導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村養(yǎng)老保障政策演進(jìn)分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進(jìn)主義之后分析政策過(guò)程的一個(gè)重要理論。基于該理論分析了新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一元決策體系還是當(dāng)前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養(yǎng)老保障政策間斷中黨中央和國(guó)務(wù)院是主要推動(dòng)力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發(fā)揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開(kāi)放后，政策處于部門(mén)的壟斷狀態(tài)，以維持其平穩(wěn)發(fā)展。間斷與均衡是農(nóng)村養(yǎng)老保障政策演變的突出特點(diǎn)，政策變遷的動(dòng)力主要來(lái)源于政黨推動(dòng)，但是，間斷-均衡理論也存在與中國(guó)國(guó)情不相適應(yīng)的地方，所以該理論的運(yùn)用需要與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，不能生搬硬套。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應(yīng)性；政黨推動(dòng)

一、引言

農(nóng)村養(yǎng)老保障是我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元分割下的產(chǎn)物，也是我國(guó)社會(huì)保障中較為脆弱的部分。我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策從建國(guó)到現(xiàn)今走過(guò)了70年的歷程，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無(wú)序的，而是有其自身規(guī)律的?；仡欈r(nóng)村養(yǎng)老保障政策70年的發(fā)展歷程，是豐富中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是指引未來(lái)社會(huì)保障政策發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)積累。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的研究視角呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，如許亞敏從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行思考，指出農(nóng)村養(yǎng)老保障制度處于非均衡的狀態(tài)，并提出相關(guān)的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認(rèn)知理論審視新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，得出政府認(rèn)知的變化是由情境切換引起的，而且使農(nóng)村養(yǎng)老保障呈現(xiàn)“格式塔”轉(zhuǎn)換。[2]李素利和白延濤基于養(yǎng)老保障政策在我國(guó)實(shí)行的獨(dú)特性，從農(nóng)村居民的視角構(gòu)建了政策不確定性調(diào)節(jié)影響政府農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)能力與養(yǎng)老保障服務(wù)質(zhì)量之間關(guān)系的模型。[3]然而，已有文獻(xiàn)從政策過(guò)程視角研究農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行分析，并依據(jù)中國(guó)的具體情境對(duì)間斷-均衡框架進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚栽鰪?qiáng)理論對(duì)中國(guó)實(shí)踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡(jiǎn)稱(chēng)“PET”）由美國(guó)學(xué)者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進(jìn)和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學(xué)的提出者拉斯韋爾構(gòu)建了“概念圖系”，引導(dǎo)政策過(guò)程研究的分階段化[4]，隨后政策過(guò)程研究一直是公共政策研究的焦點(diǎn)。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進(jìn)主義的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政策的演變不僅僅是漸進(jìn)式的小修小補(bǔ)，同時(shí)也存在政策的快速變遷。第一代政策過(guò)程模型主要在20世紀(jì)五六十年展起來(lái)的，決策被認(rèn)為是漸進(jìn)的，子系統(tǒng)似乎是永恒的，政治秩序是穩(wěn)定的。漸進(jìn)主義的代表人物林德布洛姆將政策過(guò)程視為部門(mén)間相互調(diào)整的過(guò)程；另一位漸進(jìn)認(rèn)同者韋達(dá)夫斯基將漸進(jìn)理解為通過(guò)參與者之間制度的探索性規(guī)則。雖然漸進(jìn)主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續(xù)把大部分工作納入公共政策過(guò)程，而B(niǎo)aumgartner和Jones認(rèn)為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯(cuò)過(guò)的部分讓我們覺(jué)得太重要了，簡(jiǎn)直無(wú)法忽視”[5]。其實(shí)在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經(jīng)常發(fā)生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強(qiáng)調(diào)政策的漸進(jìn)，且對(duì)漸進(jìn)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)會(huì)導(dǎo)致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來(lái)看，很容易得到很多政策是經(jīng)歷了長(zhǎng)期的穩(wěn)定和短期的急劇反轉(zhuǎn)。[6]因此，Baumgartner和Jones認(rèn)為他們提出的間斷-均衡理論源于對(duì)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、規(guī)則、漸進(jìn)式調(diào)整和“僵局”的政策過(guò)程模型的不滿(mǎn)，而且政策變化通常是“脫節(jié)的”和“偶發(fā)的”，并不總是可預(yù)測(cè)的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過(guò)程中呈現(xiàn)的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長(zhǎng)期的穩(wěn)定狀態(tài)，而且享有特權(quán)的精英群體在這些政策領(lǐng)域占有主導(dǎo)權(quán)；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經(jīng)濟(jì)利益既得者在政治斗爭(zhēng)中處于失利狀態(tài)，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態(tài)是Baumgartner和Jones要闡述的重點(diǎn)。為進(jìn)一步認(rèn)知間斷-均衡理論，需要對(duì)理論中的幾組重要概念進(jìn)行解釋。（一）政策圖景和政策場(chǎng)域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個(gè)重要概念，在早期的文獻(xiàn)中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關(guān)于某一政策的信仰和價(jià)值觀”[6]。而后續(xù)的文獻(xiàn)中，政策圖景則以一種簡(jiǎn)單易懂的話(huà)語(yǔ)被描述出來(lái)，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進(jìn)一步的細(xì)化為兩部分，是實(shí)證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經(jīng)驗(yàn)的和評(píng)估的，而且評(píng)估的部分被稱(chēng)為“語(yǔ)氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩(wěn)定，而負(fù)面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個(gè)重要影響因素，通常情況下會(huì)被政治競(jìng)爭(zhēng)者所利用，Baumgartner和Jones利用了機(jī)構(gòu)競(jìng)技場(chǎng)一詞，認(rèn)為在這一競(jìng)技場(chǎng)中各個(gè)機(jī)構(gòu)的利益不一致，會(huì)出現(xiàn)不同的政策圖景，競(jìng)爭(zhēng)者試圖通過(guò)控制政策圖景以改變現(xiàn)有的政策。政策場(chǎng)域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權(quán)，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問(wèn)題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個(gè)組織來(lái)主導(dǎo)。而且政策場(chǎng)域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場(chǎng)域的變化也會(huì)引起政策的變遷，尤其是從子系統(tǒng)政治轉(zhuǎn)換到宏觀政治層面，會(huì)加速政策間斷的到來(lái)。（二）宏觀政治和子系統(tǒng)政治。宏觀政治和子系統(tǒng)政治的分類(lèi)主要來(lái)源于學(xué)者Redford，在其著作《行政國(guó)家中的民主》中將美國(guó)多元化的政治系統(tǒng)區(qū)分為子系統(tǒng)政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和政黨等政治制度；子系統(tǒng)政治是由不同利益主導(dǎo)而成的決策系統(tǒng)，即專(zhuān)門(mén)政策范疇的次級(jí)系統(tǒng)。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)等高層次、強(qiáng)統(tǒng)合能力且對(duì)宏觀性的政策變化起著主導(dǎo)作用的政治要素組成，其中包含了政策大規(guī)模變遷、政策過(guò)程出現(xiàn)的重大間斷等要素，呈現(xiàn)一個(gè)正向反饋的過(guò)程。而子系統(tǒng)政治是一種平衡政治，由相對(duì)分散的單一利益團(tuán)體主導(dǎo)，但不排除子系統(tǒng)存在多個(gè)利益相互競(jìng)爭(zhēng)的可能性，它在總體上保持穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，并不會(huì)對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生大的擾動(dòng)。[9]另外，宏觀政治和子系統(tǒng)政治處理問(wèn)題的方式存在差異，宏觀政治處理問(wèn)題一般是串行的，而子系統(tǒng)政治處理問(wèn)題可以是并行的。由于子系統(tǒng)政治可以是多元的，能夠同時(shí)處理諸多問(wèn)題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個(gè)重要問(wèn)題。如果一個(gè)政策進(jìn)入了宏觀政治的串行處理過(guò)程中，那么該政策便處于轉(zhuǎn)變問(wèn)題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環(huán)境之中，這就預(yù)示著政策變遷將會(huì)出現(xiàn)。一旦問(wèn)題被提到議程上來(lái)，宏觀政治就會(huì)加以處理，并爭(zhēng)相努力解決新的熱點(diǎn)問(wèn)題；而且重大的政策變遷往往會(huì)伴隨著一個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)被破壞的結(jié)果。（三）正反饋和負(fù)反饋。在政策間斷和均衡中有兩個(gè)反饋機(jī)制，一個(gè)是正反饋，一個(gè)是負(fù)反饋。反饋機(jī)制本身就是一個(gè)循環(huán)的過(guò)程，PéterÉrdi認(rèn)為反饋機(jī)制從根本上影響系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)行為。粗略地說(shuō)，負(fù)反饋減少了錯(cuò)誤或偏離目標(biāo)狀態(tài)，因此具有穩(wěn)定效應(yīng)；而增加與初始狀態(tài)偏差的正反饋則具有不穩(wěn)定效應(yīng)。[10]正反饋往往會(huì)使政策議程進(jìn)入宏觀政治層面，導(dǎo)致政策的變遷；而負(fù)反饋往往與子系統(tǒng)政治關(guān)聯(lián)，會(huì)使政策處于穩(wěn)定或均衡的狀態(tài)。[11]一般情況下，子系統(tǒng)政治會(huì)反對(duì)政策的巨大變遷而維護(hù)政策的穩(wěn)定，試圖對(duì)政策進(jìn)行壟斷，形成負(fù)反饋機(jī)制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個(gè)重要的特征，一是政策制定的組織結(jié)構(gòu)是限定的，而且這一結(jié)構(gòu)限制其他人員進(jìn)入決策過(guò)程中來(lái)；二是與政策過(guò)程相關(guān)的強(qiáng)有力的支持構(gòu)想，這些支持性的政策構(gòu)想一般與那些可以直接和簡(jiǎn)單地通過(guò)圖景和修辭而被理解的核心政策價(jià)值相關(guān)。[7]而一旦政策圖景發(fā)生變化，政策壟斷將會(huì)崩潰，正反饋機(jī)制就會(huì)發(fā)生作用，政策極易進(jìn)入宏觀政治層面，進(jìn)而引發(fā)政策的變遷。（四）個(gè)體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個(gè)體層面的決策和組織層面的決策。決策過(guò)程中，在問(wèn)題的選擇上，個(gè)體層面主要是注意力如何分配的問(wèn)題，而組織層面上體現(xiàn)為議程的設(shè)置。對(duì)于問(wèn)題的屬性，個(gè)體層面主要是問(wèn)題的描述，而組織層面是對(duì)問(wèn)題如何界定，問(wèn)題的界定是間斷-均衡理論的一個(gè)重要基礎(chǔ)。在解決問(wèn)題的方案選取上，個(gè)人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對(duì)現(xiàn)有的方案進(jìn)行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發(fā)政策變遷的一個(gè)重要因素，基于有限理性，個(gè)體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱(chēng)為有限注意力范圍內(nèi)的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認(rèn)為注意力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了積極的反饋過(guò)程，促4成了政策的快速變化。當(dāng)政策子系統(tǒng)不受大量關(guān)注時(shí)，政策發(fā)展緩慢或漸進(jìn)式發(fā)展；當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向政策子系統(tǒng)時(shí)（可能通過(guò)觸發(fā)事件），政策可能會(huì)迅速改變。[7]而且，注意力的轉(zhuǎn)換是存在動(dòng)力來(lái)源的，Jones認(rèn)為注意力轉(zhuǎn)換有四種來(lái)源：“事件驅(qū)動(dòng)”的變化和過(guò)程驅(qū)動(dòng)的變化(外生來(lái)源)；代表性聯(lián)系和沖突擴(kuò)大機(jī)制(內(nèi)生來(lái)源)。[12]而對(duì)于環(huán)境中的信息，由于個(gè)體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強(qiáng)調(diào)信息處理在決策系統(tǒng)中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環(huán)境中的信號(hào)并優(yōu)先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設(shè)置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類(lèi)認(rèn)知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點(diǎn)放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對(duì)傳統(tǒng)的成比例的信息處理模型，認(rèn)為系統(tǒng)中將會(huì)存在對(duì)來(lái)自環(huán)境輸入的持續(xù)監(jiān)測(cè)。以往成比例的信息處理模型認(rèn)為問(wèn)題將會(huì)直接根據(jù)他們的嚴(yán)重性成比例界定，解決方案也會(huì)根據(jù)他們解決問(wèn)題的效率進(jìn)行排列。這將是一個(gè)完全成比例的過(guò)程：回應(yīng)中任何變化規(guī)模將會(huì)與來(lái)自環(huán)境信號(hào)中任何變化規(guī)模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認(rèn)為信息處理應(yīng)該是不成比例的，于是發(fā)展出了一個(gè)不成比例的信息處理模型，認(rèn)為政策決策在預(yù)測(cè)上不成比例，因?yàn)檎咧贫韧鶎?duì)小的變化反應(yīng)不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關(guān)注），對(duì)大的變化反應(yīng)過(guò)度（當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向先前被忽視的政策子系統(tǒng)）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進(jìn)性政策理論或純粹的理性選擇理論的問(wèn)題的，而是以拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，來(lái)處理政策均衡和政策間斷問(wèn)題。[9]間斷-均衡理論建基在美國(guó)的政治體制下，在美國(guó)甚至歐洲諸多國(guó)家具有很強(qiáng)的適用性，尤其在預(yù)算領(lǐng)域。二十世紀(jì)五十年代到九十年代，漸進(jìn)主義模型一直在政策過(guò)程理論中占據(jù)主導(dǎo)地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性》后，源于生物進(jìn)化論的間斷均衡理論取代了漸進(jìn)主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)，如Breunig等人考察了美國(guó)國(guó)家預(yù)算過(guò)程，以評(píng)估預(yù)算漸進(jìn)主義與預(yù)算間斷的長(zhǎng)期預(yù)算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內(nèi)容編碼的歐洲理事會(huì)結(jié)論的新數(shù)據(jù)集，發(fā)現(xiàn)間斷-均衡理論適用于歐洲理事會(huì)的政策議程。[16]

三、政策變遷：新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策

下面結(jié)合間斷-均衡理論框架對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行分析，在此需要說(shuō)明的是，由于間斷-均衡理論與中國(guó)的具體情境并不是完全符合的，這一點(diǎn)在國(guó)內(nèi)的一些研究中也有所涉及，如文宏依據(jù)對(duì)蘭州出租車(chē)政策研究，對(duì)間斷-均衡理論的政策場(chǎng)域進(jìn)行了中國(guó)情境下的修正。[17]劉開(kāi)君嘗試從適用條件、理論假設(shè)、變遷過(guò)程和根本原因等維度對(duì)間斷-均衡分析框架予以修正，將修正后分析框架的適用條件擴(kuò)大為穩(wěn)定的政治制度結(jié)構(gòu)。[18]李金龍等在決策機(jī)制層面和決策的影響要素層面對(duì)間斷-均衡理論進(jìn)行了修正。[19]本文對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的研究也需要對(duì)理論的部分內(nèi)容進(jìn)行修正，這個(gè)將在后文進(jìn)行論述，但是理論的大體框架對(duì)于本研究對(duì)象還是適用的。（一）1949年-1953年：土地政策保障農(nóng)村養(yǎng)老的均衡期該時(shí)期的農(nóng)村養(yǎng)老主要依靠的是土地，也就是土地養(yǎng)老，政府出臺(tái)一系列的政策法規(guī)來(lái)保障農(nóng)民的土地所有權(quán)。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中規(guī)定“必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”、“實(shí)現(xiàn)耕者有其田”。1950年6月中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《法》，提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力?！睂?shí)現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”，也因此明確了農(nóng)村養(yǎng)老保障以土地保障為主。這次真正使土地所有權(quán)與使用權(quán)都到了農(nóng)民手中，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。從1950年開(kāi)始，1952年底基本完成，大部分貧雇農(nóng)上升為中農(nóng)，中農(nóng)的比例由過(guò)去的20%上升到80%，貧雇農(nóng)由過(guò)去的70%降為10%左右。[20]據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949—1952年農(nóng)業(yè)人口平均糧食產(chǎn)量從209公斤增加到288公斤，農(nóng)民留用的糧食增長(zhǎng)了26.4%。[21]農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以提高，1951年，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》的草案，指出農(nóng)民在中表現(xiàn)除了較高的生產(chǎn)積極性。當(dāng)時(shí)中央政府的注意力集中在保護(hù)農(nóng)民所獲得的土地所有權(quán)，這時(shí)期屬于土地養(yǎng)老的均衡期。（二）1954-1956年：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化下的間斷期隨著三大改造的推進(jìn)，農(nóng)村進(jìn)行了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，這一時(shí)期主要是將農(nóng)民養(yǎng)老所依托的生產(chǎn)資料逐漸收歸為集體所有，由于政府的注意力發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這就對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老產(chǎn)生了影響。1953年12月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，指出“逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造”。于是，農(nóng)村開(kāi)始走上了合作化的道路。到了1954年，以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社得以迅速發(fā)展。1955年，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮，到秋收分配時(shí)，有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社634000多個(gè)，入社農(nóng)民1692萬(wàn)戶(hù)。[20]在初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，土地仍然是歸農(nóng)民所有。但是到了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，所有的土地都?xì)w為集體所有。1955年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，指出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一地使用社員的土地等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化?！?956年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，指出“把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”土地逐漸由個(gè)人轉(zhuǎn)移到集體所有，此時(shí)的養(yǎng)老資源雖然也來(lái)源于土地，但是勞動(dòng)的成果是集體勞動(dòng)所得，按照各自的能力，按勞取酬。與此同時(shí)，1956年1月，中共中央政治局了《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，綱要規(guī)定“農(nóng)業(yè)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃，指定生產(chǎn)隊(duì)或者生產(chǎn)小組在生產(chǎn)上給以適當(dāng)?shù)陌才?，使他們能夠參加力能勝任的勞?dòng)；在生活上給以適當(dāng)?shù)恼疹?，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠。”而且，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。”隨著決策者注意力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村養(yǎng)老由土地養(yǎng)老走向集體養(yǎng)老，而且也出現(xiàn)了解決農(nóng)村貧困農(nóng)民的養(yǎng)老政策。（三）1957年-1977年：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)村集體養(yǎng)老均衡期隨著三大改造的完成，我國(guó)走向了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這一時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老主要是集體養(yǎng)老以及面向貧窮農(nóng)民的五保供養(yǎng)。但是這個(gè)時(shí)期的集體養(yǎng)老也遭到了沖擊。1958年的開(kāi)展，農(nóng)村出現(xiàn)了化運(yùn)動(dòng)，以“一大二公”和平均分配等為特點(diǎn)的給農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)帶了損失，尤其是當(dāng)時(shí)的大煉鋼鐵和大辦工業(yè)等運(yùn)動(dòng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是雪上加霜。加之后來(lái)的對(duì)農(nóng)民的生活水平造成嚴(yán)重的影響，農(nóng)民的平均收入10年來(lái)沒(méi)有增加，農(nóng)村中廣大農(nóng)民終歲勤動(dòng)，而收入很少，不少地區(qū)甚至求一溫飽而不可得。[20]總之，整個(gè)時(shí)期的集體養(yǎng)老格局并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，只是養(yǎng)老的保障水平太低。（四）1978年-1992年：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村養(yǎng)老間斷期隨著的結(jié)束和十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸弱化，中國(guó)開(kāi)始探索新的發(fā)展道路，之前建立在集體經(jīng)濟(jì)上的集體養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（1）1978年-1985年：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和解體1978年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)了十一屆三中全會(huì)，全面糾正了和“左”傾錯(cuò)誤，會(huì)議深入討論了農(nóng)業(yè)問(wèn)題，了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決議》和《農(nóng)村工作條例》，規(guī)定、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的所有權(quán)和自主權(quán)必須受到國(guó)家法律的切實(shí)保護(hù)，不允許無(wú)償占有和調(diào)用生產(chǎn)隊(duì)的勞力和財(cái)力等；公社各級(jí)組織實(shí)施按勞分配，杜絕平均主義等。隨后，我國(guó)開(kāi)展了經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革首選在農(nóng)村推進(jìn)，主要是實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了諸多承包形式，如包工到組、包產(chǎn)值和專(zhuān)業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制等，但是以家庭經(jīng)營(yíng)為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制占最多數(shù)，達(dá)到了90%以上。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，原有的集體經(jīng)濟(jì)逐漸削弱，走向了解體。1983年，有12702個(gè)宣布解體，實(shí)行包干到戶(hù)的生產(chǎn)隊(duì)占了總數(shù)的98%，1984年又有39830個(gè)宣布解體，1985年剩余的249個(gè)也宣布解體，至此中國(guó)的制度徹底解體了。[20]（2）1985年—1992年：老農(nóng)保制度的試點(diǎn)期隨著集體經(jīng)濟(jì)的解體，以往的集體養(yǎng)老難以為繼，而此時(shí)的生產(chǎn)資料開(kāi)始逐漸改革，農(nóng)村的土地使用權(quán)開(kāi)始回歸到農(nóng)民手里，養(yǎng)老問(wèn)題逐漸顯化，黨中央開(kāi)始將注意力轉(zhuǎn)向采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式來(lái)解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。1986年，“七五”計(jì)劃強(qiáng)調(diào)“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度”。而1986年12月，民政部提交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，就農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的資金來(lái)源、家庭保障及農(nóng)村社會(huì)保障的主管部門(mén)問(wèn)題等提出了大體的構(gòu)想。于是，1991年1月，國(guó)務(wù)院指示民政部選擇一批有條件的縣進(jìn)行縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。同年的6月，民政部在山東省牟平等縣市進(jìn)行了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的實(shí)施試點(diǎn)；接著7月，召開(kāi)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論研討會(huì)，就基本方案征求專(zhuān)家的意見(jiàn)。1992年2月，民政部設(shè)立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)試點(diǎn)推進(jìn)工作。1992年基本方案印發(fā)全國(guó)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“老農(nóng)?！保╅_(kāi)始在全國(guó)推開(kāi)。（五）1993年-1997年：老農(nóng)保制度的均衡期民政部出臺(tái)政策后，老農(nóng)保政策在全國(guó)不斷推廣實(shí)施，而且1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》，指出“今后一個(gè)時(shí)期，具備條件的地區(qū)要積極發(fā)展農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)?！边@使政策得到了宏觀政治層面的支持，對(duì)農(nóng)保制度給予了更高層次的肯定，進(jìn)而強(qiáng)化了民政部對(duì)老農(nóng)保的政策壟斷，由此老農(nóng)保進(jìn)入了均衡期。1997年底，開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作的省份達(dá)30之多，涉及到2097個(gè)縣（市區(qū)），8288萬(wàn)農(nóng)村人口參保，基金積累140億元；1997年全國(guó)已有55.79萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，養(yǎng)老金支出3.15億元。于此同時(shí)，建立農(nóng)保機(jī)構(gòu)27797個(gè)，形成了有專(zhuān)職農(nóng)保人員24163人、兼職農(nóng)保人員28251人和數(shù)十萬(wàn)代辦員的隊(duì)伍。[22]（六）1998年—2008年：老農(nóng)保被叫停和新農(nóng)保探索的間斷期（1）1998年—2002年：停滯期和反思期1998年，由于政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給原勞動(dòng)和社會(huì)保障部，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理，老農(nóng)保的政策壟斷被打破。1999年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組<保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革改革方案>的通知》，指出“當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)不具備普遍實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的條件”，要求“對(duì)老農(nóng)保制度進(jìn)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)”。于是剛剛推行幾年的老農(nóng)保制度就間斷了，老農(nóng)保的參保人數(shù)不斷減少，如圖2所示。72002年10月，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部向國(guó)務(wù)院遞交了《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展的報(bào)告》，指出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作要堅(jiān)持在有條件的地區(qū)逐步實(shí)施。整頓三年后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部開(kāi)始對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)再次進(jìn)行關(guān)注。十六大報(bào)告指出“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。”老農(nóng)保被叫停幾年后，黨中央再次將注意力轉(zhuǎn)向農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題。（2）2003年—2008年：新農(nóng)保試點(diǎn)期在此期間，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部選取了部分地區(qū)進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）的試點(diǎn)，在中央的支持下，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。2006年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，其要求“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部選擇北京市大興區(qū)、山東省招遠(yuǎn)市等8個(gè)縣（市、區(qū)），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，啟動(dòng)了新農(nóng)保的試點(diǎn)工作。2007年，黨的十七大把“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”作為加快改善民生建設(shè)的重要內(nèi)容。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！敝醒霙Q策層對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的持續(xù)關(guān)注，加速了新農(nóng)保政策的推廣，而且原勞動(dòng)和社會(huì)保障部逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)新農(nóng)保政策的壟斷，為新農(nóng)保制度進(jìn)入均衡期奠定了基礎(chǔ)。（七）2009年—至今：農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的均衡期2009年7月24日，國(guó)務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了新農(nóng)保的制度內(nèi)容，包括籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、財(cái)政補(bǔ)貼、經(jīng)辦服務(wù)及相關(guān)制度銜接等政策內(nèi)容。2009年9月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式啟動(dòng)實(shí)施，首批試點(diǎn)縣（市、區(qū)）達(dá)到320個(gè)。2010年9月30日，國(guó)務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室批復(fù)2010年普遍擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)名單，新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋24%的縣。新農(nóng)保制度的覆蓋群體不斷擴(kuò)大，最后實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。2012年，十八大報(bào)告提出整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度整合，2017年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到5.1億多人。2009年至今的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)了完全轉(zhuǎn)移，由人力資源社會(huì)保障部統(tǒng)一管理，而且隨著養(yǎng)老金水平的不斷提高，制度的正面政策圖景占據(jù)主流，使農(nóng)村養(yǎng)老政策進(jìn)入了均衡期。

四、動(dòng)因解釋?zhuān)恨r(nóng)村養(yǎng)老保障政策的均衡與間斷

新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策經(jīng)歷了三次間斷期和四個(gè)均衡期，下面結(jié)合間斷—均衡理論對(duì)變遷的動(dòng)因進(jìn)行解釋?zhuān)Ⅱ?yàn)證理論的適用性。首先，在政策的第一次間斷期，是關(guān)于作為養(yǎng)老資源所依托的土地的所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老由土地養(yǎng)老走向了集體養(yǎng)老。在土地養(yǎng)老時(shí)期，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以提高，用于養(yǎng)老的資源增加了，此時(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策處于均衡期。但是，隨著中央政府注意力的轉(zhuǎn)移，土地政策發(fā)生了變化，土地的所有權(quán)由個(gè)人轉(zhuǎn)移到了集體，養(yǎng)老由此也從土地養(yǎng)老走向了集體養(yǎng)老。由于當(dāng)時(shí)的中央政府把過(guò)多的注意力放在了農(nóng)村合作產(chǎn)生的效果上，忽視了農(nóng)民自己擁有土地而產(chǎn)生積極性，加之意識(shí)形態(tài)的緣故，導(dǎo)致了政策的變遷。此時(shí)的決策存在不成比例的信息處理模型，由于當(dāng)時(shí)決策者的注意力更多地轉(zhuǎn)移到合作互助帶來(lái)的好處，在處理當(dāng)時(shí)的環(huán)境信息時(shí)，沒(méi)有考慮全面的信息，也沒(méi)有預(yù)測(cè)到會(huì)有平均主義和大鍋飯的結(jié)果。這時(shí)候在不成比例的信息處理模型下，決策進(jìn)入了宏觀政治，也就是當(dāng)時(shí)的中共中央積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致了政策的變遷。雖然造就的土地養(yǎng)老的政策圖景是正面的，但是決策者注意力的轉(zhuǎn)移起到了決定性作用。接著，政策從宏觀政治進(jìn)入到子系統(tǒng)政治，也就是當(dāng)時(shí)的村集體，子系統(tǒng)政治利于政策的穩(wěn)定，同時(shí)也形成了政策壟斷，于是集體養(yǎng)老政策進(jìn)入了均衡期。其次，在第二次間斷時(shí)期，由集體養(yǎng)老向老農(nóng)保制度轉(zhuǎn)變。隨著集體經(jīng)濟(jì)的解體，子系統(tǒng)政治不斷地消解，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題出現(xiàn)了嚴(yán)重的負(fù)面政策圖景，負(fù)面政策圖景往往會(huì)促使政策變遷。于是政策逐漸進(jìn)入了宏觀政治層面，以第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)了“七五”計(jì)劃為標(biāo)志，提出抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，決策層的注意力集中在如何建設(shè)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政策變遷已成定局。這次政策的變遷是政策場(chǎng)域和政策圖景及注意力分配共同作用的結(jié)果。而當(dāng)時(shí)的民政部向國(guó)務(wù)院遞交了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的報(bào)告，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度積極地樹(shù)立正面的政策圖景。但是當(dāng)時(shí)缺乏所謂的子系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)者，國(guó)務(wù)院把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的任務(wù)直接交給了民政部。此時(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由宏觀政治進(jìn)入了子系統(tǒng)政治，民政部對(duì)農(nóng)保制度形成了政策壟斷，于是政策再次進(jìn)入均衡期。再者，第三次間斷期，由老農(nóng)保進(jìn)入到新農(nóng)保。隨著老農(nóng)保制度的推廣，政策圖景發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)民每月只繳納幾元錢(qián)，相應(yīng)的待遇水平較低，難以發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用；而且部分居民缺乏保險(xiǎn)的意識(shí)，出現(xiàn)參保不積極等現(xiàn)象，導(dǎo)致了老農(nóng)保制度出現(xiàn)了負(fù)面的政策圖景。而此時(shí)由于機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理權(quán)由民政部轉(zhuǎn)到了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，政策場(chǎng)域也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。同時(shí)由于1998年金融危機(jī)的影響，當(dāng)時(shí)在宏觀政治層面認(rèn)為農(nóng)村不具備搞保險(xiǎn)的條件。于是在負(fù)面的政策圖景和政策場(chǎng)域轉(zhuǎn)變的共同作用下，老農(nóng)保政策出現(xiàn)了間斷。隨后原勞動(dòng)和社會(huì)保障部向國(guó)務(wù)院遞交了方案，積極地探索新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為新農(nóng)保制度描繪正面的政策圖景。而且老農(nóng)保經(jīng)過(guò)幾年的整頓后，宏觀政治又開(kāi)始把注意力轉(zhuǎn)向了農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，黨的會(huì)議多次提及探索農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)新農(nóng)保的文件，人力資源社會(huì)保障部是新農(nóng)保的主管部門(mén)，新農(nóng)保政策被人力資源社會(huì)保障部所壟斷，新農(nóng)保政策也進(jìn)入了均衡期，一直到現(xiàn)在。

五、模型修正

通過(guò)上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，間斷-均衡理論對(duì)于大部分情境是適用的，尤其是改革開(kāi)放后的政策變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于歷史的特殊性，政策的變遷與間斷-均衡理論有較大的出入，如政策圖景的正面或負(fù)面與政策變遷并非保持一致關(guān)系，政策場(chǎng)域較為單一等等。隨著中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，間斷-均衡理論的適用性不斷增強(qiáng)。但是，間斷均衡理論也存在與中國(guó)國(guó)情不相符的地方。第一，政策場(chǎng)域中所謂的宏觀政治與子系統(tǒng)政治，在中國(guó)情境下具有特殊性。首先需要我們注意的是，中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)是“政黨-人民”結(jié)構(gòu)，而非西方的“國(guó)家-社會(huì)”結(jié)構(gòu)?！罢h-人民”結(jié)構(gòu)的發(fā)動(dòng)機(jī)是政黨，政黨通過(guò)工農(nóng)聯(lián)盟和統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，動(dòng)員和團(tuán)結(jié)各勞動(dòng)階層群眾，形成國(guó)家與人民的整合。[23]中國(guó)各級(jí)政府部門(mén)都必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央對(duì)決策起著決定性的作用，一些政策的變遷往往是政黨推動(dòng)的結(jié)果[24]。其次，中國(guó)的政治體制分為中央政府與地方政府，如果簡(jiǎn)單地把中央政府視為宏觀政治，地方政府作為子系統(tǒng)政治似乎有些不妥。因?yàn)橹醒胝畬用姘▏?guó)務(wù)院及各大中央部委，在權(quán)利的等級(jí)上，各大部委要接受?chē)?guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院在政策制定中的權(quán)力要高于各大中央部委的決策權(quán)。因此，在政策的變遷上，如果各個(gè)部委間產(chǎn)生了矛盾，往往最后需要國(guó)務(wù)院來(lái)做決定，此時(shí)，國(guó)務(wù)院成為了宏觀政治，而存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的部委變成了子系統(tǒng)政治。這樣就很難用宏觀政治與子系統(tǒng)政治進(jìn)行粗略地描述了。最后，我國(guó)的一些媒體力量、公眾參與及社會(huì)組織等只能影響決策，無(wú)法歸類(lèi)到子系統(tǒng)政治中去。因此，最后我們可以對(duì)政策場(chǎng)域中的政治力量進(jìn)行修正，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，場(chǎng)域中的政治力量都對(duì)政策變遷存在影響，但是影響的力度存在強(qiáng)弱之分，影響最強(qiáng)的是黨中央及國(guó)務(wù)院，其次是中央部委，最后是地方政府及其他力量。第二，實(shí)際中，政策變遷可能在下級(jí)政府或地方政府中出現(xiàn)，并非只存在宏觀政治層面。在中國(guó)的科層結(jié)構(gòu)中，下級(jí)政府需要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的命令，有學(xué)者將其稱(chēng)為壓力型體制[25]，中央權(quán)威體現(xiàn)在各層次政府對(duì)其一統(tǒng)政策的貫徹實(shí)施過(guò)程之上；但是在自上而下的政策主線(xiàn)附近，允許各地、各領(lǐng)域的基層政府在不同方向上的偏移，以適應(yīng)地方情況[26]。因此，下級(jí)政府也存在政策變遷的空間，如有學(xué)者指出下級(jí)政府官員存在升遷的激勵(lì)，地方政府為晉升而開(kāi)展競(jìng)標(biāo)賽，容易出現(xiàn)地方政府的政策創(chuàng)新[27]。此時(shí)地方政府層面也會(huì)出現(xiàn)政策的變遷，當(dāng)然這些由政策創(chuàng)新而引發(fā)的政策變遷很大程度上需要得到上級(jí)政府的支持或默許，因?yàn)榈胤焦賳T在考慮激勵(lì)的同時(shí)也會(huì)權(quán)衡其行為帶來(lái)的懲罰。因此，地方政府因晉升激勵(lì)等而引起的政策變遷在間斷-均衡理論中難以得到解釋。

六、小結(jié)

間斷-均衡理論是繼漸進(jìn)主義之后分析政策過(guò)程的一個(gè)重要理論。本文運(yùn)用該理論分析了新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一元決策體系還是當(dāng)前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養(yǎng)老保障政策間斷中黨中央和國(guó)務(wù)院起著決定性的作用，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發(fā)揮重要作用；政策的均衡期尤其是改革開(kāi)放后，政策往往處于部門(mén)的壟斷狀態(tài)，以維持政策的平穩(wěn)發(fā)展。而且政策的演變過(guò)程中呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：政策主體從封閉走向開(kāi)放、政策目標(biāo)群體由部分到全部、保障的方式從單一變成多層次、保障的水平不斷提高。但是，間斷-均衡理論也存在與中國(guó)國(guó)情不相適應(yīng)的地方，一是關(guān)于政策場(chǎng)域中宏觀政治與子系統(tǒng)政治與中國(guó)情境不符，報(bào)告指出在我國(guó)政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，政黨推動(dòng)為政策變遷提供了強(qiáng)大動(dòng)力。而且，政策場(chǎng)域中的政治力量都對(duì)政策變遷有影響，但是影響的力度存在強(qiáng)弱之分，影響最強(qiáng)的是黨中央及國(guó)務(wù)院，其次是中央部委，最后才是地方政府及社會(huì)其他力量。二是地方政府官員因晉升激勵(lì)等而引起的政策變遷在間斷-均衡理論中難以得到有效解釋。最后需要說(shuō)明的是，當(dāng)前關(guān)于間斷均衡理論的適用性問(wèn)題基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為間斷-均衡理論在中國(guó)情境下的應(yīng)用需要與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，不能生搬硬套。從中國(guó)的實(shí)踐出發(fā)來(lái)分析問(wèn)題和修正理論是當(dāng)前研究的主要方向，但是現(xiàn)有研究呈現(xiàn)的特征是依據(jù)某一政策來(lái)修正理論，其得到的修正結(jié)果是否適合其他政策，這就需要更加廣泛的研究。如何形成在更廣泛領(lǐng)域具有適應(yīng)性且對(duì)決策過(guò)程有指引作用應(yīng)該是今后一段時(shí)間間斷-均衡理論研究的重點(diǎn)。

作者:雷咸勝 單位:中國(guó)人民大學(xué)