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一、城市化進程中農村社會保障的現狀

改革開放以來，中國經濟取得了突飛猛進的發展，特別是許多大中城市的發展更是迅猛，城鄉差別逐漸拉大。城市中高質量的生活、高水平的工資、相對健全的社會保障體系、完善的公共基礎設施吸引了一批又一批的農村居民涌入城市，使城市人口（特別是大城市人口）急劇增加。伴隨著城市人口的增長，中國城市化水平從1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中國現在已經處于城市化的加速發展時期（鄭杭生，2002）。眾所周知，中國屬于典型的二元經濟結構的國家，特別是建國以來實行的“以農養工”政策和奉行的“唯工業化”理論使中國的城鄉差距逐漸拉大（見圖1）。2000年以來，城鄉居民收入之比逐漸拉大，2005年，城鎮居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入之比已達3.22∶1。中國城鄉之間的基尼系數也逐漸拉大，據世界銀行《2000年世界發展指標》統計，1998年中國城鄉之間的基尼系數已達0.403。與此同時，一些制度性的不平等加劇了城鄉之間的差別，農民的弱勢地位逐漸顯現。如果考慮水電、交通、文教衛生、社會保障等差別，城鄉居民的收入差距實際已達6∶1左右，而世界上大多數國家僅為1.5∶1。在這些制度性的不平等中，城鄉之間社會保障的差別最為顯著。很多人認為，在經濟體制市場化改革過程中，城鄉居民間的社會保障的不公平格局不僅依然存在，而且還得到了一定程度的強化。城鄉之間社會保障水平的不公平程度具體表現在以下三個方面。

1.農村居民老齡化趨勢較城市嚴重，而其養老保險覆蓋率卻低于城市。2000年農村老齡人口（65歲以上）已達7.36%，高于城市的6.29%。而農村的養老保險覆蓋率2000年僅為7.64%，且有逐年降低之勢，2003年僅為7.06%，2005年為7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本養老保險參保人數/城市總人口）（見圖2）。

2.農村居民患病率較高而享有醫療保險的程度卻很低。國家第三次衛生服務調查顯示，城市、農村在利用衛生服務上存在明顯差異，農民缺乏醫療保險，而經濟條件差是影響衛生利用的主要原因。調查結果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來，國家加快了新型農村合作醫療建設，截至2005年末，農村合作醫療的參保率已接近城市的基本醫療保險參保率（見圖3）。但由于城鎮居民還有很多其他性質的醫療保險以及新型農村合作醫療體制尚需進一步推進，致使城鄉之間的醫療保險差距仍然存在。

3.政府對農村教育的投入不足，導致農村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國人口普查統計顯示，鄉村文盲人口為6665萬人，占農村總人口的8.25%，是城鎮文盲人口的3.62倍。國研網數據中心整理的一份《2002年各地鄉村分性別受教育程度的人口》的數據顯示，中國鄉村6歲及以上的人口中，初中及以下學歷的人口占農村總人口的93.43%，不識字或識字很少的占農村總人口的12.87%，其中女性文盲率更高，占農村女性人口的18.4%（見圖4）。

城鄉差距拉大使大量農村剩余勞動力流向城市，促進了城市化的進程，但如果放任城鄉差距擴大，超過一定的警戒線，就會使農村勞動力（包括非剩余勞動力）盲目流向城市，超過城市化的發展水平。這樣一方面會造成城市的就業壓力、社會秩序混亂；另一方面會使農村勞動力急劇減少、農村生產力快速下滑。農業是工業的基礎，在城市化的進程中我們不但要重視城市的發展，還要投入更多的資金、技術解決好三農問題。而構建適合農村的社會保障體系縮小了城鄉差距、避免了勞動力的盲目流動。但現階段農村社會保障體系仍不健全、狀況堪憂。現階段探討縮小城鄉差距、構建適合農村的社會保障體系不僅是城市化進程中的客觀要求，也是構建和諧社會、加快新農村建設的需要。

二、現行農村社會保障體系不利于城市化的健康發展

有的學者認為，城市化會非常有效率地吸收農村最優良的“資產”（年輕人、身體健康的職工、好的企業、在市區買得起房的有錢人）。如何解決城市化的外部不經濟，解決農民負擔的問題和降低制度化的不公平；如何縮小城鄉差距、促進勞動力的合理流動進而促進城市化的健康發展呢？筆者認為最好的辦法就是政府加大財政支持的力度，對農民實行“反哺”，建立健全適合農村的強制性的社會保障體系。而現行農村社會保障體系難以滿足農民的需要，對城市化進程中的城鄉收入差距擴大的問題解決不到位，具體表現在如下四個方面。

（一）目標群體界定模糊

現行的農村社會保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡單地界定為農村居民，而沒有注意到在農村剩余勞動力向城市轉移的過程中農村居民存在分化：即包括在城市工作較為穩定的農民工家庭、失地農民、鄉鎮企業職工和純農民。在城市化進程中，前三部分人已非實際意義上的農民，他們實際屬于農民向市民的過渡群體。我們在構建農村社會保障體系時應將前三部分人排除在外，他們應屬于中間層次的社會保障體系。在全國建立三個層次的社會保障體系是與城市化進程中居民的分化相一致的，是促進城市化健康發展的有效途徑。

（二）現行體制缺乏強制性，導致覆蓋面不足、農民參保率較低

現行的農村養老和新型合作醫療制度都采取農民自愿參與的原則，制度的設計是為了減少貧困農民參加社會保障的負擔。但這種做法卻使農民參保率很低（特別是養老保險），它僅保障了一小部分富裕農民，大多數農民仍游離在社會保障之外，這種做法對解決城鄉差距收效甚微。

（三）政府職能嚴重缺位、地方政府負擔過大從而引起政府的轉移支付有名無實

現行的農村社會保障體系在養老保險方面，中央僅給予政策支持而無財政支付。新型農村合作醫療中央僅對西部12省參保農民每年每人補助10元；在社會救助中（包括農村最低生活保障制度、“五保戶”制度和救災救濟制度）由中央和地方共同出資，但存在保障水平過低、保障覆蓋面過窄、許多該保的農民沒有受益等情況。同時，由于地方政府和集體負擔過重，很多承諾難以兌現，使農村社會保障幾乎變為個人自愿的商業保險。在人均GDP在1000美元~3000美元的時候最容易出現社會問題。而農村貧困居民作為中國社會底層的最低點，是最脆弱的環節，中央政府應對其加大支持力度，給予其最低的保障水平，為中國社會的發展創造一個穩定的社會環境。

（四）政府對教育的投入缺乏制度性的約束

農村剩余勞動力向城市轉移能促進城市化的發展，但現階段流入城市的農民工受教育水平普遍較低，嚴重影響了流入城市農民的自身收入水平和他們對城市化的貢獻程度。筆者認為，加強對農村教育的投入、提高農村居民的受教育水平是促進城市化快速發展的關鍵因素。現在政府對農村居民的教育投入（除九年義務教育外）缺乏制度性的約束，應將農村教育扶持計劃納入農村社會保障體系，從而形成對教育投入的制度性約束。

三、農村社會保障體系的構建

（一）農村社會保障體系的構建須遵循的原則

1.“強制性”的社會保障原則，加大中央政府的財政支持力度。加快對農村社會保障工作建設刻不容緩，實行強制性的社會保障原則，提高低收入水平的居民的抗風險能力。政府可以通過對低收入家庭實行低水平繳費和加大財政支持力度的措施推進強制性農村社會保障工作的開展。

2.“低水平、廣覆蓋”的原則。在城鄉差距日益擴大的今天，應增強整個農村地區的抗震能力、維系社會和平。同時由于政府的財力有限，應實行低水平的原則。

3.實行“家庭賬戶”的原則。“家庭賬戶”包括兩層涵義：一是將養老、醫療、教育等個人所繳納的資金合并為一個賬戶；二是所有家庭成員共用一個賬戶。在農村社會保障體系中推行“家庭賬戶”的原因有：（1）農村居民的繳費水平普遍較低、保險金的抗風險能力較差，采用“家庭賬戶”可以增強整個家庭的抗風險能力。（2）將多個保險賬戶合并為一個，居民可根據自己的需求選擇資金的使用方向，提高居民的參保積極性。（3）降低逆向選擇的風險，在一定程度上還可以避免道德風險。實施“家庭賬戶”客觀上要求農村社會保障工作的管理機構必須合并為一個，改變現在多個部門管理的現象。

4.實行“多層次”的原則。所謂“多層次”包括以下兩個方面的具體涵義：一是從全國范圍來看，東、中、西部的農民收入差距很大，應使各地區農民的繳費水平與其收入水平相對應；二是從具體的地區來看，農村居民的收入差距也有擴大的趨勢，農村居民的基尼系數1978年為0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系數僅為0.295，農村居民的基尼系數大大高于城市居民（曾湘泉、鄭功成，2002），因此，應對不同收入水平的農村居民實行不同的繳費水平和財政補助標準。

（二）農村社會保障體系的構建

1.農村養老保險。（1）具體內容。包括基本養老保險、長壽老年人津貼（75歲及以上）及貧困居民養老保險。按家庭人均收入是否高于地區農村居民平均收入水平來看，高于地區平均收入水平的家庭進入基本養老保險，否則進入貧困居民養老保險。國家、地方、集體繳費進入社會統籌，個人繳費進入家庭賬戶，國家對貧困居民的補助也進入其家庭賬戶。對高齡人口提供較低水平的普遍養老金計劃有助于抵抗農村的老年風險，這在國際上也是許多國家農村養老保險中的必要組成部分，我們可以采取每月為其發放一定金額的代用券，具體由其自己選擇多少用來支付食物，多少用來支付醫療。（2）繳費年限。由于農村養老保險水平較低，要抵抗農村老年風險，繳費年限應相應延長，以20年~25年為宜。同時還應建立相應的激勵措施，為繳費年限較長的居民提供較高的保障水平。（3）提高繳費水平。現行農村社會保障體系繳費水平過低，以養老保險為例：養老保險繳費設2元~20元共10檔，但在執行中很多居民都選擇最低檔（每月2元）。據民政部測算，10年后每月可領取養老金4.7元，15年后每月可領取9.9元，幾乎沒有什么抗風險的能力。因此，在制度設計中我們應將貧困居民的養老和醫療與一般居民分開，對其實行減免政策，同時對一般居民實行特定的繳費率，不再分檔。（4）相關配套措施。第一，弱化土地養老的功能，允許農民自行出租、轉賣自己的土地，便于農民向城市流動，加快城市化的步伐。第二，注重家庭養老的功能，在農村宣傳孝文化。對孝順老人的年輕人實行免費的職業技能培訓，鼓勵企業優先雇傭這樣的年輕人。針對現階段農民收入低、國家財政支持有限的特點，家庭養老方式仍然不能放棄，甚至在一定時期內仍將成為農村的主要養老形式，而政府主辦的農村養老保險則應作為必要的補充（見圖5）。

2.新型農村合作醫療制度。（1）具體內容。包括基本醫療保險、醫療救助（貧困居民醫療救助和長壽老年人的醫療救助）和慢性病、地方病防治三項內容。在制度構建中，應放棄只保大病的思想，注重對慢性病、地方病的防治。同時每次醫藥費超過50元就可報銷，報銷比例可按醫藥費的多少制定不同層次，藥費越高，報銷比例越大。基本醫療保險和貧困居民醫療救助的目標群體的界定和繳費方式與養老保險一致，只是其繳費水平應低于養老保險。筆者認為，在農村合作醫療制度中，政府的財政支持應向慢性病、地方病傾斜。農村人口的慢性病如乙肝、肺結核嚴重威脅農村居民的身體健康，而且乙肝主要通過母嬰傳染，如不及時做好防治工作，將嚴重影響中國居民的健康水平。所以國家應加大力度防治，在農村人口向城市流動的過程中，提高中國居民的整體素質。（2）相關配套措施。第一，加快建立農村公共衛生體系。在村一級建立衛生室，鄉級建立衛生所，由衛生所的醫生負責培訓衛生室的醫療人員。這兩級衛生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利。第二，降低藥品流通價格，嚴把藥品價格關，嚴厲打擊藥品回扣問題。同時居民看病免收掛號費、門診費僅收50%，這些措施對小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓勵非盈利組織及私人建立慢性病、地方病人救助中心，減少慢性病的發病率。第四，簡化報銷手續，一切以方便居民為宜。

3.社會救助。農民有土地可以依附，所以農村社會救助應實行“低水平、廣覆蓋”的原則。農村的救助主要針對“五保戶”、受自然災害影響的居民。而農村居民最低生活保障制度應注重開發式扶貧，讓農民自強自立，爭取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進行相關技能培訓等優惠政策鼓勵其自主創業。

4.農村教育扶持計劃。政府對貧困農民的救助應逐漸轉移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農村投入項目中“收益率”最高的項目。農村教育扶持計劃包括以農村免費義務教育計劃、中高等教育扶持計劃和職業技能培訓計劃三項內容。國家應加大對農村地區的中、高等教育的投入。國家對家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學費，對家庭人均年純收入在944元以下讀高中的孩子減免其全部學費；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學的孩子減免部分學費，在2000元以下讀大學的孩子減免全部學費。同時還應該為這些孩子提供一些勤工儉學的機會。職業技能培訓可以個人繳費，地方、集體投入資金建立并維持其日常開支的方式運行。

四、結論

鑒于中國現在的經濟實力和農村居民的接受能力，新的農村社會保障體系的具體項目的實施應是漸進的，應根據居民對具體項目的需求程度來確定。同時，農村社會保障體系的完善不能僅僅囿于農村的范圍，還需要從戰略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動力市場制度改革等內在的綜合制度改革的推進。另一方面，要促進勞動力的合理流動從而促進城市化的健康發展，還要分別從農村和城市兩方面入手，在城市應“擴需”，在農村應“減員”。“擴需”主要是指在城市里應加快工業化的進程以提供更多的就業崗位，容納更多的農村剩余勞動力；“減員”主要是指在農村應加大農業的科技含量、促進農業的現代化進程以減少農業對勞動力的需求，促進農村剩余勞動力向城市轉移。

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