，當(dāng)某一成員發(fā)生職業(yè)傷害或患病時，通過互助組給予一定醫(yī)療資助和生活補貼。

然而，事實不斷證明，工業(yè)化初期的財富增長是與工人傷病同步增長的，傷病在給工人及其家庭帶來痛苦的同時，也極大地破壞了生產(chǎn)力，積累了社會矛盾；因此通過安撫受傷者來緩解社會矛盾，促進生產(chǎn)成為當(dāng)時急待解決的問題。1883年德國把工人互助組中的一些做法進行修改，作為工傷保險法案遞交到國會進行討論。同年，疾病保險法案的草案也遞交到國會，經(jīng)過激烈辯論，《疾病保險法》首先獲得通過。1884年，《工傷保險法》也獲得通過。至此，社會保障制度從濟貧階段上升到保險階段。工傷和疾病社會保險是社會保障制度中建立最早、發(fā)展最快的項目。從世界上看，許多國家的工傷與疾病保險都是1930以前建立的，說明工傷與疾病保險，是這一時期社會保障的重心。[4]工傷與疾病社會保險的建立，促進了企業(yè)的安全生產(chǎn)，加強了工人的勞動保護；同時，技術(shù)的逐漸完善和設(shè)備的改進也使工傷與疾病發(fā)生率大為減少，從而使這一風(fēng)險危害逐步降低。

2.工業(yè)化中后期的失業(yè)風(fēng)險與失業(yè)保險。失業(yè)現(xiàn)象在進入工業(yè)社會后一直存在，也是職業(yè)風(fēng)險中最大的風(fēng)險。但是，在工業(yè)化初期它還不是社會的主要問題，隨著工業(yè)化的深入而逐漸嚴重。雖然失業(yè)開始于圈地運動，但現(xiàn)代意義上的失業(yè)主要緣于經(jīng)濟危機。最早的經(jīng)濟危機發(fā)生在18世紀的英國，第一次世界性經(jīng)濟危機發(fā)生在19世紀40年代，而最大的一次資本主義世界性經(jīng)濟危機發(fā)生在1929~1934年。當(dāng)時的情況是大量工廠停產(chǎn)、倒閉，大批工人失業(yè)，社會一片蕭條。如美國在這次危機中，1/3的工人失業(yè)，1/6的家庭需要依靠救濟才能生存，社會境況十分慘淡。正是由于經(jīng)濟危機導(dǎo)致的大量失業(yè)，才使國家干預(yù)成為必要，失業(yè)保障開始成為社會保障的中心課題。然而經(jīng)濟危機引發(fā)的失業(yè)畢竟是周期性的，一旦危機過去，經(jīng)濟恢復(fù)，失業(yè)者還會重新就業(yè)，失業(yè)率隨之下降。所以，真正更大的失業(yè)風(fēng)險還在于技術(shù)性排斥和知識性排斥。技術(shù)性排斥是指由于技術(shù)使用提高了資本有機構(gòu)成，機器替代了人力，這種排斥從工業(yè)化中期開始顯現(xiàn)。知識性排斥主要發(fā)生在后工業(yè)時代（工業(yè)社會向信息社會轉(zhuǎn)型）的失業(yè)中，是由于知識體系發(fā)生根本性改變，新生代生產(chǎn)力代替舊的生產(chǎn)力所表現(xiàn)出的排斥。這兩種失業(yè)是不可逆的，沒有周期性，是代際之間的歷史性更替，是換代性失業(yè)。因此，這種失業(yè)風(fēng)險的危害性更大。正如有的學(xué)者所說：“從收入風(fēng)險角度看，信息產(chǎn)業(yè)的工傷風(fēng)險大大減少，而數(shù)字鴻溝和由此產(chǎn)生的失業(yè)風(fēng)險成倍地增加。”[5]正因為如此，失業(yè)保險成為工業(yè)化中后期社會保障的重點。

失業(yè)保險最初建立于1911年英國的《失業(yè)保險法》，西方主要國家在20世紀30年代前后就建立了失業(yè)保險，但失業(yè)問題成為各國政府高度關(guān)注的問題是在70年代以后。如前所述，那時恰逢工業(yè)社會向信息社會轉(zhuǎn)型，因知識缺失導(dǎo)致失業(yè)率上升，就業(yè)壓力增大。當(dāng)然，隨著人口高峰的過去，人口增長率下降，失業(yè)風(fēng)險的威脅也會逐漸降低。社會保險制度的建立是社會發(fā)展中具有重大意義的事件。首先，它體現(xiàn)了收入風(fēng)險分散機制的進化。風(fēng)險分散機制是一個社會自我保護的重要系統(tǒng)，分散機制越優(yōu)越，越能發(fā)揮出最大的抗風(fēng)險功能，維護社會安全，促進社會良性運行。從家庭保障到社會保險的出現(xiàn)，體現(xiàn)了社會自我保護系統(tǒng)的不斷完善。家庭保障基本談不上風(fēng)險抵御；慈善事業(yè)則是一種臨時性互助，社會救濟制度從個人層面上升到國家層面是個進步，但仍然脆弱，它只是社會中分散風(fēng)險機制中的一個環(huán)節(jié)，是以國家責(zé)任代替了個人責(zé)任，并沒有形成一種社會性的全方位的風(fēng)險分散機制。社會保險制度的出現(xiàn)，真正把國家、社會（企業(yè)）、個人連接起來，形成系統(tǒng)性的風(fēng)險分散機制。其次，社會保險制度的建立是成熟市場的重要標志之一。市場經(jīng)濟是人類歷史上最重要的資源配置體系，但是它也經(jīng)歷了由不成熟向成熟的轉(zhuǎn)變。越不成熟的市場，越表現(xiàn)出決策分散化、信息的不完全性、可預(yù)期性越差，因而風(fēng)險越大。市場失靈就是這種風(fēng)險積累的表現(xiàn)。而越是成熟的市場，其內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)和風(fēng)險控制機制就越完善。社會保險制度的出現(xiàn)，使“個人自由主義的不完全市場經(jīng)濟形態(tài)，過渡到社會參與和國家干預(yù)相結(jié)合的完全成熟的市場經(jīng)濟形態(tài)”[6].

未來的老齡化風(fēng)險與養(yǎng)老保障

養(yǎng)老問題由來已久，傳統(tǒng)社會主要依靠家庭養(yǎng)老，進入工業(yè)化以后，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，社會養(yǎng)老被提上日程。最早的養(yǎng)老法規(guī)可見1669年法國的《年金法典》，但只是對航海業(yè)的關(guān)照，正規(guī)的強制性養(yǎng)老保險制度建于1889年德國的《老年殘疾保險法》。1935年前后，西方主要國家相繼建立起養(yǎng)老保險制度，到目前，世界上多數(shù)國家都有養(yǎng)老保障。但是，社會保障的重心長期以來并沒有放在養(yǎng)老方面，原因是上世紀90年代以前，世界人口平均壽命還比較年輕。1999年，世界上60歲以上的老年人比重首次達到10%，標志著全世界開始進入到老年型社會，當(dāng)年也被定為“國際老年人年”。進入老年型社會意味著養(yǎng)老風(fēng)險將是今后最大的風(fēng)險，原因在于：

1.老齡化風(fēng)險與以往的一切風(fēng)險不同，它是一種持續(xù)性的、增長性的風(fēng)險，以往的收入風(fēng)險都是階段性的、非持續(xù)性的風(fēng)險。如工傷事故主要緣于工業(yè)化初期的技術(shù)不完備以及勞動者與機器的直接結(jié)合，當(dāng)技術(shù)的安全性能提高，特別是自動化、信息化成為工業(yè)化的核心組織系統(tǒng)后，避免人與機器直接接觸，生產(chǎn)的安全性大大提高，工傷事故也大幅度降低。失業(yè)風(fēng)險主要緣于人口無節(jié)制的增加和技術(shù)對勞動的替代，但隨著人口老齡化程度提高，勞動力供給減少，人口增長率的下降，失業(yè)風(fēng)險也會隨之減弱和消除。唯獨老齡化有不斷加重的趨勢，這是一個不可逆的過程，因為人的平均壽命會隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，生活質(zhì)量的提高而不斷增長。另外，人類的生育觀念已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，生育率有不斷下降的趨勢，在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，老齡化的加重是一個不可改變的事實。

2.個體老年保障延續(xù)時間長。其他保障的支付幾乎都是臨時性的，如工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險等等，最長不超過2年，而人在退休后的壽命余年平均在10年以上，而且還有增長的趨勢。如此長的養(yǎng)老金支付期，需要雄厚的、持續(xù)性的資金供給，這對保障基金來說是一個極大的考驗。目前，養(yǎng)老保險金的支付金額在社會保障總金額中占有絕對的比例，如我國2004年社會保障支付的總金額是4778億，其中養(yǎng)老保險金是3502億，占總金額的73%，對如此大比例金額進行長時間支付，其壓力可想而知。同時，老齡化過程也是醫(yī)療保障費用增長的過程。老年人口身體質(zhì)量普遍下降，不僅需要經(jīng)常性的醫(yī)療服務(wù)，而且也需要較多的護理和照料，老年人口是醫(yī)療服務(wù)需求最高和醫(yī)療費用支付最大的人群。這方面的壓力不可小視，據(jù)美國統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)顯示，長期以來美國政府的財政支出中，衛(wèi)生保障支出僅次于國防開支。[7]

3.老齡化導(dǎo)致老年撫養(yǎng)比不斷提高。老年撫養(yǎng)比是指退休人數(shù)與在職勞動者人數(shù)之比，它反映出每百名在職勞動者所贍養(yǎng)的老年退休者數(shù)量。撫養(yǎng)比越高，說明在職勞動者的撫養(yǎng)壓力越大。據(jù)專家預(yù)測，世界平均撫養(yǎng)比在2002年是1：9，到2050年達到1：4；而發(fā)達國家將達到1：2.在這方面，中國的老年撫養(yǎng)比提高得更快，2000年為19.91%；到2050年和發(fā)達國家一樣將達到50%，即每2個人撫養(yǎng)1個人。[8]以上還沒有考慮少兒的撫養(yǎng)比，如果計算總和撫養(yǎng)比，世界各國都會提前一半時間達到。老齡化的不可逆性反映出養(yǎng)老壓力將會日益加重，成為社會保障難以化解的難題，因此，西方國家社會保障改革的重心也會放在養(yǎng)老保障上。有四個顯著趨勢：一是公共養(yǎng)老金制度將逐漸被以個人積累為主、國家資助為輔的方式所取代，即現(xiàn)收現(xiàn)付制將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆e累制或部分積累制，如新西蘭、澳大利亞等國家個人養(yǎng)老金中的個人積累部分約占75%.[9]二是養(yǎng)老金管理和經(jīng)營將從國家為主轉(zhuǎn)到商業(yè)保險公司經(jīng)營為主。三是養(yǎng)老金的補充部分，不是主要靠財政撥付，而是靠基金運營。四是延長退休制度，通過推遲養(yǎng)老金發(fā)放來緩解社會保障資金壓力。

社會風(fēng)險經(jīng)歷了一個由外部風(fēng)險向內(nèi)部風(fēng)險轉(zhuǎn)移的過程，即由最初的自然風(fēng)險（自然災(zāi)害），轉(zhuǎn)向人身風(fēng)險（工傷、疾病），再過渡到能力素質(zhì)風(fēng)險（技術(shù)、知識），最后發(fā)展到人口結(jié)構(gòu)性風(fēng)險（社會老齡化）。前三項轉(zhuǎn)變意味著，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，知識更新的提速，對人的威脅越來越指向個人的內(nèi)在素質(zhì)。社會保障的發(fā)展也在順應(yīng)這種變化，逐漸從低層次保障過渡到高層次保障，從最初的工具性職能、經(jīng)過權(quán)利性職能、過渡到人力資本性職能。

工具性職能是在社會保障初期為了調(diào)節(jié)階級矛盾、促進生產(chǎn)、維護社會安全所采取的權(quán)益之計。如英國的《濟貧法》主要是為了控制社會混亂，德國的社會保險主要是為了緩解勞資矛盾。只有在滿足資本統(tǒng)治要求的前提下，政府才能做出這樣的制度安排。因此，這時的社會保障完全是作為效率的潤滑劑，發(fā)揮降低市場交易成本的作用。權(quán)利性職能是社會保障發(fā)展的中期，民權(quán)理念和民主程序成為社會的核心價值。效率為公平服務(wù)，經(jīng)濟目標服從社會目標，大多數(shù)人的福利最大化成為社會評價基準。但是，權(quán)利性保障由于過分追求公平而抑制了效率，特別是進入信息社會后，貧困的至因已由物質(zhì)性缺失轉(zhuǎn)化到能力性缺失；正因為如此，阿馬蒂亞。森提出，在社會保障建設(shè)的理念上，要以“能力”中心觀取代幸福的效用觀，主張對窮人的生存救助應(yīng)轉(zhuǎn)變到提供發(fā)展機會和發(fā)展能力。[10]人力資本職能，是指通過知識教育、技術(shù)培訓(xùn)、科學(xué)傳播等方式提高人的素質(zhì)，增強社會競爭能力。這是上世紀90年代貫穿在積極福利思想中的一個核心概念，在積極福利思想中，社會保障被重新定位于人力資本投資，使社會保障既是社會的安全網(wǎng)，又是一種人的發(fā)展的基礎(chǔ)，從而使社會保障走過生存保障、福利保障、并最終達到能力保障。它彌補了工具性職能只注重效率和權(quán)利性職能只注重公平的片面性，將經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和人的發(fā)展融合一起，以發(fā)展求得福利，正是科學(xué)保障觀的體現(xiàn)。

我國未來的養(yǎng)老風(fēng)險是一種人口結(jié)構(gòu)上的風(fēng)險，它將導(dǎo)致社會保障管理模式和運行方式發(fā)生重大改變，即由資金供給性保障轉(zhuǎn)向生活照料性保障。除了養(yǎng)老金供給外，還要求有廉價的公共服務(wù)體系和完善的社區(qū)功能支持系統(tǒng)，功能組織的行為關(guān)照和精神慰藉將成為社會保障的重要內(nèi)容，這是一場廣泛的社會動員，是一種在新型社會伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上形成的新保障范式。

參考文獻：

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[7][8][9]田雪原等。老齡化——從人口贏利到人口虧損。北京：中國經(jīng)濟出版社，2006

[10]姜向群。老年社會保障制度研究。北京：中國人民大學(xué)出版社，2005