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本文作者：易謹工作單位：

雖說韓國社會保障法律制度起步較晚，但在其社會醫治戰爭創傷的艱苦時期，韓國就在法制上開展了保護兒童利益的舉措。早在1961年，韓國就先后頒布了《兒童福利法》、《孤兒收養特例法》、《關于孤兒監護人的法律》。1980年10月27日制定的第五共和國憲法在國民的權利和義務中增加了追求幸福權、社會福利權，而且在經濟條款中規定了要保護社會上的弱者。韓國兒童法律制度在此基礎上有了更進一步的發展，1981年更是全面修改完善了《兒童福利法》。歷經50年的發展與完善，韓國兒童福利法律制度已形成了完善的“普惠型”兒童福利法律制度。本文旨在初步考察韓國兒童福利法律制度近五十年的歷史發展和已形成的韓國“普惠型”兒童福利法律制度特色。

一、現代韓國兒童福利制度的基礎

一般認為，上世紀60年代以前韓國沒有任何社會保障制度。但是現代韓國兒童福利制度的形成卻傳承了三股力量，即朝鮮王朝的遺痕、宗教的影響和西方社會的援助。

（一）朝鮮王朝（1392-1910）的遺痕

朝鮮王朝的結束意味著傳統社會結構消失了，但朝鮮王朝的一些社會價值觀卻保存下來了，成為現代社會現象的思想基礎，在兒童福利方面尤其如此。整個朝鮮王朝，把被遺棄兒童、孤兒、寡婦和鰥夫以及無子女的人視為缺乏足夠的家庭支持的“四類貧窮”或赤貧。這四類人往往有迫切的需求，應給予特別照顧，所以法律規定了在何種情形下應提供何種照顧，如提供皇家禮物、收養等法定救濟。13世紀初法律規定，如果兒童無人照顧，當地政府就應為他們提供食物和住宿直到10歲。這樣的法律經常改變以滿足一定數量的由于戰爭、饑荒和社會動亂的兒童替代性照料的需求。朝鮮王朝實錄中經常提及國王給予孤兒食物、衣服、禮物等。為了應對巨大災難對失依兒童造成的身心影響，朝鮮王朝還尋求私人、社區的支持。對失去依靠兒童的照顧方式有三種，一是寄養，二是收養，三是作為仆人或奴隸。

（二）宗教的影響

韓國現代兒童福利制度的思想由西方傳教士引入。天主教和新教傳教士以及他們在社會關懷方面的非營利活動對兒童福利制度的形成和發展產生了巨大影響，這種影響現在仍然顯著。傳教士引入的新思想之一是天主教兒童觀。傳統的儒家觀點認為兒童主要是為了傳宗接代，兒童被視為要履行這種傳宗接代的傳統義務，沒有任何社會地位。而與此相反，基督教認為不管血統如何，兒童都值得家人和社會的關注，認為兒童的地位與成人平等。早期傳教士認為虐待兒童、遺棄兒童、歧視女孩是一種罪過，他們開始挑戰傳統兒童觀，與韓國基督教徒一起為孤兒和其他流離失所的兒童提供照顧。1864年，法國天主教傳教士第一個為孤兒提供社會照顧服務體系，其中包括通過提供有償安置和奶媽的寄養照顧制度。這種寄養照顧制度，得到了天主教在法國的兒童福利組織（SanctaInfantia）的支持，該組織于1885年在漢城創辦了第一家孤兒院。到1886年，首爾和大邱的孤兒院已經能夠照顧400名兒童。新教的參與也有助于這個寄養照顧制度系統的早期發展。

（三）西方社會的援助

一般認為由傳教士創辦的慈善機構、慈善社會福利設施和戰爭期間對難民的軍事救濟奠定了現代韓國社會工作的基礎。在戰爭期間士兵創辦了很多孤兒院，據統計，2002年的273家兒童福利設施中有177家創辦于1960年以前，其中144家創辦于上世紀50年代，這些兒童福利設施絕大多數由西方人士創建。戰后西方國家對韓國的救助除了直接的贊助、收養兒童、創辦醫院和孤兒院之外，重要的是社工福利人才的培養。1947年梨花女子大學開設了基督教社會工作專業，不過當時只有3名教師和20名學生。1953年在中華基督教青年會（YMCA）的資助下中央神學院社會工作專業得以建立。1957年漢城大學開設社會工作專業，標志著國立大學開始進行社會福利專業教育。

二、韓國現代兒童福利制度的發展

韓國現代兒童福利制度與韓國整個社會保障制度一樣，自上世紀60年代起停止了依靠外國的幫助，兒童福利法律制度逐步發展，先后經歷了形成期、發展期、確立期和完善期。

（一）“補缺型”兒童福利制度的形成（上世紀60年代至80年代）

上世紀60年代以前，韓國經濟落后，社會混亂，沒有任何社會保障制度，60年代初，第三共和國政府把發展經濟和建設福利國家定為政治目標，在憲法里明確提出國民的生存權（第30條第一款）和福利國家義務（第二款），并制定了一系列有關社會福利的法律，韓國的福利服務從“緊急救濟”和“設施收容”等救濟階段轉為社會福利服務時期，兒童福利法律制度的發展也以此為起點開始逐步發展。1961年，革命政府國家重建最高委員會制定福利法，為貧困婦女，兒童，老年人和殘疾人士提供制度保障。1961年9月30日通過了《孤兒收養特例法》。1961年11月30日頒布了《兒童福利法》，兒童福利主要是通過兒童保護設施來實現，保護設施有兒童咨詢所、嬰兒設施、幼兒設施、職業輔導設施等。為了調查研究有關兒童福利事宜，保健福利部設有中央兒童福利委員會，各市、道設有地方兒童福利委員會，而且為了指導兒童福利工作，市、道配備兒童福利指導員，市、邑、面設有兒童委員。韓國于1961年制定了《生活保護法》。該法規定的生活保護對象須具備下列條件：首先是收入和資產在保健社會部每年規定的生活保護對象劃定標準以下；其次是無人撫養或撫養義務者已喪失勞動能力的65歲以上老人、未滿18歲的兒童以及孕婦和殘疾人。1972年2月制定《母親和無父親兒童保健法》（MotherandFatherlessChildHealthAct），該法規定保健福利部整體規劃和協調的各種措施和政策，保健福利部下設母親與無父親兒童保健委員會，國家和地方政府創辦母親和無父親兒童保健組織，具體實施母親和兒童的保健服務和家庭計劃?！赌赣H和無父親兒童保健法》于1999修改并更名為《母嬰保健法》。這一時期在兒童保育方面發展較快，1961年的《兒童福利法》第2條規定“保護人因工作繁忙、或疾病無力養育其子女時，可委托托兒所進行保育?！蓖袃核鶎儆趦和＠O施之一。其設立主體由國家、地方自治團體及法人代表等組成，設立主體可以從民間、社會福利團體以及地方政府得到財政支援和補助。從1967年開始，韓國政府明文規定：從國庫和地方費用中支付40個托兒所的各種補助費。1967年3月29日，政府向各市道下達了增設托兒所的計劃，并于1968年3月公布了《未認可托兒設施臨時措施令》，其目的在于迅速增加托兒所的數量，以滿足日益增長的社會需求以及防止社會上的棄兒和流浪兒的不斷增加。

（二）“補缺型”兒童福利制度的發展（1981年至上世紀90年代初）

自上世紀80年代中期開始，韓國實行了20年的“先增長后分配”政策，出現了收入分配扭曲、兩極分化等許多社會負面情況。“先增長后分配”政策引起廣大勞動人民的不滿，國民要求改變單純追求經濟增長開發戰略，要求重視社會開發。政府不得不開始注意社會發展，轉向實行與經濟發展水平相適應的分配政策，開始實行一系列社會保障制度。1980年10月27日制定的第五共和國憲法在國民的權利和義務中增加了追求幸福權（第9條）、適當工資請求權（第30條第一款）、社會福利權（第32條第二款）、環境權（第33條）等，而且在經濟條款中規定了保護社會上的弱者。這些政策反映在兒童福利法律制度方面是1981年4月13日全面修改《兒童福利法》，國家向兒童提供特殊的福利服務，包括設立兒童專用福利設施、對兒童采取保護措施、加強對兒童的健康管理等，國家和地方政府設有收容嬰兒、幼兒、收容流浪兒、職業輔導等兒童福利設施。據統計，在1992年，韓國共有兒童福利機構287個，收容兒童共23,654人。兒童福利設施的資金提供和運營完全是由國家負責的。20世紀80年代后期，由于人口的流動，家庭變小、婦女參加工作等都要求實行社會福利。1987年第六共和國憲法增加了福利權，規定國家有義務努力促進社會保障和福利，國家有責任制定政策提高婦女兒童福利。在這樣的情況下，1989年4月制定了《單身母親兒童福利法》（2000年更名為《單親家庭福利法》）。根據該法，單身母親定義為單獨撫養小孩的喪夫、離異、被丈夫拋棄的婦女和丈夫由于身體或心理上的原因長期不能工作的婦女以及未婚而單獨撫養小孩的婦女，她們有權利申請國家或地方政府提供的福利津貼，福利津貼包括生活費用、教育費用、撫養小孩費用和職業訓練費用等。1981全面修改的《兒童福祉法》，擴大了保育范圍，原來以貧困家庭子女、棄兒、流浪兒為中心的保育對象逐漸擴大為全國所有幼兒。1984年，韓政府成立了“幼兒福祉部”，將幼兒設施和幼兒教育歸屬該部主管。上世紀80年代后半期，就業女性急劇增加，1988年實行了《男女雇傭平等法》，積極呼吁設立崗位托兒所，以解除女工的后顧之憂。為此，韓國政府制定了《崗位托兒制度》。1990年1月14日韓國國會通過了《嬰幼兒保育法案》，這標志著韓國的幼教事業得到了蓬勃地發展。這一時期的兒童福利法律制度的發展為20世紀90年代中后期開始的“普惠型”兒童福利法律制度的確立奠定了堅實的基礎，但仍只是以兒童“救助”為重心的“補缺型”兒童福利政策。

（三）“普惠型”兒童福利制度的確立（上世紀90年代中期至2004年）

上世紀80年代民主化進程極大地改善了韓國社會保障法律制度的框架，但仍然是“自上而下”的帶有保守色彩的“補缺型”福利制度。直到1994年，一個憲法訴訟案致使韓國福利法律制度發生了重大轉折，開啟了“自下而上”的“普惠型”福利法律制度的序幕，這也導致了《社會保障基本法》（1995年）和《國民基本生活保障法》（1999年）分別得以通過，以及包括兒童福利法律制度在內的其他社會福利制度的確立。2000年12月6日全面修改兒童福利法，標志著“普惠型”兒童福利法律制度在韓國確立，超越對困境兒童救助的觀念，強調全體兒童的保護、福利與全面發展，主要體現在三個方面：1.修改的兒童福利法面向全體兒童，規定了9類兒童福利設施：育兒設施、兒童臨時保護設施、兒童保護與治療設施、兒童職業訓練設施、自立支援設施、兒童短期保護設施、兒童商談所、兒童福利中心和兒童專用福利設施，這些兒童福利設施除了提供其特有的福利服務外，還提供兒童家庭支援、兒童日間保護、兒童特別咨詢、受虐待兒童保護、放學后兒童指導、共同生活家庭等兒童福利服務。2.確立了兒童福利法律制度的基本理念。修改后兒童福利法增加了基本理念的規定，兒童成長中不受基于性別、年齡、宗教、社會地位、財產、是否有生理缺陷、出生地、兒童或他們父母的種族等加諸的一切形式的歧視；為了兒童個性全面和諧發展，兒童應當在一個穩定的家庭環境中幸福成長；所有有關兒童的活動均應優先考慮兒童的利益。2004年頒布《貧困兒童全面措施》，目的是打破繼承性貧困，提供所有兒童在平等基礎上開始發展的機會。3.關注兒童安全。1997年頒布了《青年保護法》，旨在控制有害媒體材料和等在青年中的散布，防止青少年進入有害的娛樂場所，保護救助青少年免遭虐待與暴力，以幫助他們長大成為身心健全的人。2000年修改兒童福利法，增加虐待兒童報告制度，規定只要發現被虐待兒童，都可以報告給兒童保護專門機構，而教師、醫療工作者、各類兒童福利設施從業人員和負責人、兒童福利指導員以及專門負責社會福利的政府工作人員等都有義務把被虐待兒童報告給兒童保護專門機構。2003年韓國政府兒童政策集中在兒童安全問題上，為此頒布了《兒童安全全面措施》，目的是通過預防虐待、暴力、事故的發生，以為兒童創造一個安全的環境。（四）“普惠型”兒童福利制度的完善（2004年至今）這一時期的重要發展之一是兒童福利行政機構整合，2004年修改后的兒童福利法規定設立兒童政策協調委員會，以促進兒童權利，如健康的出生和成長為目的，負責制訂整體的兒童政策，對有關部委和機構之間的政策爭議等進行調整，監督和評價兒童政策的執行。2008年整合以前由保健福利部主管的兒童政策事務、性別平等與家庭部主管的托兒政策事務、政府青年委員會主管的青年政策事務全部由保健、福利和家庭事務部主管。重要發展之二是2005年修改后的兒童福利法規定了家庭寄養制度。家庭寄養制度是指需要保護的兒童被寄養在適于保護的家庭里一段時期，為此國家與地方政府（限于市/道）應設立家庭寄養中心，并詳細規定了他們的職責。重要發展之三是兒童福利立法理念的完善。政府十分重視“兒童權利公約”的一般原則，公約第2條規定的禁止性歧視原則和第3條規定的兒童最佳利益原則被納入到了新制定或修訂的有關兒童的法律之中。2004年制定的《青少年福利援助法》、2006年修改的《兒童福利法》、2007年制定的《禁止歧視殘疾人和保護殘疾人權利法》和《殘疾人特別教育法》把禁止歧視原則作為該法的基本原則。政府在負責修訂與兒童有關的法律及開發和實施的政策和制度的每個領域中均應當優先考慮兒童的最佳利益。重大發展之四是頒布了《青少年福利援助法》?！俄n國青少年基本法》第49條規定了國家和地方政府應制定具體政策來提高青少年福利，保障青少年的基本生活，再就業培訓，支持青少年活動，優先考慮青少年的心理、身體、經濟和社會支持的特別需求。為此，2004年韓國頒布了《青少年福利援助法》，在保護青少年權利、提高青少年福利、加強青少年心理和身體健康，以及給予青少年特別支持等方面做出了詳細規定。

三、韓國兒童福利法律制度的特色

（一）健全完善的兒童福利法律體系

韓國兒童福利法律制度自1961年先后頒布了《兒童福利法》、《孤兒收養特例法》，《關于孤兒監護人的法律》，《淪落行為等防止法》、《更生保護法》等一系列法律，歷經50年的發展已形成了以憲法和國民基本生活保障法為基礎，以《兒童福利法》和《青少年福利援助法》、《單親家庭福利法》為核心，覆蓋福利、兒童教育、保護、娛樂發展、特別保護、家庭環境等全方位的兒童福利法律體系。1987年韓國憲法第10條規定了所有公民有追求幸福的權利，第34條第二款規定了國家有責任努力提高社會福利，第34條第四款規定了國家有義務制定政策提高青少年的福利。國民基本生活保障法規定政府應當為下列人員提供國家基本生活保障津貼：沒有人養育他們的人員；或如有的話，這樣的人是無法養育他們；也有沒有獲得任何人的支持，但其已確認的收入低于最低生活費用?！秲和＠ā贰ⅰ肚嗌倌旮＠ā泛汀秵斡H家庭福利法》詳細規定了有關兒童福利的基本理念、行政組織、福利設施、福利服務、福利津貼、福利責任和處罰等。關于兒童健康的法律有《母嬰保健法》、《學校保健法》；關于兒童教育的法律有《托兒法》、《幼兒教育法》、《中小學教育法》、《杰出兒童特別教育保護法》；關于兒童發展的法律有《青年基本法》、《青年活動促進法》、《青年感化法》、《文化、藝術、教育援助法》；關于兒童特別保護的法律有《青少年保護法》、《關于懲治家庭暴力特例法、《預防家庭暴力和保護家庭暴力受害者法》、《流浪兒童保護救助法》、《保護青少年免遭性剝削法》、《懲治性犯罪和保護受害者法》；關于兒童成長家庭的法律有《孤兒收養特例法》、《單親家庭福利法》、《家庭關系登記法》、《友好家庭社會環境促進法》、《多文化家庭援助法》。

（二）明確劃分兒童福利責任

兒童福利理論基礎議題之一是國家、社會、家庭與兒童之間的關系。傳統兒童福利理論認為家庭是兒童成長的最佳場所，父母是兒童的最佳照顧者，兒童問題是個人私事，兒童照顧主要是家庭的責任和父母的義務，國家在兒童福利中只扮演剩余性和最后出場的角色，而且從事兒童福利的動機也只是政治性的。大多數國家兒童福利立法中對國家、社會、家庭培育兒童的責任沒有規定，即使規定了也是含糊不清。韓國《兒童福利法》、《青年基本法》和《青年保護法》明確規定國家、地方政府、社會、家庭培育兒童的責任。韓國《兒童福利法》第四條規定，國家和地方政府應努力制定并實施兒童健康和福利政策，應制定為保護殘疾兒童的權利和利益所必需的政策，應采取必要的政策措施，以保護兒童免遭因自己或父母的性別、年齡、宗教、社會地位、財產、殘疾、出生地、種族等而受到歧視；所有公民應尊重兒童的權利、利益和安全，照料他們的健康；兒童的保護者應當照顧兒童在家庭里的健康與安全使他們適應生長期?！肚嗄昊痉ā返牡?、7、8條分別規定了家庭、社會、國家和地方政府對青年的責任，《青年保護法》第3、4、5條也分別規定了家庭、社會、國家與地方政府對青年保護的責任。

（三）“穩固家庭基盤”的兒童福利政策

韓國將兒童福利納入到了家庭福利體系之中。兒童最早接觸的環境是家庭，照顧子女日常生活起居，確保兒童身心健康成長，是家庭的基本義務，家庭環境對兒童的發展起著決定性的作用。韓國兒童福利政策與家庭政策緊密結合，將兒童福利納入家庭福利體系之中。2007年11月頒布了《創造友好家庭社會環境促進法》，該法規定友好家庭制度（Family-friendlysystem）包括支持小孩出生、托兒、教育、育兒假、托兒假、工作場所托兒制度、兒童教育項目等制度。2004年頒布《健康家庭基本法》，該法第35條規定國家和地方政府應當設置健康家庭援助中心，家庭援助中心提供預防、咨詢、解決與家庭相關問題的服務。目前韓國有61家健康家庭援助中心。1989年頒布《單身母親兒童福利法》（后更名為《單親家庭福利法》），該法規定特別的廣域市，廣域市、市、道，市、邑、面均可以設立單親家庭福利咨詢辦公室，并配備單親家庭福利咨詢員；根據該法，單親家庭（包括祖父母撫養孫子女家庭）可以申請福利津貼（包括生活費、兒童教育費用、養育兒童費用、職業培訓費用等）、托兒津貼、免費教育，可以住入單親家庭保護避難所和長期低租金房屋，國家與地方政府可以設立母子保護設施、母子自立援助設施、父子保護設施、父子自立援助設施、未婚母親保護設施、母子臨時保護設施、婦女福利之家（提供各種咨詢、小孩日托、職業指導等福利服務）和單親家庭咨詢辦公室等福利設施。

（四）“自立為導向”的兒童福利理念

兒童不僅是一個家庭的未來和希望，更是一個國家的未來和希望，也是一個國家重要的人力資源。韓國政府認為對兒童福利的投資不僅是保障兒童個體的權利，更是培育健康有責任心的社會成員以應對低出生率和老齡化社會而出現的各種問題，還可以增加國家的人力資源。因此，韓國奉行“授之以魚不如授之以漁”的“自立為導向”的兒童福利理念，保證兒童人人享有尊嚴與人格、享受正常的社會生活、幫助兒童生活自立以及為未來實現自己的夢想和希望作好準備?！秲和＠ā返?6條規定了職業培訓和自立援助設施，職業培訓兒童福利設施旨在使居住在兒童設施中15歲以上的兒童和貧困家庭的兒童能夠獲得養活自己的所需要的知識和技能；自立援助設施旨在幫助從兒童福利設施出來的兒童自立生活，在他們求職的準備階段或就業后的一段時期給予保護。目前，全國共有職業培訓設施4家和自立援助設施12家。韓國政府認識到在人力資源方面的投資需要優先投資兒童，目的是提高國家發展潛力。對兒童每一美元的投資可以產生16.1美元的社會回報。兒童貧窮阻礙的是整個國家的發展潛力，而不僅僅只是兒童的發展。早期對兒童的投資會產生巨大的社會回報，包括預防社會問題和減少社會矛盾。2007年開始政府發起“夢想開始”（DreamStart）項目以有效地應對由于家庭破裂而導致的不斷增加的貧困兒童問題該項目旨在增加社會投資以預防兒童陷入貧窮困境和幫助窮困兒童獲得平等保障的機會。地區醫院、診所、私立教育機構和社會福利中心也開展相應的保健與福利措施，提供全面的個性化服務以滿足兒童個體需要和貧困兒童的生活環境，“夢想開始”項目的福利對象是懷孕婦女、接受國家基本生活保障和貧窮家庭高度集中的貧窮社區的接近貧窮標準的家庭0至12歲的兒童。政府對指定地區內的每個社區的300名兒童提供該項服務，2007年該項目預算投資達到5.1萬億韓元，2008年達到9.8萬億韓元。全國共有32個地區啟動了“夢想開始”項目。政府認識到兒童成年后進入社會自立前需要如大學學費、找工作、創業、生活費用等啟動資金，政府引入兒童發展賬戶項目，為低收入家庭兒童和居住在兒童福利設施、寄養家庭、兒童之家、殘疾兒童設施中18歲以下兒童的兒童儲蓄提供1：1的配套資金，即如果一個兒童每月在兒童發展賬戶中存入一定金額的錢，政府也為該兒童在同一賬戶中存入相同數額的錢，最多可達到30000韓元。該項目自2008年啟動以來，已經有28000多戶兒童開啟了發展賬戶。

（五）“全面發展”的兒童福利目標

人類社會的發展與進步的基礎是無數個體的發展，聯合國在《社會發展問題及世界首腦會議宣言和行動綱領》中指出：“我們面臨的挑戰是建立一個以人為中心的社會發展框架?！比说陌l展是人類社會獲得全面、可持續發展的決定性因素。人越全面發展，就越能成為社會發展的動力，社會發展要把人的全面發展作為最高目標。而兒童時期是每個人一生發展中最重要、最關鍵的時期，而且這種發展是不可逆的。這種理論在世界范圍內得到全面的接受并開始被付諸實施。韓國也不例外，為了提高兒童的科學文化和健康素質，韓國頒布了相關法律法規和制定各種政策，以讓每個兒童的創造力和價值得到充分體現，為社會發展提供不竭的動力。2004年韓國頒布《青年活動促進法》，該法第5條規定了支持青年活動，國家與地方政府應當提供機會給青年積極自愿地參加一系列青年活動以實現他們的夢想與希望、為一系列活動設施、青年活動項目、專業指導等制定政策和確保實施。青年設施包括青年培訓設施和青年活動中心。青年設施都配有各種項目、設備以及為青年提供專業教練指導下的精心組織的各種培訓活動。青年培訓設施包括培訓機構、培訓中心，文化之家、專門設施和青年旅社。還有向用戶提供教育福利的其他設施，包括博物館、美術館、圖書館，以及科學和體育中心等文化設施。2006年6月開放的全國兒童及青少年圖書館，是作為國家博物館的一部分，另外兒童博物館也于2007年10月開放。為了給青年培訓活動提供指導，韓國還設立了國家青年培訓中心（設立于1998年11月）和中央青年培訓中心（設立于2001年8月），并將他們作為國家核心設施進行管理。此外，為了應對全球化時代的到來，韓國于2000年設立了國際青年中心，已經成功地發起了青年交流合作項目和實現了對青年組織的管理。