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本文作者：田國興工作單位：中國石油大學（華東）文學院

一、中國石油天然氣行業立法狀況

近代工業化革命后，人類文明到達了一個前所未有的高度。同時，人類消耗的能源也日益增長，而在各種能源中，石油和天然氣占據著非常重要的位置。在我國，石油和天然氣儲量豐富，但人均資源占有量極低。為了管理使用石油天然氣資源，我國出臺了多項法律法規。

（一）中國石油天然氣行業立法現狀。隨著經濟的發展，我國已認識到法律規制對促進油氣行業發展的重要作用，早早啟動了石油天然氣行業的立法進程。我國在油氣領域的主要法律法規有：1.《礦產資源法》及其配套法律法規。《礦產資源法》是1986年3月19日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，在1996年8月29日又進行了修改。《礦產資源法》是礦產資源領域中的基本法律，也是規制石油天然氣行業的基本法律。但是，《礦產資源法》更多的規定是傾向于原則性的，內容簡略。隨著實踐中新問題的不斷涌現，有關部門又頒布了一系列與之配套的法律法規。如《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等等。這些法律法規的頒布對《礦產資源法》起到了補充作用，有較好的規范性和可操作性。2.石油天然氣勘察開采方面的法律法規。這方面的法律法規主要包括《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》及《實施細則》、《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》、《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》、《對外合作開采陸上石油資源條例》、《石油及天然氣勘察、開采登記收費暫行規定》等等。這些專項法律法規對石油天然氣勘探、開采的環節作了詳細的規定，更具有專業性與適用性。3.《石油天然氣管道保護法》。我國第一部保護石油天然氣管道的專門立法是1989年頒布的《石油天然氣管道保護條例》，它對于保障石油天然氣管道的安全功不可沒，但是隨著石油天然氣產業的發展，它逐漸顯現出了局限性，2010年6月25日我國頒布了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。相對于之前的《條例》，該法律在很多方面有了長足的進步。4.醞釀中的《石油天然氣法》。多年以來，業界一直呼吁制定一部統一的《石油天然氣法》。1995年，有207名全國人大代表聯名提議，要求國家制定出臺《石油（天然氣）法》。2005年，當時的國家發改委能源局召集多家企業及國家發改委能源研究所的負責人和專家學者，制定出《石油（天然氣）法》的大致框架，但是此后就再無音訊。2008年國家能源局成立，不久后，便正式召集了包括中石化、中石油在內的相關單位專家，開始了《石油（天然氣）法》的立法起草討論。這已是第三次啟動石油天然氣立法活動，也是被寄予厚望的一次。但是，由于各方面的原因，至今《石油天然氣法》未能出臺。

（二）中國現行石油天然氣法律制度存在的問題。中國現行石油天然氣法律制度存在諸多問題：第一，立法分散、層級較低。目前，我國有關石油天然氣方面的立法涉及油氣資源管理體制、油氣礦權、對外合作、管道安全、稅費制度、土地、環保等領域。這些都是通過分散的法律、條例、規章來規定的，缺乏一部統一的、總攬全局的法律。而且，條例、規章效力層級太低，與石油天然氣行業在整個國民經濟中的重要地位嚴重不相稱。此外，由于層級低下，其貫徹落實情況也不盡如人意。第二，重要法律缺位，法律體系不健全。目前，在油氣儲運、銷售、加工煉制、儲備、油氣田監管和保護等方面，主要是大量的政策性文件，相關立法基本上還是空白。而且，油氣行業的基本原則、基本制度等散見于憲法、礦產資源法及其他條例規章中，缺乏一部統一的《石油天然氣法》，法律體系極不健全。第三，立法滯后，不適應發展需要。我國現行有關石油天然氣的立法大部分是20世紀80年代中后期或90年代初制定的，隨著油氣產業的發展，這些法規的滯后性愈發顯露出來，其所確認的制度、原則已難以適應形勢的變化，而且這些法律法規在政府規制范圍和手段、政企關系、市場準入等方面還與許多國際規則相悖，不適應發展的需要。第四，立法技術存在缺陷，法律法規的可操作性差。現行法律法規頒布時間較早，由于當時對立法技術不夠重視，法律條文本身存在很多問題，諸如概念不準確、主管部門不明、責任不明、適用范圍不確定等等。這些都影響了法律法規的可操作性，在實踐中難以實施，妨礙了立法本意的貫徹和落實。

二、域外油氣行業法律制度簡介及立法趨勢

（一）域外油氣行業法律制度簡介。1.英國油氣行業法律制度。英國最為完善的是石油天然氣行業的許可證制度及稅法制度。《1934年石油生產法案》和《1964年大陸架法》是關于許可證制度的專門立法。其中規定，石油資源為國家所有，石油公司通過政府發給許可證獲得勘探開采石油的權利。許可證由工業貿易部通過競爭性招標方式有償授予。在稅法制度方面，法律詳細規定了各種稅種以及稅率等。此外，英國油氣行業的監管制度也非常完備。在這一領域，英國現行的法律主要有《1934年石油（生產）法案》、《1987年石油法》、《1995年石油和海底管道法》、《天然氣法案》等等。法律規定其監管形式是政企合監模式，且政府監管與行業市場化同步進行。這種方式對傳統的監管模式進行了修正，主要方式是采取放松和取消某類監管條款，引入競爭機制，以避免監管失靈。為此，在石油行業，英國1998年成立了“領導小組”，其主要職能是協調政府與企業間有關石油生產和開采的政策；在天然氣行業，政府也成立了天然氣機構來鼓勵競爭、限制壟斷、促進上中下游協調發展。實踐證明，這種監管體制的創新對于推動石油天然氣行業的發展發揮了重要作用。2.日本油氣行業法律制度。日本是目前世界上僅次于美國、中國的第三經濟大國，也是能源消費大國。在能源政策方面，日本確定的目標是實現能源安全、經濟增長和環境保護共同發展。為了貫徹能源政策，日本非常重視能源方面的立法工作。其對能源法律法規的修改頻繁，立法活動繁多，從而使國家能源法律與政策保持一致。在宏觀上，日本制定了《日本能源政策基本法》、《能源利用合理化法》、《促進新能源利用特別措施法》等一系列法律，用以規范能源利用。在石油立法方面，日本制定了《石油業法》、《石油儲備法》、《石油業法實施規則》等，并進行了多次修改。在這些法律中，日本對石油行業進行了精細的分工，并且對于各個分工部門的準入、申請、許可制度有詳細的規定，對于違反規定的行為有相應的罰則。在天然氣立法方面，日本于1954年制定了《天然氣事業法》，此后對該法進行了多次修改。該法通過調整天然氣事業的運營來保護天然氣使用者的利益。日本石油天然氣立法緊密結合國家能源政策，在不斷立法、修改、廢止和新的立法之中得以完善。（二）域外油氣立法的最新趨勢。各國石油天然氣法律制度方面具有很大的差異性，但是隨著社會經濟和油氣產業的發展，這些法律法規不斷被修訂和完善。在這過程之中，可以看出各國石油天然氣立法的發展趨勢具有一致性。1.逐步取消國家石油天然氣公司的壟斷地位。隨著油氣產業的發展，絕大多數國家都認識到石油天然氣行業存在的壟斷嚴重阻礙了該行業的進一步發展。所以，在近年來對石油天然氣法律的修訂過程中，各國紛紛采取措施，逐步取消國家石油天然氣公司的壟斷地位，引入市場化機制，提高國家石油天然氣公司的活力以及競爭力。2.健全石油天然氣行業管理機構。石油天然氣行業在發展過程中暴露出諸多問題，且這些問題愈發具有多樣性、復雜性。因此，為了應對層出不窮的問題，實現對油氣行業的有序管理，各國在立法中紛紛重視起建立并完善行業管理機構，并詳細規定各機構職能、負責領域、經費來源以及組織機構等。3.建立并完善油氣儲備體系。社會經濟飛速發展，對能源的需求量與日俱增，而石油天然氣作為不可再生資源，其儲量日益減少，各國都在不同程度上面臨能源緊缺的窘境。為了應對能源危機，維護本國能源安全，各國紛紛響應國際能源機構所制定的石油儲備標準，在立法中都重視起油氣儲備體系的建立和完善。日本把石油的戰略儲備作為一項基本國策，制定有《石油儲備法》，規定政府必須儲備可供90天，民間必須儲備相當于自身需要70天的石油。依據該法，日本還啟動了民間液化石油氣儲備，到2010年其儲量要達到相當于80天的進口量。[1]

三、對我國制定油氣行業基本法———《石油天然氣法》的建議

（一）制定統一的《石油天然氣法》。從現實來看，我國石油天然氣法律制度亟待完善。筆者認為，應依據我國國情、適當借鑒各國成功經驗，制定一部統一的《石油天然氣法》。正如前文所述，我國石油天然氣行業現行法律法規具有分散性，雖然涉及多個領域，但并不系統，而且其效力層級也不相同，既有法律形式，也有法規形式，還有政策形式，總體呈散亂狀態。不僅如此，這些法律法規規定的政府職能也比較分散，可能有些領域存在權利爭搶，而另一些領域又會存在監管空當，缺乏有效調控的局面。這些現狀決定我國需要選擇統一立法的模式，制定一部全行業的統一立法，既能統一法律法規，又能理順政府職能。（二）《石油天然氣法》的主要內容。1.明晰產權。產權的明晰對于石油天然氣行業的健康發展有著至關重要的意義。只有明晰了產權，才能最大程度地避免油氣資源開發利用過程中的沖突和矛盾，也能更好地實現國家的宏觀調控。首先，應該明確石油天然氣資源的所有權歸國家所有。其次，應該明確石油天然氣資源的經營權的歸屬規則。與其他由國家享有所有權的資源相同，石油天然氣資源的所有權與經營權應該是分離的。國家無法直接行使油氣資源的經營權，經營主體主要應以公司、企業的形式存在。在授權方面，應該規定嚴格的市場準入制度，對申請進入的公司、企業的規模、資產、技術條件等都作出明確規定，并由政府專門機關負責審核。在對待外資方面，關系國家能源安全的上游油氣勘探開發領域應限制外資進入，而對于一般的下游業務，如加工、銷售等，可允許外資進入。2.打破壟斷，引入市場競爭機制。現階段，我國石油天然氣行業存在嚴重的壟斷現象，在制定《石油天然氣法》時，應打破壟斷格局，引入市場競爭機制。第一，在油氣資源的勘探開發階段，應該規定政府實施積極的許可證制度，規定明確的準入標準，鼓勵符合條件的企業進入到該市場并展開不受地域限制的競爭。第二，在油氣資源的銷售經營階段，法律也應規定放寬市場準入，明確資格審查標準，準許有實力、有信譽的企業進入市場，形成市場競爭機制。除此之外，我們還應在立法中建立對市場的動態監管機制，明確監管機關及其職責，有效地維持市場秩序，防止惡性競爭局面的出現，確保油氣資源市場健康有序發展。3.完善監管制度。（1）監管機構。目前，我國并沒有一個統一的機構對油氣行業進行全方位的管理，而是涉及多個政府部門，如國家能源局、國土資源部、國家環保局、國家海洋局、國家稅務總局等等。這些機構的監管職能在某些領域存在一定程度的重疊或者交叉，而在有些領域又存在空當，現行監管模式還不能完全適應行業發展的需要。在制定《石油天然氣法》時，筆者認為應該成立一個專門機構對石油天然氣行業實行全方位的管理，當然，也可以把職權賦予一個現存的機構，如國家能源局。法律應該賦予該機構審核、許可、登記等權力，也應授權其對油氣資源的勘探開發、管道建設和維護、資源儲備、加工煉制、經營銷售等環節進行統一監管，確保石油天然氣行業有序運行。[2]（p86）（2）許可制度。許可制度是世界上多數國家在油氣資源監管方面都采用的制度。《石油天然氣法》中可以賦予某機構許可的權利，并規定審核的標準。對此，我國也可以借鑒英國的許可模式，根據行業的不同特點，區分不同的許可類型和期限，對油氣行業進行細致規范的管理。（3）明確法律責任。從法理角度看來，完整的法律必須具有罰則條款，否則其執行力就難以保障。我國早期的立法中很多法律都有缺陷，原因就是法律條文僅僅作出了原則性的、義務性的規定，對于違反規定所應負的法律責任卻只字未提，導致法律無法真正發揮約束作用。在制定《石油天然氣法》中，我們一定要注意避免這種立法技術上的錯誤。此外，要嚴厲打擊涉油犯罪。在《石油天然氣法》中，我們可以將現有的相關規定進行整合，并結合實際增加相應罪名，然后以附屬刑法的形式在法律中系統規定涉油犯罪的若干罪名及處罰，增強法律條文的系統性和可操作性，實現其打擊涉油犯罪的功效。