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本文作者：張戈躍王玉山工作單位：廣西民族師范學院

一、廣西農村飲用水源現狀

廣西水資源相對豐沛,多年平均水資源總量為1893億立方米,占全國水資源總量的7.12%,居全國第四位。¹有邕江、左江、右江、漓江、郁江、柳江、紅水河、西江及青獅潭水庫、龜石水庫、蘇煙水庫等重要水源地。廣西素有/八山一水一分田0之稱,農民居住分散,決定了廣西農村飲用水源多以分散式飲用水源為主。近年來,由于受特殊的自然地質水文、季風性氣候及人類活動的影響,廣西農村人畜飲水困難情況頻發。在調研中,我們發現,廣西農村飲用水源問題主要表現為水量日益短缺,水質不斷惡化。據資料顯示,截至2009年底,廣西農村飲水不安全人口有1736.42萬人(包含原規劃剩余飲水不安全人口806.20萬人,新增飲水不安全人口930.22萬人),占廣西農村總人口4163.07萬人的41.71%。º

二、廣西農村飲用水源保護面臨的法治困境

(一)立法忽視

法律在很大程度上是國家為了達到一定的目的而有意識地制定的。[1]國家立法層面上,現行水源保護的法律制度實施對象主要是供城鎮居民飲水的水源,實施條件和形式亦是為防止城鎮供水水源污染而設計、創立的。農村飲用水源保護在法律規范中一筆帶過。[2]地方立法層面,一些省市為了保護飲用水源,立足本地飲用水源實際的基礎上,紛紛進行飲用水源保護地方立法,而作為水資源大省的廣西,至今還沒有出臺飲用水源保護方面的地方性法規,地方立法的嚴重滯后使得廣西的飲用水源保護缺乏切合實際的法律保護。即使有涉及飲用水源保護的規范性文件也都是側重于城市飲用水源的保護,如5廣西城市飲用水水源地安全保障規劃報告6、5柳州市飲用水水源污染事故應急預案6,5南寧市飲用水水源保護條例6等。

(二)監管失效

1.農村社區及飲用水源的特殊性不利于監管廣西壯族自治區屬于少、邊、窮地區,農村信息相對閉塞,農村社區下又包括屯、寨,具有很大的分散性和封閉性,法律對農村社區的調控還有一定的距離和難度。法律宏觀、抽象的規定,也與鄉村社區相對疏離;導致鄉民水源保護法律意識淡薄,法律的實施得不到鄉民們的配合。廣西多山區,交通不便,農村飲用水源點多、面廣、不穩定,也給相關部門的監督管理帶來很大的難度。2.基層環保機構建設滯后,農民群眾利益訴求缺失廣西基層環保機構建設滯后,絕大部分鄉鎮沒有相應環保機構的設置,以致相關管理措施難以長期穩定地延伸到鄉鎮以下的農村地區,飲用水源基層管理責任難以落實。基層環保機構的缺失造成廣西鄉民飲用水源保護利益訴求不通暢,水源管理由于缺乏鄉民的積極參與變得僵硬、死板,缺乏靈活性。

(三)具體內容的缺失

現行以/城市利益中心主義0為特征的環境立法理念,使得飲用水源保護立法不但在國家立法層面而且包括廣西地方立法上也必然是對城市飲用水源的保護和滿足,即使有涉及農村飲用水源保護的法律規定,也是一些原則性的規定,有的甚至一片空白。目前,廣西壯族自治區農村飲用水源的主要污染源是農村群眾在生活中、農業生產造成的面源污染等內源性污染源及城市污染轉移等外源性污染源。廣西農村地區多山區,飲用水源和平原地區相比具有很大的分散性,但由于缺乏相應的法律制度供給,農村廣大的分散式飲用水源問題嚴重,廣西在地方立法上也沒有就國家已作出的一些原則性規定做出具有地方特色且可具操作性的規定。

三、廣西農村飲用水源法律保障機制的構建

廣西農村飲用水源保護面臨的法治困境,究其實質主要是由于廣西農村飲用水源保護未系統納入到法律調控范疇。因此,我們應秉承保障人的生命健康和生存權理念,針對存在的問題加強對廣西農村飲用水源的法律調控。

(一)加快廣西農村飲用水源立法進程

廣西壯族自治區飲用水源的特殊性決定了飲用水源法律調控必然不同于其他省市。要充分發揮民族區域自治制度,要求各地人大和政府應該深入廣大農村地區,調查了解本轄區農村地區飲用水源保護的情況,并進行科學評估,在完善地方性法規和規章中要充分考慮到地方飲用水源的實際情況,因勢利導,把有益于農村水源保護的民間習慣法吸收到地方立法中來,依據法律、行政法規的規定,參照部門規章的要求,使地方飲用水源保護立法更具有可操作性和可執行性。加快制定5廣西壯族自治區農村飲用水源保護管理規定6、5廣西壯族自治區農村清潔生產促進管理規定6和5廣西壯族自治區農村集約化養殖場管理規定6等相關方面地方立法的進程,還可制定5廣西壯族自治區飲用水源保護區條例6,以為廣西農村飲用水源保護提供切實可行的法律依據。

(二)廣西農村飲用水源法律制度創新

1.實行分散式飲用水源點保護制度廣西農村飲用水源大部分屬于分散式飲用水源,對分散式飲用水源地進行法律調控是解決廣西農村飲水安全問題的關鍵。雖然廣西壯族自治區環保廳已基本完成5廣西典型鄉鎮飲用水水源地基礎環境調查及評估報告6的編制工作,但其只是針對典型鄉鎮集中式飲用水源的調查和評估。考慮到農村分散式飲用水源調查的難度,可以由縣級人民政府組織環保、水利、衛生、國土管理等部門聯合對本地分散式飲用水源進行調查和評估,根據所得數據資料信息制定具體的保護措施。可以在村寨屯之間、數戶公用的小型飲用水源地確定一些分散式飲用水源保護點,并以分散式飲用水源保護點為中心劃定一定的水域和陸域進行保護。2.創新農村飲用水源污染防治制度(1)對內源性污染的防治首先,大力發展綠色有機農業。加強對各鄉鎮農技站工作人員進行培訓,指導鄉民選擇低毒農藥,合理使用化肥、農藥等化學產品,大力發展有機農業。其次,加快實施畜禽糞便和農業廢棄物的綜合利用和處理技術的開發力度,鼓勵建立養殖業和種植業緊密結合的生態農業生產模式。最后,加強農村環境保護基礎設施的建設,村里各項環境衛生制度要強化,制定村務衛生公約,實行村民門前/三包0,妥善處置生活垃圾、生活污水。(2)對外源性污染源的防治首先,企業要自覺承擔應盡的社會責任,充分認識工業/三廢0致農村飲用水源的危害性。其次,廣西相關監管部門也要改變長期以來對農村環境保護的忽視,加大對企業的監管力度,嚴厲打擊違法向農村的排污行為。3.創立備用水源開發制度廣西農村飲用水源規模小、點多、面廣,容易受氣候的影響,水量不穩,因此,建立備用水源對廣西農村飲水安全具有重大意義。廣西山泉較多,雨季集中,但許多地方沒有充分利用這些水源,一遇到干旱天氣就會出現人畜飲用水困難。廣西農村備用水源建設可以鄉鎮為單位,也可以村委會或村小組為單位建設,形式可以是小型水庫、水窖、水池等。當然,這些備用水源的建設需要國家在資金、技術的支持,基層相關部門也要加強對備用水源基礎設施監督管理,以免其荒廢。4.創建廣西農村飲用水源社區保護制度由于廣西農村偏遠、封閉、落后,飲用水源行政管理權即使延伸到農村寨屯,但管理的效果也大打折扣,因此,必須尋找一條適合廣西農村實際的飲用水源管理模式。這就有必要創建廣西農村飲用水源社區保護制度,確立縣級政府主導下的農村飲用水源社區自主管理機制,保障廣西農村社區在保護飲用水源中的法律地位,并界定其權利范圍,明確農村社區在保護管理飲用水源上的合法性,設置相應的權利、義務及責任,以確立其對農村飲用水源管理保護的權威性。農村社區比政府更了解本地飲用水源的特點,通過賦權,發揮農村群眾在社區公共事務管理上民主參與的積極性,讓農村群眾就像保護自家財產一樣保護他們賴以生存飲用的水源,使農村群眾對飲用水源從/被動保護0到/積極參與0。結語對廣西農村飲用水源的保護關系到邊疆廣大農村群眾的生命健康和生存,關系到邊疆地區的穩定,也關系廣西農村經濟的可持續發展。因此,構建廣西農村飲用水源保護法律保障機制對廣西新農村建設的順利開展和保障邊疆地區和諧社會建設具有特別重大的現實意義。