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摘要：土壤是人類賴以生存的物質基礎，是任何一個國家最重要的自然資源之一。土壤質量狀況不僅直接影響到農產品安全、食品安全和人體健康，而且關系到一國國土資源環境的安全和經濟社會的可持續發展。因此，防治土壤污染為各國政府所關注。

關鍵詞：土壤污染污染防治防治立法

一、中國土壤污染的基本情況

近些年來，隨著中國經濟的快速發展，中國的土壤污染問題凸顯出來。據有關研究資料統計，中國目前的土壤污染情況日趨嚴重，不容忽視。具體表現為：

中國全國范圍內已受到不同程度污染的耕地達上億畝，其中包括重金屬污染，污水灌溉引起的耕地污染和因堆存固體廢棄物所導致的耕地占用和毀壞。耕地污染主要集中在中國東部的經濟發達地區，特別是大中城市郊區的蔬菜種植基地、大中型工礦企業周邊的農產品產地和農業集約化程度較高的地區。主要污染物包括重金屬有毒有害物、農藥、抗生素等。

城市土壤污染問題亦不樂觀。中國部分大中城市的土壤不同程度地受到重金屬（如鉛、銅、鋅、鎘等）、持久性有機污染物（如多環芳烴、多氯聯苯等）和揮發性有機污染物（如石油烴、溶劑、助劑等）的污染。城市工業企業（包括已搬遷或遺棄的工業企業場地）及其周邊土壤的污染情況比較普遍。城市的土壤污染已經對城市地下水質量、空氣質量和人體健康形成了極大的威脅。

中國的礦區土壤污染面積也已達數百萬公頃，其中，受采礦污染的土壤面積占到五分之二。此外，礦產資源的冶煉和加工所造成的土地破壞和土壤污染同樣相當嚴重。

總之，中國目前的土壤污染問題日趨嚴重，歸納起來，表現為四個方面：

（一）土壤污染面積不斷增加，且未得到有效控制；

（二）土壤污染類型呈多樣化，既有重金屬、農藥、抗生素等污染，又有放射性、病原菌等污染類型；

（三）土壤污染負荷加大。由于重金屬和難降解的有機污染物在土壤中能長期累積，致使中國局部地區的土壤污染負荷不斷增大；

（四）不僅部分農用耕地的土壤受到污染，而且，城市和礦山土壤污染問題呈發展之勢。

二、土壤污染對中國經濟、社會發展的危害

土壤污染對中國經濟、社會發展所產生的危害主要表現在四個方面：

（一）嚴重影響耕地質量，造成直接經濟損失。

據初步統計估算，中國每年因重金屬污染而減產糧食達千萬噸，受重金屬污染的糧食每年也達千萬噸，經濟損失極大，達數億元人民幣之巨，并且，有些稻谷不能食用。另外，由于長期過量使用化肥、農藥、農膜以及引污灌溉，使得污染物在土壤中大量殘留，致使土壤肥力下降，影響作物生長，造成農作物減產和質量下降。

（二）影響食品安全，威脅人體健康。

耕地污染導致中國農產品品質嚴重下降，一些城市近郊耕地生產出來的糧食、蔬菜、水果等農產品中污染物的含量或者超標，或者接近臨界值。土壤污染造成有害物質在農作物中積累，并通過食物鏈進入人體，引發各種疾病，危害人體健康，并可能禍及幾代人。

（三）影響農產品的出口，降低中國農產品在國際市場的競爭力。

近些年來，國際市場對中國出口農產品的品質、質量、衛生、安全等技術要求愈來愈嚴格，技術壁壘愈來愈高。中國的農產品出口，在正常的情況下，本身就承受著國際市場高要求的巨大壓力，而土壤污染，使得中國農業和農產品出口將面臨更大的壓力，不可避免地影響中國農產品在國際市場上的競爭能力。

（四）威脅國家的生態安全。

嚴重的土壤污染，不僅直接影響土壤生態系統的結構和功能，而且，受污染的土壤向周圍環境輸出或釋放的物質和能量，又可引起大氣和水污染，致使生物種群結構發生改變、生物多樣性減少、土壤生產力下降，加劇土地資源的短缺，進而最終對國家生態安全構成威脅。

三、中國政府關注土壤安全

中國目前的土壤污染問題，已經引起中國政府及中國高層領導人的高度重視。中國國家主席、國務院總理明確要求政府把土壤污染防治工作提上政府工作的重要議事日程，采取有效措施，積極開展土壤污染防治活動。

2006年，中國全國范圍內大規模的土壤污染防治活動全面展開。其顯著標志是，中國政府撥出第一批巨額資金，在全國開展土壤污染狀況調查活動，以弄清中國當前土壤污染的現狀，為制定土壤污染防治對策，其中包括制定相關的政策、法律、法規和提出污染土壤的整治或修復的技術要求或技術標準作好準備。

為了搞好全國性土壤污染狀況調查工作，中國國家環境保護總局設立了專門的“全國土壤污染調查工作辦公室”，領導和指導全國的土壤污染調查工作。中國各省、自治區、直轄市的環境保護部門亦成立了相應的專門機構，組織開展本轄區的土壤污染狀況調查工作。

目前，中國土壤污染狀況調查及其評價工作正在中國全國范圍內展開。

四、中國著手土壤污染防治立法相關研究

中國進行土壤污染普查的目的，是為了對全國土壤污染的實際情況做到心中有數，從而采取相應的應對之策。無疑，立法是其重要對策之一。就在中國全國開展全國性土壤污染調查工作的同時，中國的立法機關——全國人民代表大會的有關機構和中國政府的有關行政管理部門，開始著手組織土壤污染防治立法的相關研究工作。其中，中國全國人民代表大會環境資源委員會與有關國際組織合作，聘請了部分外國和中國的法學專家（主要是環境法學方面的專家）和土壤科學方面的專家，著手進行中國土壤污染防治立法的相關研究。而中國國家環境保護總局亦委托中國高等學校的專門環境法研究機構，同時開展土壤污染防治立法的相關研究工作。

目前，研究工作進展順利。接受委托的中、外專家或研究機構主要研究了四個方面的問題：

（一）中國的土壤環境質量狀況以及土壤污染的總體狀況（以現有研究成果為基本資料）；

（二）考量中國現行的土壤污染防治立法情況，并對其能力進行評價；

（三）收集、分析和研究國外及國際社會土壤污染防治方面的法文件，以期獲得某些啟發或借鑒；

（四）根據中國的國情和土壤污染的具體情況，分析中國土壤污染防治立法的基本需求。

至今，中國已經舉辦了數次關于土壤污染防治立法的中、小型研討會，與會的既有中國環境法學界的專家，也有中國政府有關行政管理部門的官員。2007年8月，在中國蘭州舉辦了一次大型的“中國土壤污染防治立法國際研討會”，參加會議的學者分別來自中國、日本、澳大利亞、比利時、新加坡等國家。中國全國人民代表大會環境資源委員會、中國國家環境保護總局、亞洲開發銀行的代表及中國近30所高等學校和專門科研機構的學者參加了研討會。會議收到學術論文50多篇，15位學者在研討會上作了專題發言。

五、中國學者關于中國土壤污染防治立法問題的基本思考

中國的土壤污染防治立法工作，現處于前期專家研究階段，還未正式列入中國國家立法機關的立法規劃。目前，中國正在制定新一輪的國家立法規劃。中國全國人民代表大會環境資源委員會已建議將土壤污染防治法列入新的立法規劃。

中國學者對中國土壤污染防治立法的問題，大體有以下幾個方面的意見或建議：

（一）關于土壤污染防治立法的必要性。

學者們一致主張中國必須進行土壤污染防治立法。其主要理由有四：

1．中國土壤污染形勢嚴重，且呈發展之勢（參閱本文一、二部分），亟需通過立法予以遏制；

2．中國現有土壤污染防治的法律規定不能滿足中國現實土壤污染防治的客觀需要，具體理由為，一是中國至今沒有一部專門的土壤污染防治方面的法律或法規；二是中國現行立法中雖然有一些關于土壤污染防治方面的規定，但散見于數十部法律之中，分散且不系統、缺乏針對性、可操作性不強，并且明顯滯后，不能適合現今中國土壤污染防治的實際需要；

3．進行專門的土壤污染防治立法，可以提高國人的土壤污染防治意識，引起人們對土壤污染防治的重視，自覺地遵守和執行法律關于土壤污染防治的規定；

4．為中國的土壤污染防治活動提供規則和保障。

（二）關于土壤污染防治立法的實際可行性。

學者們認為，中國進行專門土壤污染防治立法的條件已經基本成熟，具體體現在四個方面：

1．中國已有多年土壤污染防治工作的實踐，這是土壤污染防治立法的極好基礎。任何立法都離不開具體的社會實踐活動，都是對社會實踐活動中形成的規則或經驗的總結。正是從這個意義上來說，中國已有的土壤污染防治工作的實踐，是中國土壤污染防治立法不可缺少的條件。

2．中國在土壤污染防治立法方面已經積累了一定的經驗。前面說過，中國在土壤污染防治立法方面并非完全空白，而是在現行法律中已有一些規定，只不過這些規定比較分散、不系統、缺乏針對性、不便操作罷了。但它們畢竟是有關土壤污染防治的規定。那么，先前立法者在制定這些規定時的思考過程，經驗教訓，都是現在可以用來作為參考或借鑒的。

3．有可資參考或借鑒的國外或國際社會制定的土壤污染防治法文件的存在。根據我們的研究，國外的土壤污染防治立法大概始于二十世紀七十年代，九十年代后進入活躍期。目前美國、英國、加拿大、德國、日本、荷蘭、格魯吉亞、俄羅斯、韓國、比利時、意大利以及中國的臺灣地區均已制定和頒布了土壤污染防治方面的專門性法律或法規。這些法律、法規可以作為中國土壤污染立法的重要參考。

4．有國家對土壤污染防治立法工作的重視。中國全國人民代表大會環境資源委員會從1994年起開始關注土壤污染防治立法問題。本屆的全國人民代表大會環境資源委員會已經提出了制定《土壤污染防治法》的建議。中國國務院于2005年12月明確提出要抓緊擬訂有關土壤污染防治方面的法律、法規草案。中國國家環境保護總局已將制定《土壤污染防治法》列入由其主持制定的《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》。這些都是中國著手進行土壤污染防治立法的良好支撐條件。

（三）關于土壤污染立法的具體建議方案

中國的土壤污染防治立法，有兩種方案選擇：其一，修改現行有關法律中關于土壤污染防治的規定，并適當增加一些新的內容；其二，制定一部新的專門性法律。中國學者建議采第二種方案。

不采用第一種方案的主要理由為：

1．修改中國現行相關法律、法律，以滿足土壤污染防治的需要，不具有實際可行性。因為，所涉法律、法規太多，需要一個相當長的時間才能完成，“遠水解不了近渴”。

2．僅以適合土壤污染防治的需要為由而提議對中國現行多部法律、法規進行修改，客觀上難以得到中國立法機關的支持，不易被列入其立法規劃。

3．修改中國現行相關法律、法規，不能從根本上解決土壤污染防治立法所要解決的問題。中國目前缺失的是土壤污染防治方面的基本法律制度或者主要法律制度，而這一問題是很難通過修改現行相關法律、法規來解決的。修改現行相關法律、法規，只能滿足土壤污染防治某些方面的需要，不能滿足其全部需要。

4．從立法成本的角度來看，亦不合算。相關的法律、法規較多，需要花費大量的人力、財力，且耗時太長。

基于上述主要理由，中國的專家、學者們力主中國制定一部新的專門性法律。具體建議為：

關于法的表現形式，建議以“法律”為其法文件形式。由中國全國人民代表大會常務委員會制定，作為中國的一部一般性法律。

關于該部法律的名稱，建議定名為《中華人民共和國土壤污染防治法》。

關于該部法律的作用，建議將其定位于中國土壤污染領域里的“基本法”或者“牽頭法”，意指土壤污染防治領域里最重要或最主要的法律。

六、中國學者關于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的具體思路

（一）以科學發展觀為指導，以防治土壤污染、保障土壤安全為直接目的，以保護人體健康、保障土壤資源的可持續利用為基本目的，以追求人與土壤的和諧為最終目標，以土壤生態綜合管理為基本理念，以土壤污染的預防和整治相結合為基本出發點，以規范受污染土壤的修復或整治為側重點，以中國國內現行土壤污染防治法律規范為基礎，以國際社會、國外有關國家及中國臺灣地區有關土壤污染防治立法為參考或借鑒，制定一部適合中國土壤污染防治具體需要的專門的法律。

（二）該部法律應當是對中國多年在土壤污染防治活動中所采取的政策、措施、辦法和其他管理經驗或教訓的總結。其中，被實踐證明成功的政策、措施、辦法及有效的經驗，將通過制定本法而上升為法律規范，成為中國土壤污染防治活動領域里的基本行為規則。

（三）該部法律的主要內容由兩大部分構成：一為土壤污染的預防；二為已受污染土壤的整治或修復，且以后者為主。不過，少數學者反對這一內容設計，主張主要內容僅規定受污染土壤的整治或修復。至于土壤污染的預防，建議通過修改相關法律、法規來解決。

（四）該部法律的制定應當充分考慮中國現行法律中已有的關于土壤污染防治方面的規定，注意與其的銜接、交叉，避免與之相矛盾或沖突。同時，應當將那些行之有效的法律規范吸收到新制定的法律中來。

（五）該部法律作為中國土壤污染防治領域里的“基本法律”，它規定的應當是土壤污染防治方面最主要或最基本的問題。這些問題包括：中國土壤污染防治活動的監督管理體制；土壤污染防治活動和土壤污染防治監督管理活動中各主體的基本權利和義務；土壤污染防治的基本法律原則和法律制度；防止土壤污染和對受污染土壤進行整治或修復的原則、基本要求或基本措施；土壤污染防治活動中所產生的糾紛的處理以及違反土壤污染防治法所應當承擔的不良法律后果等。

（六）該部法律在內容結構上，將按擬解決的問題或擬調整的社會關系的同類性、相關性作為設章、分節的基礎或“標準”。法律責任問題，集中規定，單獨設章。

（七）該部法律應當具有很強的可操作性，而不是一部“宣言式”的法律。

七、《中華人民共和國土壤污染防治法》專家建議草稿的基本框架

目前的專家建議稿由八章內容構成：

第一章，總則，主要規定立法目的、調整對象、適用范圍、政策宣示、土壤污染防治的基本原則、土壤污染防治的監督管理體制、政府在土壤污染防治方面的職責、企事業單位、公民個人和其他社會組織在土壤污染防治方面的基本權利和義務等。

第二章，土壤污染防治基本管理制度，即規定土壤污染防治方面的基本法律制度。這些制度主要有：土壤污染防治規劃制度、標準制度、監測制度、調查制度、信息披露制度、突發事件應急制度、土壤污染修復基金制度、土地休耕制度、土壤污染管制區和控制區制度等。

第三章，土壤污染預防，主要規定土壤污染預防的一般性要求，其中包括預防污泥污染、排污口管理、工業廢渣管理、油田開采土壤污染的預防，礦產資源開采土壤污染的預防和預防畜禽、電子廢物對土壤的污染等。

第四章，受污染土壤的修復（或整治），主要規定受污染土壤的認定、受污染土壤的修復原則、修復責任的承擔、修復主體、修復費用、無明確責任人之污染土壤的修復、修復資質等。

第五章，重要農產品產地的土壤污染防治，主要規定重要農產品產地的特殊保護制度，其中包括重要農產品產地保護區的劃定、保護區土壤污染的預防措施、保護區內禁止從事的生產經營活動等。

第六章，法律責任，主要規定違反土壤污染防治法的法律責任類型、法律責任的承擔、法律責任的承擔方式、法律責任的實現以及土壤污染防治糾紛的處理。

第七章，附則，主要對該法律中所使用的某些術語進行統一界定、規定該法律的生效或施行日期以及與該法律有關的其他法律規范的廢止或適用說明。