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編者按：本文主要從養老保險和勞動保險的界定；養老保險資金缺口巨大及其解決；制止違規提前退休；有能力的企業應發放統籌外的各種補貼進行論述。其中，主要包括：中國政府歷來十分重視勞動者權益保護和社會保障問題、養老社會保險和勞動保險是什么關系、養老社會保險同過去的勞動保險(簡稱“勞保”)本質相同、企業繳費能力低，養老保險覆蓋面和基金征繳率不夠高、依法擴大養老社會保險覆蓋面、對擠占、挪用、違規的社會保險基金實行有效的追繳回收政策、將部分國有資產變現、發行社會保障公債和社會保障福利彩票、用貨幣手段解決養老保險歷史負債問題、提前退休對就業有促進作用、基本養老金實行社會化發放之后，在職工那里也成了兩筆帳等，具體請詳見。

老年是人人遲早都會發生的生理現象，退休是每個職工都將出現的一種風險。因此，養老社會保險是涉及面最廣的一種社會保險制度。在社會保險體系建設的各項內容中，養老保險是問題最多和最難解決的險種。本文對下述四個問題進行探討。

一、養老保險和勞動保險的界定

中國政府歷來十分重視勞動者權益保護和社會保障問題，早在1951年政務院就頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。條例對勞動保險費的征繳、管理、支付、保險的項目和標準，保險事業的監督等，都作了具體規定。保險的內容包括：女職工生育保險、疾病保險、職業傷害和工傷保險、老年保險和遺屬保險。人們通常所說的“勞保”，主要指養老保險和醫療保險。

1986年7月，國務院頒布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，國有企業職工養老保險費實行社會統籌，企業繳納勞動合同制職工工資總額的15％，個人繳納不超過本人標準工資的3％。1991年，國務院《關于企業職工養老保險制度改革的規定》，養老保險從城鎮國有企業擴大到城鎮所在企業。

養老社會保險和勞動保險是什么關系?二者有無區別?許多人并不完全清楚，以致有些省的社會保險基金經辦機構長期叫“勞動保險公司”，有些政府機構內部和企業事業單位內部至今還設“勞動保險科(股)”，說明有將二者關系弄清的必要。此外，弄清二者關系也有助于正確認識和解決過去勞動保險遺貿下來的巨額歷史隱性債務問題。

養老社會保險同過去的勞動保險(簡稱“勞保”)本質相同，即都是政府行為(“”中變成了企業行為，由企業辦勞動保險)，都以追求公平和社會穩定為主要目的，都強制參保；但二者也有區別；第一，保險對象不同，勞動保險只覆蓋職工及其家屬，養老社會保險則覆蓋職工、自由職業者、個體勞動者(包括外來打工人員)。第二，勞動保險基金完全由國家或企業負擔，養老社會保險基金實行社會統籌，由單位和個人按比例繳納，政府財政負責兜底。可見，有些地方的社會保險經辦機構叫“勞動保險公司”，有的單位內部設“勞動保險科”，是不準確的。

弄清養老社會保險和勞動保險的關系有重要意義：第一，正確認識和處理過去勞動保險遺留下來的巨額歷史債務問題，即過去勞動保險由國家負擔，因而這筆債務也應該由國家財政承擔。第二，正確認識和積極繳納養老保險費，不能象計劃經濟時期那樣依賴國家。

二、養老保險資金缺口巨大及其解決

據有關部門統計，“十五”時期我國各項社會保險基金缺口共達1000億元。此外目前我國養老保險個人帳戶空帳已將近2000億元，這2000億元到將來職工退休時遲早都得支付。

如此巨大的資金缺口是怎么形成的呢?主要有三點原因：第一企業繳費能力低，養老保險覆蓋面和基金征繳率不夠高。第二，計劃經濟時期欠帳多。實行養老保險制度時，職工已有的工齡“視同”繳費年限，退休后享受養老保險待遇。而計劃經濟時期沒有提留“勞動保險”基金，這是一筆歷史遺留的隱性債務，共約30000億元。第三，養老保險負擔系數高，增長快。我國已進入老齡化社會，據全國第五次人口普查數據顯示，目前，全國60歲以上人口達1．32億人，占總人口的10％；預計到2040年，中國60歲以上老人將達到約4億人，占總人口的26％，在城市里大約每2—3人中就有一位老人。1998年全國參加養老保險(即繳費)的職工比上年增加了36．6萬人，而離退休人員比上年增加了264萬人。近幾年我國參加養老保險社會統籌的企業離退人員每年增加200萬人。職工的負擔系數由0．273上升到0．288。1999年在職職工與離退休人員之比按參加社會保險基金統籌口徑計算為3．1：1。按人口模型預測，到2010年，這一撫養比例將達到2—2．5：1，而且將持續30—40年時間。我國現有的社會保險籌資辦法將難承受這一人口老齡化和退休高峰的沖擊。

解決社會保障資金缺口問題，應該開拓思路，拓寬渠道，采取多種措施。主要有：

第一，依法擴大養老社會保險覆蓋面，覆蓋面越廣，繳費企業和職工越多，社會保障基金也越多，根據大數法則，就越能分散勞動風險。資料表明，依法擴大社會保險覆蓋面還大有潛力。1999年底，國有企業和職工參保率達95％，但其他所有制企業和職工參保率卻在50％以下，其中外商投資企業和私營企業參保率不足20％，其員工參保率不到30％。

第二，對擠占、挪用、違規的社會保險基金實行有效的追繳回收政策，提高清理回收率。具體辦法：一是允許對擠占挪用的基金采取實物資產回收形式，以解決“要錢沒有”的問題。二是允許將回收的實物資產投入經營或再次變現。

第三，搞好社會保險基金的運營和增值。一是積極探索基金的運作渠道，合理確定基金在各渠道的最高運作比例。二是建立基金投入運營準入制。一些收費性大型基礎設施項目如大型電力、通訊設施等項目，因其具有較高的經營穩定性，風險相對較小，可允許社會保險基金投入運營。三是政府應對社會保險基金運營制定保護性政策措施。如按照國際慣例，對基金采取保護性銀行優惠利率；對基金投資實行稅收優惠利率；允許基金參與上市公司原始配股和公積金委托貸款；允許基金購入國有銀行優先股等。

第四，將部分國有資產變現。這是黨的十五大提出的解決社會保障基金不足問題的重要途徑之一。這樣做的可能性在于，目前國有企業停產、半停產和開工不足的現象比較多，有大量的廠房、設備和場地處于閑置狀態，其中“閑置設備約占總資產的20％”(2000年2月18日《中國鄉鎮企業報》)。對于那些閑置的和陳舊的國有資產，可以變現用于彌補社會保險資金缺口。

對于變現部分國有資產籌措社會保障基金的必要性，人們往往從“財政兜底”的意義上理解，這是不言而喻的；其實在我國還有一條很重要的原因，就是它屬于償還歷史欠帳。在計劃經濟時期，我國長期實行“低工資，高積累”的方針，國家對職工的勞動貢獻在作了“必要的扣除”之后，并沒有將職工應得的勞動報酬全部分配給職工，而是用作于積累形成了國有資產。以國有企業眾多的老工業基地沈陽市為例：在1984年以前，沈陽市技術工人的平均技術等級約為4至5級，4級工的月工資標準為52．9元；而當時沈陽市技術工人平均每小時生產出產品的價值約為48元，一天為384元。這平均每人一天生產產品的價值，就是工人月平均工資的7．3倍，可見大量剩余價值被國家和企業用作積累了。所以，應該將部分國有資產變現用于養老等社會保障和國有企業下崗職工再就業。

第五，建立正常的財政提留投入機制。各級財政承擔社會保險基金支付風險，需要在企業和職工繳費之外，建立穩定的財政提留機制，并形成積累。應從利息、特種消費稅中提留一部分，還應從國有資產轉讓和土地使用權轉讓等收入中提留一部分，充實養老等社會保險基金。

第六，發行社會保障公債和社會保障福利彩票。如前所述，我國僅職工養老保險歷史欠帳就約達3000億元，占GDP的50％—60％。如此巨大的缺口，需要發行社會保障公債來彌補。這樣會不會威脅財政安全和引發新一輪通貨膨脹?看來不會。近三年我國共發行國債2100億元，1998和1999年國債余額占GDP比重為10％，赤字比重10％，均屬安全范圍。盡管2000年又增發國債500億元，但隨著GDP的增長，國債占GDP的比重仍為10％左右，在此基礎上再發行社會保障國債不會引起通貨膨脹。

發行社會保障福利彩票，符合全社會都來參與社會保障的原則。彩票不同于國債，國債是國家向人民借錢，到期還本付息，彩票則相反，因此發行福利彩票，財政沒有任何風險，更具有可行性。

第七，基本養老金標準應改為兩年調整一次。國家現行政策規定：離退休人員的基本養老金根據統籌地區經濟發展水平和養老保險基金的承受能力，按照統籌地區上年職工社會平均工資增長率的一定比例每年調整一次，職工平均工資負增長時不作調整。這個規定的問題在于，當社會平均工資負增長時，即養老保險基金收入隨之減少時，由于發放的基本養老金標準不變，很容易給養老保險基金造成缺口。近幾年，由于養老金標準多次上調，已造成養老保險基金沉重的負擔和壓力，許多地區已不堪重負。建議將基本養老金標準由一年調整一次改為兩年調整一次，條件容許的地區仍可每年調整一次，這樣可以減少基金缺口。

第八，提高養老保險統籌層次，從長遠來看，我國基本養老保險應該實行省級統籌乃至全國統籌，這是大勢所趨。

第九，調整養老保險繳費年限。國家現行養老保險政策規定，職工繳納養老保險費滿]5年并達到國家法定退休年齡，就可以享受養老保險待遇。以某市個體戶繳費為例，每人每年繳費1032元，15年繳15480元，加上利息共約1．6萬元。該個體戶退休后每月300元退休金，每年3600元，約4．3年就將他15年繳納的養老保險費(含利息)全部領完，此后他領取的養老金就得全靠政府和社會為他個人“兜底”。建議調整為25—30年。

第十，盡快將公務員、事業單位職工的養老保險制度與企業養老保險并軌。并軌后有利于資金調劑和人員流動。

第十一，用貨幣手段解決養老保險歷史負債問題。職工在計劃經濟體制下形成的養老保險權益，既是一種歷史負債，也是一種改革成本，應該由社會負擔。而實現全民負擔的最有效途徑，就是對養老保險歷史權益實行貨幣確認，既增加貨幣投入。當前，通過積極的貨幣擴張補充養老保險基金的缺口，既是及時雨，又具有可行性。

三、制止違規提前退休

據統計，1998年1月至1999年末，我國地方新增退休人員122．9萬人，其中違反國家規定提前退休的有27．5萬人，占22％。原行業統籌單位提前退休問題更為嚴重，據30個省市報送的數據，1998年1-8月份，行業統籌移交地方新增退休人員29．6萬人，違反國家規定的達43．8萬人，占55％。

違規提前退休的途徑有兩種：第一，辦理因病喪失勞動能力的假證明和提前出生的假出生證明。經抽查某單位55名“喪失勞動能力”的退休人員，符合國家規定標準的只有5名，占9．1％；其余50名全部不符合國家規定標準，占90．9％。第二，降低從事特殊工種職工可以提前退休的條件。國家規定，在特殊工種崗位上工作滿8～10年才能提前退休。有些企業先把職工調到有毒有害崗位上，工作20天后就按特殊工種辦理了退休。

一般地說，提前退休對就業有促進作用。尤其在就業壓力大的情況下，讓一部分接近退休年齡的老職工提前退休，能為年輕人騰出一些就業崗位，有利于減輕就業壓力。1978年，我國7000萬知識青年返城，就業壓力特別大，國家果斷決定讓部分老職工提前退休，一部分老干部離休，允許子女頂替父母的編制“接班”就業，對安排知識青年就業起了巨大的作用。

但是，提前退休不是解決就業問題的關鍵。因為，第一，目前我國勞動力雖然數量上供大于求，在質量上卻供不應求，尤其不適應產業結構升級、產品更新換代和知識經濟時代的要求。如果我國勞動力能在質量上有明顯提高，就業壓力就會明顯減輕。目前我國勞動力求大于供的行業和企業是：一些新興產業和行業，如郵電通訊、金融保險、房地產、信息咨詢、計算機應用和科學技術服務。據2000年北京世界計算機大會報道，在微電子行業的復合型人才，中國只有3000人，而美國有40萬人，相差百倍之多。男職工50歲左右、女職工45歲左右正是精力比較充足的時期，讓這部分人提前退休，而讓經驗不足的年輕人取代他們，會造成勞動力資源浪費降低勞動效率。第二，提前退休會增加老年人的勞動參與率，與年輕人“搶飯碗”。目前，我國60歲以上老人的勞動參與率超過40％，共2218萬人。如果實行提前退休，我國退休人員的社會保障水平比較低，他們的勞動參與率會更高，會有更多的退休人員在社會上與年輕人爭搶勞動崗位。第三，提前退休會加重社會保障負擔。提前退休一方面會使交納社會保險費的人數減少，減少社會保險基金收入；另一方面會使享受養老保險待遇的人數增加，加大保險基金支出，使社會保障負擔更加沉重。第四，發達國家的退休年齡有后移的趨勢。美國的退休年齡正從65歲向70歲推延，德國計劃2001年退休年齡推遲到65歲，日本也將退休年齡從60歲后延到65歲。據測算，如果退休年齡從60歲推遲到65歲，退休金的支付總額可以減少50％。

四、有能力的企業應發放統籌外的各種補貼

我國自1979年以來，每次大范圍的生活必需品價格上漲之后，為保證城鎮居民實際生活水平不受影響，各地政府都同時出臺了企業發放價格補貼的規定，20多年來累計出臺了15項左右(不同地區項目多少不同，項目內容也有所不同)。

1992年開始實行基本養老保險金社會統籌，當時規定住房補貼、冬菜補貼、洗理費、交通補貼等為非統籌項目，數額為50多元到80多元不等。在實行基本養老金社會發放之前，企業每月在發放社會保險公司支付的基本養老金的同時，將企業支付的非統籌項目費一并發給退休者本人。這對企業和社會保險公司來說是兩筆帳，但對退休人員來說是一筆帳。基本養老金實行社會化發放之后，在職工那里也成了兩筆帳：一筆是每月到商業銀行領取基本養老金，另一筆是每月到企業領取非統籌項目費。這種做法有兩個弊端，一是離退休人員不是方便了，而是更麻煩了；二是有些企業因此不再支付退休人員各種非統籌項目費。認為數額少，關系不大，即使不發，退休人員也不會上訪或鬧事。有些企業過去按時足額發放，現在不發了。對此，國務院文件規定：“對基本養老金計發標準要認真進行清理，凡屬國家規定統籌項目內的基本養老金，必須保證足額發放；統籌項目外的，應由企業根據效益自行確定。”(國發[2000]8號)。有些企業確實經濟效益不好，停發統籌外補貼情有可原；有些企業經濟效益好，有能力發放也不發放，退休人員很有意見。建議由各省市政府作出規定，只要企業有能力給在職職工發放統籌外各項補貼，就必須也發放給退休人員。

建議將離退休人員的非統籌項目費隨基本養老金一起由銀行進行社會化發放。