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本文作者：劉厚金工作單位：華東政法大學政治學與公共管理學院

食品安全風險分析是食品安全法律監管措施的基礎環節，已經為國際社會普遍接受并應用于食品安全管理領域。國外發達市場經濟國家，為了提高食品安全監管的績效，全面保護消費者權益和促進食品工業發展與食品的國際貿易，近年來在食品安全風險分析方面取得了很大的進展，豐富了相關法律制度，完善了法律監管的運行機制。我國于2009年6月1日起實施的《食品安全法》在第82條規定，國家建立食品安全信息統一公布制度;國務院衛生行政部門統一公布國家食品安全總體情況以及食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息等;食品安全監督管理部門公布信息，應當做到準確、及時、客觀。為了更好地實施《食品安全法》，衛生行政部門應該有效提供關于食品安全的風險信息，進行科學的食品安全風險分析。鑒于此，國外的先進經驗對于我國食品安全風險分析法律制度的建立和完善具有重要的借鑒意義。

一、食品安全風險分析之法治理念的確立

在經濟全球化日益加速的背景下，伴隨著世界食品貿易的持續增長，食品安全危機的多發性、速度快、范圍廣引起了國際社會的普遍關注。為此，各國政府和有關國際組織都致力于控制食品風險，保障食品安全，試圖建立一種新的國際食品安全監管的制度體系。早在1991年，世界糧農組織、世界衛生組織和關貿總協定就聯合于羅馬召開了“食品標準、食物化學品及食品貿易”會議，建議法典各分委員會及顧問組織在評價食品標準時，繼續以適當的科學原則為基礎，并遵循風險評估的決定。1994年第41屆食品法典委員會執委會會議建議世界糧農組織與世界衛生組織就風險分析問題聯合召開會議，會議最終形成了一份題為《風險分析在食品標準問題上的應用》報告，同時對風險評估的方法以及風險評估過程中的不確定性和變異性進行了探討。1997年1月，世界糧農組織與世界衛生組織聯合專家咨詢會議提交了《風險管理與食品安全》報告，規定了風險管理的框架和基本原理。1998年2月，該會議再次提交了題為《風險情況交流在食品標準和安全問題上的應用》報告。至此，有關食品風險分析原理的基本理論框架已經形成。[1]此后，世界貿易組織《實施衛生與動植物檢疫措施協定》明確要求各國政府采取的衛生措施必須建立在風險評估的基礎上，以避免隱藏的貿易保護措施。于是，各國在食品安全管理實踐中都率先通過立法的方式，明確了食品安全風險分析的法律框架。食品安全風險分析(riskanalysis)由風險評估(riskas-sessment)、風險管理(riskmanagement)和風險交流(riskcom-munication)三個相互關聯的部分組成。風險評估是針對整個食品產為鏈的風險信息的預測與監控，目的在于及時發現和預警食品風險信息，為風險管理與信息交流提供必要的準備。風險管理的首要目標是通過選擇和實施適當的措施，盡可能有效地控制食品風險，從而保障公眾健康。具體措施包括制定最高限量、制定食品標簽標準、實施公眾教育計劃、通過使用其他物質或者改善農業或生產規范，以減少某些化學物質的使用等。風險管理可以分為四個部分:風險評價、風險管理選擇評估、執行管理決定以及監控和審查。風險交流是指就風險的信息和控制方法在利益相關方中進行溝通，其主要目的是:(1)在風險分析過程中使所有的參與者提高對所研究特定問題的認識和理解;(2)在達成和執行風險管理決定時增加一致性和透明度;(3)為理解建議或執行中的風險管理決定提供堅實的基礎;(4)改善風險分析過程中的整體效果和效率;(5)制定和實施作為風險管理選項的有效信息和教育計劃;(6)培養公眾對于食品供應安全性的信任和信心;(7)加強所有參與者的工作關系和相互尊重;(8)在風險情況交流過程中，促進所有有關團體的適當參與;(9)就有關團體對于與食品及相關問題的風險知識、態度、估價、實踐、理解進行信息交流。[2]

二、國外食品安全風險分析法律機制的基本架構

(一)歐盟食品安全風險分析的法律機制

為了積極應對食品安全危機，2000年1月12日了《歐盟食品安全白皮書》，提出了成立歐洲食品安全局。隨后，在1月28日頒布了歐洲議會與理事會178/2002法規，正式建立了“歐盟食品安全局”，主要承擔風險評估和風險交流工作。目前，歐盟負責食品安全風險分析機構主要有歐盟委員會健康和消費者保護總署、歐盟食品與獸藥辦公室和歐盟食品安全局。歐盟委員會主要負責歐盟法律議案的提議、法律法規的執行、條約的保護及歐盟保護措施的管理。歐盟食品與獸藥辦公室主要負責監督和評估各成員國執行歐盟食品安全、獸藥和植物健康等方面法律的情況，以及對歐盟食品安全局的工作進行監督和評估。歐盟食品安全局主要由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學委員會和九個專門的科學小組組成，承擔風險評估和風險交流兩個領域的工作，主要針對有關食品、飼料安全已存在的和潛在的風險提供獨立客觀的科學建議與明確的交流意見，為歐盟食品安全政策和立法提供科學基礎，以確保歐盟委員會、成員國和歐盟議會及時有效地進行風險管理。[3]歐盟食品安全局根據歐盟委員會、歐洲議會或成員國在風險管理過程中提出的特別請求或問題，承擔食品鏈中所有風險評估任務，并在其職責范圍內的任何領域提供科學和技術支持。歐盟食品安全局為完成其使命，加強與成員國、歐盟委員會和專業科學家密切合作，利用現有完全獨立的科學資源，委托其他機構進行必要的科學研究，并以開放和透明的方式授權于這類研究工作的開展。通過咨詢論壇，共享風險評估數據，通報新的風險評估問題，建立與成員國之間的聯絡組，召集歐盟專家，協調風險交流，避免研究工作重復，從而更早地確定潛在風險，提出分析意見，共享科學信息，以保障最高水平的消費者安全。歐盟食品安全局通過公開、透明的方式開展風險交流工作。在科學委員會和專家小組獨立的科學建議基礎之上，確保所有利益方和公眾能夠獲得及時、可靠、客觀、正確的信息。通過不斷提高公眾對食品風險的認知，系統解釋風險，與行為主體及國家食品安全權威機構密切合作，并獲得專家咨詢論壇交流工作組提供科學建議的支持，確保風險交流信息適時地。同時，通過成立風險交流專家咨詢組，為執行主任提供有關風險交流和工作爭議的建議。利用網絡、出版物、展覽和會議等公共信息交流方式，收集公眾的觀點和意見，出版科學建議、宣傳資料和研究成果，公開權益聲明。通過利益相關方咨詢平臺和討論會，直接與利益相關方進行對話，為公開討論食品政策提供機會。此外，還通過召集高層次的科學會議，針對風險評估及食品和飼料安全的科學基礎進行深入研討。

(二)德國食品安全風險分析的法律機制

德國作為歐盟的主要成員國，在歐盟食品安全法律監管的總體框架下，于2002年11月出臺了《消費者健康保護和食品安全重組法案》，依照該法案和歐盟第178/2002號指令，聯邦消費者保護協會、食品與農業部下設了兩個聯邦級的新機構，即聯邦風險評估研究所和聯邦消費者保護與食品安全局。其中，聯邦風險評估研究所負責風險評估和風險交流，聯邦消費者保護與食品安全局負責風險管理和與聯邦、其他國家及歐盟機構的協調。聯邦風險評估研究所下設7個部門，即行政管理部、風險交流部、科研服務部、生物安全部、食品安全部、物品與產品安全部和消費品安全部。每個部門下設工作組或實驗中心，負責本領域內風險評估的相關工作。通過各部門的明確分工與相互協作，聯邦風險評估研究所完成對食品中生物與化學原料的安全性、物品安全(化學品、殺蟲劑、生物殺滅劑)、可選產品(耐用消費品、化妝品、煙草制品、紡織品、食品包裝)及食品、飼料和動植物中轉基因生物的風險評估，并以風險評估結果為基礎，提出降低風險的應對備選方案，為聯邦政府部門和其他風險管理機構提供建議。聯邦風險評估研究所一直與國家及國際政府和非政府組織開展合作，同時也是歐洲食品安全局的聯絡點，通過各方的通力合作與信息傳遞實現風險交流。聯邦消費者保護與食品安全局下設5個部門，即食品和飼料與日用品部、植保產品部、獸藥部、基因工程部、分析部。每個部門下設工作組，負責本領域內風險管理的相關工作，其職責主要包括:獸藥及植保產品的認證;獸藥殘留國家參比實驗室;聯邦層次的監測協調;制定食品安全相關的一般管理規定;提供食品和飼料監測領域的參考及其他服務;食品和飼料歐洲快速預警系統國家聯絡點;作為歐盟食品與獸醫局聯絡點，并代表該局協調德國檢查。[4]聯邦消費者保護與食品安全局通過三個步驟實現風險管理:第一個步驟是發現風險，主要由聯邦風險評估研究所的信息輸入、以聯邦各州的食品監測或食品監測程序為基礎的快速預警系統報告來實現;第二個步驟是由聯邦風險評估研究所或聯邦其他機構評估風險對人和動物健康或環境的影響;最后由聯邦消費者保護與食品安全局以評估結果為基礎制定風險管理措施。為使風險評估工作更加科學規范，2005年8月聯邦風險評估研究所了《健康評估文件格式指南》，統一規定了風險評估報告的格式，并分發給聯邦風險評估研究所的職員，原則上所有有關健康評估問題的文件都應該符合該格式。聯邦風險評估研究所完成的風險評估報告要提交給相關的聯邦機構，為風險管理和風險交流提供依據。詳細規范的風險評估報告能夠確保風險管理人員準確理解風險評估程序，并按照特定情況作出正確決策，同時也保證了決策過程的公開透明。風險交流作為聯邦風險評估研究所的一項法定任務，應向消費者提供有關食品和產品中可能存在及已被評估的風險信息。當需要在較大范圍內通知公眾時，除媒體外，消費者建議中心、產品比較團體、消費者保護、食品與農業信息服務部都會成為風險交流的重要途徑。為了實現風險信息交流的持續和互動，聯邦風險評估研究所定期組織專家聽證、科學會議及消費者討論會，并面向一般公眾、科學家和其他相關團體公開其評估工作和評估結果，通常會在其網站上公布專家意見和評估結果，還積極尋求以簡易的方式與普通公眾對評估過程進行交流，向消費者提供可見和可用的科學研究成果。通過全面的風險交流，一方面盡早發現潛在的健康風險，并及時通知有關當局和消費者;另一方面參與交流的各相關方會對風險評估的過程與結果進行討論，通過工作的透明度，在風險評估涉及的各方之間建立起足夠的信任。目前，聯邦風險評估研究所參與了歐盟的30多個項目，與相關利益方一起為消費者健康保護作出了重要貢獻。

(三)日本食品安全風險分析的法律機制

近年來，日本政府為保障食品安全，挽回民眾的信任，采取措施改變以往只強調生產者利益的做法，轉而重視消費者權益，將食品安全風險評估與風險管理職能分開，設立單獨的上層監督機構，統一負責風險評估。2003年7月，日本政府頒布了《食品安全基本法》，根據該法的規定成立了食品安全委員會，專門從事食品安全風險評估和風險交流工作。日本的食品安全風險管理部門主要是厚生勞動省和農林水產省。食品安全委員會直屬于內閣管轄，共由7位食品安全方面的資深委員組成。食品安全委員會設有一個秘書處，包括秘書長、副秘書長、事務處、風險評估處、政策建議與公共關系處、信息和突發事件應急反應處、風險交流事務主管。共設16個專家委員會，主要包括計劃編制專家委員會，主要職能是實施計劃編制;風險交流專家委員會，負責風險交流的監測;突發事件應急專家委員會，負責緊急事件的應急措施。除此之外，還有13個專家委員會對各種危害實施風險評估，包括了諸如食品添加劑、農藥、微生物、特別食品，他們被分為三個評估小組，分別負責化學物質、生物材料以及新興食品。另外，還設有專家委員會，包括240位委員，對具體事件進行檢測評議。厚生勞動省主要開展與食品衛生相關的風險管理工作，制定食品添加劑及農殘標準，通過食品生產批發零售監控保證食品安全，實施風險交流工作。農林水產省主要開展與農林、水產品相關的風險管理工作，進行食品原材料安全管理，并采取措施改進農林、水產品生產、批發、零售過程的安全，實施風險交流工作。[5]風險評估作為食品安全委員會主要職能，大體上以風險管理機構提交的評估請求或者食品安全委員會自身指定的評估請求來實施。根據對此類風險評估的結果，食品安全委員向首相及具備風險管理職能的各省負責人提出政策建議，以便確保食品安全措施的實施。食品安全委員會還通過與國外政府、國際組織、相關部門和消費者、食品經銷商等各利益相關方進行風險交流，確定自身食品安全風險評估的方向。主要通過召開國際會議與國外政府、國際組織和相關部門進行風險交流，來交換各方意見和建議，通過網站、熱線和專人信息采集與公眾進行風險交流，聽取消費者和公眾的意見和建議。食品安全委員會通過每周一次公開召開委員會議，并在其網站公布會議議程來保證實施風險評估的透明性。通過建立食品安全熱線，專門用來接收民眾對于食品安全的要求和意見。同時，食品安全委員會從各縣選拔任命了470名食品安全監督員，監督員通過發放調查問卷來了解食品安全事件引起人們關注的程度，及時匯報相關信息，并且協助各地方組織進行信息交流。通過制定有效的運作機制，食品安全委員會已經開展了一系列的工作，并制定了科學的發展規劃。

三、國外食品安全風險分析法律機制的成功經驗

(一)獨立的風險評估機構，風險評估與風險管理分工明確

風險評估是風險分析的核心，是風險管理的科學依據。為確保風險管理的科學性、客觀性和有效性，發達國家大多將風險評估和風險管理職能分開，成立專門的風險評估機構，把涉及食品安全管理的各行政機構的信息進行收集、交換和整合，遵循科學、透明、公開、預防的原則進行風險評估。風險管理機構和風險評估機構之間的合作具有很強的程序性，也由于工作的公開透明，風險管理機構對食品安全作出的各項決策都基于科學的基礎之上，這對于真正確保消費者安全意義深遠。如以上談到的德國和日本均專門成立了獨立于風險管理機構的食品安全風險評估機構。從國際經驗來看，獨立的風險評估確保了食品安全立法與執法的科學性，為有效的風險管理提供了依據，成為食品安全保護的關鍵屏障。

(二)風險分析的法律制度完備，具有極強的可操作性

國外在食品安全管理實踐中，大都通過立法的方式確立了食品安全風險分析的法律框架，理清了具體手段和程序，便于所有執行者操作實施。如歐盟頒布了歐洲議會與理事會178/2002法規，成立了歐盟食品安全局;德國出臺了《消費者健康保護和食品安全重組法案》，成立了聯邦消費者保護與食品安全局，組建了聯邦風險評估研究所，依法專司食品安全風險分析;日本通過頒布《食品安全基本法》成立了食品安全委員會，并賦予這些機構各項法律職責和義務，確保了食品安全風險分析工作的強制性和有效性。為了促進風險分析工作的順利實施，國外大都制定了風險分析運作程序，從風險分析的啟動到管理決策的制定整個過程都按照明確的流程進行，這大大提高了風險分析工作的效率。此外，發達國家還以國際食品風險分析準則為基礎，制定了法規形式的風險評估標準和方法，在各項指導性準則中還確立了風險分析中應考慮的因素。

(三)有效的風險管理，充分的風險交流

大多數國家改變了按食品品種或按生產階段來劃分監管部門職能的分離式規制，取而代之的是實行統一式法律監管體制。如德國建立了統一的規制機構，負責食品安全風險管理。由于制度的路徑依賴，分離式體制轉變為統一式體制的運作成本較高，因此，也有許多國家沒有成立統一的監管機構，而是強調通過法律制度的重新設計來保證具有管轄權的各規制機構之間有效的整合與合作，比如日本。[6]國外政府在其食品安全的法律監管過程中，特別強調風險信息交流在風險評估與風險管理中的作用。日常的風險交流是食品安全法律監管的重要環節，通過使用透明的標準確保食品行業內所有成員之間的公平。法律允許政府在制定法規時考慮公眾對該法規制定的時間及該法規的現實合理性的評價，[7]法規必須要有充分的基礎，每條都要有事實依據，科學家利用公共媒體向公眾解釋法規的科學基礎，政府所依賴的信息任何人都可以看到和得到。食品安全的風險分析程序便于公眾進行評價，在適當情況下，風險分析的過程根據公眾的評論進行修改。通過有效的信息和信息傳播，使公眾健康免于受到不安全食品的危害，提高了風險分析的明確性、預見性和風險管理的有效性。

四、國外食品安全風險分析法律機制的借鑒意義

(一)重視食品安全風險分析工作，建立健全法律監管機制

我國各級政府應當提高風險分析在食品安全法律監管中重要性的認識，制定食品安全風險分析的中長期規劃。同時，還應開展食品安全危害因子風險分析的實時跟蹤監測，制定主要農產品中重點危害因子的風險分析技術規范和準則，包括農藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染、病源微生物及水產品危害因子風險分析的技術規范和準則。通過監測收集與食品安全相關的分析數據，根據食品安全風險分析的定性和定量分析結果，建立相應的食品安全預警體系，適時公告高風險危害因子和對應的產品，提請公眾關注和警覺，政府相關部門也要采取相應的防范措施。[8]對一些低風險危害因子及對應產品也要及時公布，以正確引導生產和消費，增強消費信心。我國已經實施的《食品安全法》在第2章規定建立食品安全風險監測和評估制度。在實踐過程中，各級政府主管部門還需進一步制定和完善配套的法規政策，出臺更加細化的實施細則和操作指南，具體規定風險分析的基本流程、操作規范以及風險預警的法定程序，增強風險分析的公開性和透明度。

(二)成立獨立的風險分析機構，把風險評估和風險管理職能分開

我國應當盡快建立與完善獨立進行食品安全風險評估和研究的機構。已經實施的《食品安全法》在第13條規定，國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方面專家組成的食品安全風險評估專家委員會，進行食品安全風險評估。以此為依據，我國各級政府應該在借鑒國外風險評估機構獨立運行的基礎上，立足現行食品安全風險評估專家委員會的法制框架，盡快建立食品風險評估研究所或食品安全風險評估委員會的常設機構，完善其成員構成與組織規則，健全其具體的運行程序。食品安全風險評估委員會或食品安全風險研究機構，由食品安全相關領域專家組成，堅持公開、公正、公平履行食品安全的職責，其職能有兩項:一是風險評估，即運用科學方法，根據食品安全風險監測信息、科學數據以及其他有關信息，對食品中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估，為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理提供科學的依據;二是風險交流，即定期向風險管理部門和消費者提供有關食品和產品中可能存在及已被評估的風險信息。[9]風險評估機構應作為科學咨詢機構而非決策機關存在，對于食品安全的科學監管具有重要意義。因此，要把風險評估和風險管理的職能分離，以避免風險評估者和風險管理者雙重角色的混同，減少利益沖突，有利于確保風險評估的科學完整性。進一步明確風險評估和風險管理部門的職責，理順工作運行機制，促使工作程序的科學化、法治化，以確保風險分析的有效性、公正性與可信性。

(三)加強風險管理，擴大決策的透明度

我國食品安全實行分段監管為主、品種監管為輔的分割式法律規制體制，多頭管理致使各部門的職能交叉重復，既浪費了有限的行政資源，又導致部門間推諉扯皮現象的發生。我國已經實施的《食品安全法》第12條規定，國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門獲知有關食品安全風險信息后，應當立即向國務院衛生行政部門通報，國務院衛生行政部門會同有關部門對信息核實后，應當及時調整食品安全風險監測計劃。第15條規定，國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門應當向國務院衛生行政部門提出食品安全風險評估的建議，并提供有關信息和資料。在現行法治框架的運行中，國家衛生行政部門具有主導協調的地位，其管理的層級與幅度，甚至能力和績效都應受到社會輿論的監督。因此，整合現有的行政資源，理順食品安全規制體制，是完善我國食品安全規制體系的關鍵步驟。再者，目前我國食品安全的形勢嚴峻，跨區域的安全事故頻發，我國政府可以考慮成立專門的食品安全機構，隸屬于各級政府，專門負責保障食品安全，統一負責風險管理，促進食品安全信息的交流。[10]食品安全風險分析工作原則上要求風險分析的整個過程要透明和公開，并且將所有的內容文件化、規范化。我國要加大食品安全風險管理措施的背景、相關基礎材料和數據的透明度，讓相關部門以及利益相關者及時、清楚地了解出臺或即將出臺的各項風險管理措施，以便風險管理措施的有效實施。

(四)建立風險交流的法律制度，建立多方互動參與的風險交流機制

國外的經驗表明，食品安全風險交流在風險管理者和風險評估者之間，以及他們與其他有關各方之間保持公開的交流，可以改善決策的透明度，保證決策的科學性，提高社會的參與熱情。我國已經實施的《食品安全法》第16條規定，食品安全風險評估結果得出食品不安全結論的，國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門應當依據各自職責立即采取相應措施，確保該食品停止生產經營，并告知消費者停止食用;需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂。第17條規定，國務院衛生行政部門應當會同國務院有關部門，根據食品安全風險評估結果、食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析。對經綜合分析表明可能具有較高程度安全風險的食品，國務院衛生行政部門應當及時提出食品安全風險警示，并予以公布。但是，在多頭管理、協調性差的食品監管體制下，食品安全風險交流缺乏法律約束，風險信息交流不暢，給有效的風險評估和風險管理造成了障礙。另外，風險交流的不足使決策缺乏透明度，打擊了公眾對食品安全的信心和參與熱情，民意的推動作用難以發揮。我國應該大力健全風險交流機制，比如:風險評估機構可以定期組織專家聽證、科學會議，并積極尋求以簡易的方式與普通公眾對評估過程進行交流。風險管理機構更應該一直保持與生產者、消費者、相關專家、國內外的協會、行業組織、其他政府機構及政治組織進行交流，[11]既要確保有關食品安全風險的信息能夠準確無誤并持續不斷地傳播至產業和消費者當中，又要認真聽取這些產業和消費者的反饋意見，從而收集信息并進行咨詢，以制定風險管理措施，確保風險管理措施的有效性和權威性。各級政府也應借鑒國外的先進經驗，引導培育公眾參與食品安全監管的熱情，發揮社會大眾對食品企業和規制機構的自覺監督功能。