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本文作者：王家田工作單位：廣東廣播電視大學、廣東理工職業學院

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出要辦好開放大學，明確規定要完善教育法律法規。本文運用文獻研究法、比較研究法等，在厘清我國現行的高等教育和遠程教育立法情況下，就開放大學專門立法的必要性和可行性進行了分析，繼而提出了開放大學辦學法律保障的路徑選擇。

一、我國教育立法中對開放大學專門制定條例的必要性和可行性

（一）必要性我國的教育立法采用的是以《中華人民共和國教育法》為主干《，中華人民共和國義務教育法》《、中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律為枝干，國務院教育行政部門制定的如《廣播電視大學暫行規定》等規章為枝葉的樹形結構。另外，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》等也是立法性的規范性文件。從已有的法律規定來看，我國教育立法中已經對開辦開放大學所必須明確的事項，如學歷學位授予、學校的設立、機構設置與人員聘用、教師與學習者的權益、質量認證與評估、財政撥款、違反法律應承擔的責任等有了相應規定，但是這些規定不能完全滿足開放大學的辦學需要。我們知道，法律不調整所有社會關系，它只是對統治者認為最重要的社會關系加以規范。終身學習、繼續教育、創建學習型社會已成為黨和政府的要求和目標，鑒于開放大學在構建終身教育體系中的特殊重要作用，用立法的形式確定和宣示其獨特的宗旨、任務、治理結構、權利義務等，應屬必然。開放大學作為劃時代的大學，其學術屬性的堅持、行政屬性的強化、服務屬性的提升、產業屬性的萌發，都離不開具體的可操作性強的法律的引導和支持。由于即將掛牌的開放大學的辦學宗旨和運行機制與傳統大學存在著各種差異，因此，如果沒有完善的立法保障，那么，“開放大學作為新生事物，在社會接納和公眾認同滯后的同時，還極易遭受來自教育系統內的制約和上下擠壓，其后果是‘：法律的滯后’將導致‘制度的缺位’，必造成‘運行的障礙’，尤其是在當今高等教育大眾化加速、終身教育體系構建加快之時，將表現得更為突出”①。

（二）可行性開放大學專門立法，具有極強的針對性。國外有6所大學是由國家立法機構頒布專門的《開放大學法》。并且，對一類或一所學校立法，在我國已有先例，如《廣播電視大學暫行規定》；又如深圳市政府公報正式公布的2010年度立法工作計劃中，預備立法項目就包括《南方科技大學管理暫行辦法》。《教育規劃綱要》第二十章“推進依法治教”中明確規定“：完善教育法律法規。按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規。根據經濟社會發展和教育改革的需要，修訂教育法、職業教育法、高等教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法，制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律。加強教育行政法規建設。各地根據當地實際，制定促進本地區教育發展的地方性法規和規章”。其中，“制定終身學習法律，各地根據當地實際制定促進本地區教育發展的地方性法規和規章”的規定指明了對遠程教育和開放大學專門立法的可期待性。在這方面，我國部分地區已有了實際行動。2005年福建省十屆人大常委會在大陸地區率先制定了《福建省終身教育促進條例》（以下簡稱《福建條例》），并且與其他地方性法規通常是由部門提出、人大審議通過不同，《福建條例》是由人大代表提出議案、人大常委會教科文衛委員會自行制定、人大審議通過的，足見福建省人大對《福建條例》的重視。根據這一地方法規，福建省人民政府依法設立了“福建省終身教育促進委員會”，2007年底，福建省民政廳又批準成立“福建省全民終身教育促進會”。從福建省人大立法到福建省政府依法設立福建省終身教育委員會，從政府成立機構到民間組織社團，福建省終身教育在法規、制度、組織上走出了三大步。上海市人大于2011年1月5日通過了《上海市終身教育促進條例》（以下簡稱《上海條例》）。該《上海條例》共三十五條，主要內容包括：終身教育的界定、終身教育管理體制、終身教育經費保障、終身教育的對象及教育內容、資源共享、終身教育專兼職教師、經營性民辦培訓機構的監管、法律責任等。《上海條例》總體以“促進終身教育”為立法指導思想，具體體現在以下幾個方面：第一，根據《教育規劃綱要》要求，固化工作成果。其中多處對終身教育工作提出了要求。如大力發展現代遠程教育，積極發展社區教育，辦好開放大學等。《上海條例》根據這些要求，總結近年來該市工作的成果，對這些內容均作出了規定。第二，整合各方資源，體現“大教育”理念。終身教育涉及社會方方面面，具有跨部門、跨行業的特點。為此，《上海條例》從明確協調機構、經費來源，各職能部門、群眾團體以及社會團體等共同參與、資源共享等多個方面體現了“大教育”的理念。第三，回應現實需求，探索監管制度。《上海條例》針對目前上海市經營性培訓市場比較混亂的現狀，在國家相關立法尚未出臺的情況下，先行立法予以規范，從而促進教育服務產業的健康發展。由此可見，無論是從國外已有的立法實踐，還是我國的立法傳統、國家對依法治教提出的具體要求及我國一些地方的立法現狀來看，對一所開放大學專門立法加以規制的空間是存在的。

二、當前開放大學辦學的法律保障策略

雖然國外遠程教育和開放大學的立法時間通常與院校成立的時間吻合，但我國國情和立法思路不同。改革開放30多年，我國立法基本遵循的路徑是“先破后立”，即通過試點，大膽試、大膽闖，取得成功經驗后再用法律把這一成果固定下來。《教育規劃綱要》第二十一章中已明確指出“：重大項目和改革試點成立國家教育體制改革領導小組，研究部署、指導實施教育體制改革工作。根據統籌規劃、分步實施、試點先行、動態調整的原則，選擇部分地區和學校開展重大改革試點”。此項規定明顯印證了前述立法路徑。雖然國家出臺開放大學條例有其必要性和可行性，但國家層面的《終身教育法》作為上位立法還沒有到位（正由教育部起草之中），而絕大多數省份的終身教育促進條例又尚未列入立法計劃，因此，建設開放大學需充分運用現有法律，爭取有利政策，并盡快制定完善的大學章程。

（一）充分運用現有法律，爭取有利政策

開放大學籌建及掛牌運行所需要的法律規范在相關法律法規中已經有了相應的規定，可依此大膽嘗試和建設開放大學。從長遠看，為開放大學立法有其必要性和可行性，但從現實情況分析，“上馬即備鞍”顯然有困難。所以，在近期應先爭取省政府、教育部政策支持，待時機成熟再呼吁提升為法律（教育部的規章、省政府的地方規章或省人大的地方性法規），并且首先應推動地方終身教育促進條例及《中華人民共和國終身教育法》頒布實施。

（二）制定完善的大學章程

國家對開放大學的立法不僅僅是為了協調外部，即依法辦學之需，更重要的還是規范內部，即依法治教之用，因此，當務之急就是制定一部上承國家教育法律法規、下啟學校內部規章制度的“大學章程”。“大學章程”實際上就是大學的“憲法”或大學的“基本法”，主要包括辦學宗旨、辦學規模、學科門類的設置、教育形式、內部管理體制、經費來源、財產和財務制度、舉辦者與學校之間的權利與義務等，它作為大學的立校之本、治校之基、興校之源，也是國際上的一個慣例。《中華人民共和國高等教育法》第二十七條規定，大學章程在建校之前向審批機關申請時就要提交，而決不應該是在此之后。可見，國家立法和大學章程本是一脈相承，相輔相成的。所以，即便國家有開放大學的專門立法，開放大學也應該制定自己的章程。作為大學章程，它首先應在學校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略上有所彰顯；其次應在校內各種關系、管理體制、治理結構和管理模式上有所明確；再次還應在教職工的職責和義務、學生的權利和義務，以及學術權力和行政權力之間的關系上有所規范，進而建立現代大學制度，依法享有辦學自主權。由此而知，作為開放大學的章程，它既要充分為“讓人人享受優質教育的權利”——這一神圣使命而提供較為準確的定位和完善的制度設計，將開放大學“正在做”、“應當做”和“能夠做”的事情以學校“基本法”的形式規定下來；同時還要為“統籌規劃，分級辦學”——這一廣播電視大學系統的特色提供較為優化的體制和機制保障，進而參與國家和省終身教育大平臺的構建，并以學校“憲法”的形式明確下來。若能爭取由省教育廳主持制定、省政府法制辦審核、省政府批準該章程，無疑能夠提升其法律效力。