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一、電子政務的倫理困境

近年來，隨著信息通訊技術的發展和政府改革進程的加快，電子政務迅速發展。這不僅體現在政府網站數量方面的增加，而且體現在通過電子政務提供的公共服務(即電子公共服務)在質和量上的迅速增長。然而，電子政務在發展中也存在諸多問題，其中電子政務的倫理困境是制約電子政務發展的重要“瓶頸”，這一問題的解決對于確保電子政務的正確發展至關重要作用。電子政務可能引發一些新的政府倫理問題。在1998年的美國公共行政學會年會上，克勞德提交了題為《密碼學以及有關的倫理問題和對互聯網中的公告：對政府規章的新挑戰》的論文。

該文主要探討了政府信息被濫用的問題?？藙诘轮赋觯捎谠陔娔X時代，互聯網上是以“用戶控制”為主體，而非政府掌握主動權，由此帶來了對政府規章的挑戰。門澤爾在1998年發表的文章<www．Ethics．Gov：擺在公共管理者面前的問題與挑戰》，針對美國國家大部分公共機構上網后所面臨的倫理問題提出了自己的看法。在門澤爾看來，存在著兩個方面的倫理問題：一方面，公共行政人員存在倫理問題。當通過網絡與公眾打交道時，由于非面對面式的接觸，行政人員很有可能在回答公眾的問題時，采取人為的方式去避免那些不愿意的社會接觸，也就是只選擇對自己便利的接觸。此外，在信息共享問題中存在著倫理問題。組織中的高層領導人和一線工作人員都不情愿讓大家分享自己的信息，中層管理者之間也同樣難以發揮團隊精神。

因為，如果大家都獲得了同樣的信息，他們在同事中得到升遷的機會就會大大降低。因此，門澤爾認為，有必要在組織中建立良好的倫理環境，只有當組織中的行政人員對外界有更多的了解，尤其是對其他組織中的同行有更多的了解后，他們才會對自己所從事的工作有更加深刻的認識，才能作出更富有創造性、更合乎行政倫理的行為。另一方面，在如何防止政府數據庫的信息被濫用方面也存在著倫理問題。門澤爾認為，對在財政緊張的壓力下政府部門利用自己的網頁來做廣告的非道德行為的出現，以及政府內部的業務溝通是否也要公開等問題，需要通過倫理法則的確立來防止政府整體行為的非道德問題。叫概括起來，電子政務的倫理困境主要有如下表現：

(1)政府信息公開方面存在的問題。政府信息公開是確保公民知情權的重要舉措，然而，在運用電子政務公開政府信息方面，很多地方政府的作為并不理想。這主要是由于電子政務的主導權在地方政府，公民參與度不高，哪些信息公開，哪些信息不公開，完全取決于地方政府。另外，由于技術和經濟方面的原因，很多人上不了網，無法了解政府信息，僅通過政府網站進行政府信息公開就遠遠不夠了。

(2)網絡民主與網絡輿情方面存在的問題。有一些思想前衛的官員，十分看好網絡參政，也注意與網民的溝通，這是值得贊賞的。但是，如果僅以網絡這一惟一的渠道來獲取社情民意是遠遠不夠的。而且，網民也僅是公民的一少部分，網絡輿情只是社情民意的風向標之一，并不能完全代表社情民意。在一些特殊情況下，網絡輿情也可能被一些人或組織左右。

(3)數字鴻溝衍生出的問題。數字鴻溝又稱為“信息鴻溝”，即信息富有者和信息貧困者之間的鴻溝。在個體層面，數字鴻溝的成因主要是經濟狀況欠佳以及技術能力不足。數字鴻溝的存在，必然使得政府所提供的電子公共服務不能公平地被每一個公民所獲取。

(4)信息共享方面存在的問題。從知識管理的角度看，在不違背保密規定的情況下，政府內部的信息應當實現共享。但是，信息既然是一種資源，掌握這種資源的人自然不愿意將信息免費提供給他人，即使信息共享是有利于組織的，當信息共享不能給信息掌控者帶來某種好處時，他要么不共享信息，要么利用手中的信息資源通過吃拿卡要換取某種利益。

(5)政府官員的選擇性接觸問題?，F在很多政府網站都開設了論壇或網上留言等，但是，在論壇中的發帖如果過于尖銳則會被刪除。對于網上留言的反饋，往往也不容樂觀。在面對面的接觸時，一些政府官員很難回避問題，而通過論壇或網上留言向有關部門詢問一些問題時，問題能否被關注往往取決于政府官員的個人意愿。

(6)官民互動方面存在的問題。在當前的電子政務建設中，信息傳遞往往是單向的。官民的“現場”互動要么是鮮見的新聞事件，要么流于形式。如果以為電子政務可以取代傳統的現場辦公會或某長接待日之類的官民互動，反而不利于營造政府與公眾的良好關系。

(7)電子政務建設中的形式主義問題。一些地方在建設電子政務時，往往變異為一項形象工程。投入巨額的網站建設經費后，網頁常年不更新，網站上的信息也往往是一些政府機構設置或紅頭文件的電子版，電子政務中最有價值的電子公共服務卻不見蹤跡。一些地方官員開設了博客、微博，這是一種好現象。但是，這只是了解社情民意的輔助手段，而不能忽視行政組織自身運轉的規則?？梢韵胂?，如果政府官員的博客、微博長期不更新，自己也不關注，那么博客、微博豈不成了“作秀”工具?而如果整日忙于博客、微博，又會“荒廢”了自己的“主業”。針對電子政務的倫理困境，一方面要落實《政府信息公開條例》，同時要建立健全其他配套法規，依法規范電子政務行為。另一方面，要加強對公務員的行政倫理教育。

二、以治理的視角審視電子政務

電子政務并非一個封閉的系統。政府肩負著管理社會公共事務的重任，因而電子政務倫理困境的解決，應以治理的視角、整體的視野、系統的思維來分析電子政務的對象和環境。也就是說，電子政務倫理困境的解決應以宏觀的社會治理為大背景。英語中的“治理”(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”(crisisingovemance)，此后“治理”一詞便廣泛被用于政治發展研究中。由此，治理概念傳播開來，成為指導公共行政改革的理論基礎。治理理論的特征，就是要求將公共事務的管理權限和責任從傳統的政府壟斷中解放出來，形成社會各單元(政府、市民社會組織、企業和個人)共治的局面。按照治理理論的觀點，公共事務的管理，除了政府以外，還可以采用多種方式。因而，治理理論提出要反思政府壟斷行動的合法性和合理性的問題，要求重新考慮政府的角色和功能，希望探討政府在實現良好治理中的作用及其方式，以及政府的合理形式和必備條件。

治理理念強調多元主體的參與，公共管理提供了多元主體參與的合法性基礎，電子政務則為多元主體參與提供了技術支持。電子政務是治理的重要工具和基本環境。電子政務的“電子”不僅僅是指網絡，還包括手機、電視、廣播等。在即將到來的物聯網時代，一切都是網絡，這就對電子政務提出了新挑戰。

從治理模式的角度來看待電子政務的發展，將會帶給我們一種全新思維和解決電子政務倫理困境的新思路?！霸谌祟惿鐣臍v史發展中，曾經出現過兩種基本的社會治理模式，農業社會所擁有的是一種統治型的社會治理模式，工業社會中產生的是一種管理型的社會治理模式。在后工業化的過程中，出現了公共管理，它是一種服務型的社會治理模式?！比祟愇拿魇烽L達幾千年，而網絡發展史卻只有短短幾十年，但網絡是社會發展的縮影，我們可以把電子政務理解為“壓縮餅干”式的發展。與社會治理模式相對應，電子政務模式可以概括為三種：

(1)統治型電子政務模式。統治型社會治理模式是一種權治，主要運用行政手段來解決社會問題。在統治型電子政務模式下，網絡只是管制工具?！霸诩瘷嗾w中，因特網是一個矛盾的存在，它既威脅又加強了政府對信息及社會的控制。”比如，沙特阿拉伯的皇家伊斯蘭政府，運用全世界最復雜的一些過濾技術，執行著更為苛刻的社會控制。其實在美國，也有針對外國人的電子指紋檔案庫、政府迫使民航提供乘客名單等等，信息技術越來越多地被用來實施控制。顯然，信息技術終究還是技術，具有工具的性質，它是一把雙刃劍，既可用于行善，亦可用于施惡。

不僅網絡，隨著手機3G時代的來到，手機頻頻被監聽。網絡是多結點的，從網絡的最初設計構想來看，它要求當指揮中心遭破壞時候，網絡內各節點之間的溝通仍然可以順暢進行，所以網絡被設計成分散卻又聯為一體的體系，不需要某個中央集權去對它進行控制。所以，網絡上的每一個節點都是自由、平等的，在網絡上活動的每一個人也都是自由、平等的。所以網絡天然就具有自由、平等、民主和開放的特點。隨著網絡在世界范圍內的發展和普及，它為大眾參與社會治理過程提供了便利的技術支持，尤其是在進入21世紀以后，網絡技術不斷得到進一步的發展，正在開拓出網絡民主生活的新天地，而且其發展具有難以想像的廣闊空間。所以，如果把網絡當作管制工具，那么對于管制對象是防不勝防的。

(2)管理型電子政務模式。管理型社會治理模式是一種法治模式，以法律作為社會治理的主要手段。就管理型電子政務模式而言，主要是運用法律對網絡行為進行規范。世界各國普遍重視電子政務法制建設，我國近年來也出臺了許多電子政務相關法規。但是，由于法律手段的滯后性，很多網絡犯罪或網絡失范行為往往缺少法律規范。比如“3Q大戰”事件，最后是工信部以行政命令方式，責令兩公司向網民道歉?，F在的網絡社會好似“春秋戰國”，亟需法律規范。針對網絡輿論，有人認為應該實名制，有人則堅決反對。筆者認為，可以采取有限實名制，即保留各大論壇(如強國論壇、天涯等)的匿名性，可以匿名注冊。但是，博客(包括在博客上發表留言、評論)、網站等均需實名注冊。為保護用戶隱私，防止用戶信息泄密，應由國家權威機構進行備案。操作辦法，結合手機實名制，以手機注冊，當然注冊信息與網名可以不一致，但在后面建立關聯。比如網名叫“小龍女”很多，但各自都有對應的手機號。手機號在這里就相當于網民的網絡身份證號。理論上說，姓名可以有重名的，但是身份證號不應重復。這種做法，有助于培養網民的責任意識，也不會堵塞言路。

(3)服務型電子政務模式。服務型社會治理模式是一種德治。道德手段成為社會治理的主要工具。“近代以來的社會進入一個‘道德的人與不道德的社會’同步成長的歷史階段。人是道德的，這是因為人是在13常生活領域中長大成人的，在他進入公共領域以及私人領域中之后，也把他在日常生活領域中生成的意識、觀念帶入到了他的行為選擇之中。然而，他開展社會活動的框架卻是這樣一個不鼓勵、不支持道德行為的‘社會’。”由此彰顯了公共管理德治的必要性。服務型電子政務模式本質上就是電子政務的德治。

三、電子社會的領域分離與電子政務的德治

電子社會或者稱網絡社會雖然是虛擬社會，但并非虛幻的社會，它與現實社會是相對應的。近代以來，整個社會分化為公共領域、私人領域和日常生活領域。我們可以依照這個思路來考察電子社會的領域分離：

(1)電子公共領域。公民參與社會公共事務的方式有很多種，網絡參與是一種重要方式，也是網絡民主的重要表現。另外，通過網絡監督，也有助于揭露一些腐敗現象。電子政府在電子公共領域中的作用正如政府在現實公共領域中的作用一樣：電子政府要管理電子公共事務，提供電子公共服務。需要指出的是，電子社團也是電子公共領域中的一支重要力量。

(2)電子私人領域。私人領域以自身利益最大化作為追求目標。電子商務是電子私人領域的重要組成部分?；ヂ摼W的發展一方面促進了電子私人領域的發展，另一方面，電子私人領域的發展也拓展了互聯網的應用。電子商務和電子政務是互聯網應用中的“雙璧”。

(3)電子日常生活領域。隨著互聯網應用的普及，人們的日常生活領域也在互聯網上“生根發芽”、“開花結果”。比如，網民在開心農場中“種菜”、“摘菜”。網上還有很多虛擬社區甚至是虛擬家庭。當然，也有許多交友網站。

既然電子社會分化為不同領域，那么，電子政務就應在不同領域中發揮相應作用。構建電子政務的倫理機制，目的就在于以德治來整合電子社會的不同領域。

(1)電子公共領域的德治。以“華南虎事件”為例，如果在前互聯網時代，周正龍以及某些政府部門的騙局完全可以得逞。但是，通過網民的參與，“華南虎事件”迅速成為一個網絡事件。這一事件造成了政府公信力的喪失。因而，要實現電子公共領域的德治，首先要強化公共管理道德，加強政府誠信建設。

(2)電子私人領域的德治。私人領域追求自身利益如果不受到相應的約束，可能會造成對社會公共利益和他人利益的侵犯。比如，網購欺詐現象時有發生。為此，除了在技術層面上采用PKI認證等之外，還必須強化企業的社會責任，加強社會誠信體系建設。

(3)電子日常生活領域的德治。誰是“周立波事件”的最大受害者?是公眾，是公序良俗。參與此事件的各方都賺得盆滿缽滿，擴大了知名度(盡管知名度不等于美譽度)，引起了更多關注。在這個問題上，政府的缺位很令人遺憾。公民道德規范體現在網絡行為中，為此，政府應制定并引導公民(網民)遵循道德規范，引導公民(網民)文明上網，通過上網實名制和手機實名制，要求公民對自己的行為負責，幫助網民提高防范欺詐的能力。