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本文作者：郗芙蓉崔洋工作單位：陜西科技大學

1相關概念界定

隨著社會經濟的不斷發展，農村食品安全的概念也逐漸形成和完善。從衛生角度可以將農村食品安全定義為農村地區生產和銷售的食品中不含有導致急性或慢性毒害或疾病感染，危害消費者身體和生命健康、財產安全的因素;從法律角度可以將農村食品安全定義為農村食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家法律、法規和相關政策等的強制性標準和要求，不存在損害或威脅消費者及其后代身體健康和財產安全的有毒、有害物質。農村食品安全法律制度是指用來規范、約束和引導農村食品生產、銷售等行為，保證公眾生命財產安全的一系列法律、法規、政策、制度及相關法律部門、組織和個體所組成的有機聯系的統一整體。農村食品安全法律制度涉及整個農村食品安全現行的法律法規體系，是農村食品安全行政執法的法律依據和行為指導，是保證農村食品安全的主干線。

2農村食品安全法律制度建設的現實意義

2．1是維系人們身體健康的客觀要求民以食為天，食以安為先。但近幾年來，歐洲發生的“瘋牛病事件”、“二噁英事件”和我國發生的“瘦肉精事件”、“奶粉事件”、“蘇丹紅事件”、“染色饅頭”等，都清楚地表明農村食品安全問題已經威脅到廣大人民群眾的生命安全。2007年，衛生部通過中國疾病預防控制中心網絡直報系統共收到全國食物中毒報告506起，其中涉及100人以上的食物中毒11起;有毒動植物引起的食物中毒的報告數和死亡人數最多，分別占總數的37．35%和64．73%。眾所周知，生命權和健康權是最基本的人權，是人們享有其他各項權利的前提和基礎。因此，完善農村食品安全法律制度已成為關乎民生的重大問題。

2．2是保持經濟穩定發展的客觀要求農村食品安全不僅關系到公民人身和生命財產安全，對一個國家經濟發展也有著極其深刻的影響。有調查表明，農村食品衛生平均不合格率約為8%，蔬菜農藥殘留超標率達到7%左右，食品安全事件的接連發生使我國的食品出口受到挑戰。據美國食品、藥品監督管理局(FDA)透露，因為農藥殘留率超標，大批中國進口食品被扣留。出口食品被扣留或退貨不僅使我國蒙受了巨大的經濟損失，更為重要的是使我國在國際上引發了不信任危機。我國是一個食品出口大國，作為發展中國家，食品出口在國民經濟中占有重要地位。由此可見，農村食品安全問題對于一個國家的經濟有著深刻的影響，農村食品安全關系到一個國家的經濟競爭力。

2．3是保障社會和諧穩定的客觀要求農村食品安全事件引發的食物中毒、死亡及其他問題，會激化受害者與國家政府部門、生產企業的矛盾，從而引發社會的不穩定因素，進而直接影響到社會經濟發展秩序，影響社會的穩定。其次，由于信息的不對稱，人們無從知道從市場買到的食品是否安全，也就無法保證買到的食品都是可靠的，購買過程充滿了疑慮，最終會造成社會的不穩定因素。伴隨著食品安全問題的時有發生，食品問題越來越成為人們關注的焦點，村民們也提高警惕，在對食品安全性的鑒別上花費大量的時間和精力，直接增加了村民的支出，造成社會資源的極大浪費，從而導致整個社會福利的下降。再者，正規的食品加工廠商因為自身經濟利益不能保證，會產生心理上的不穩定因素。這些因素都會多多少少地影響社會的和諧穩定發展。

3我國農村食品安全法律制度構建的難點

3．1農村食品安全法律體系不完善，行政執法缺乏權威依據1983年《食品衛生法(試行)》的頒布實施，以及1995年正式頒布《中華人民共和國食品衛生法》對保證我國的食品安全提供了法律依據，使得我國的食品衛生水平有了明顯的提高。但由于我國的《食品衛生法》出臺時間早，在當時的立法背景、立法條件、立法信息及立法技術等因素的限制下，難免出現內容不全面、不具體的情況［1］。例如近年來國際上廣泛采用的行之有效的有關食品安全的法律內容“不安全食品的處理和召回”、“食品安全市場準入”、“食品安全認證和認可監管”等，均未能納入《食品衛生法》調整的范圍，從而使《食品衛生法》無法在食品安全領域扮演好“母法”的角色;且隨著社會經濟和科學技術的發展，食品安全違法出現了一些新情況和新問題，現有法律體系尚未將其納入規范和界定的范圍，給許多不良商家留下法律不夠健全的空子，違法違規生產加工一些有害有毒食品，引發嚴重的食品安全問題。

3．2農村食品安全監管職能交叉、監管行為不夠規范政府食品安全監管執法是一種“公共服務”，從農村食品的生產、加工、儲藏、運輸到銷售，這一系列的過程都需要政門的監管和執法。目前我國的食品安全管理主要是實行國家食品藥品監督管理局綜合監督協調，農業部、衛生部、國家質檢總局、國家工商總局等部門“按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔”的多部門分工負責的管理體制［2］。但由于多部門管理一個食品安全環節，經常出現因管理部門之間責任不明、相互推諉而造成的管理漏洞。因農村食品安全監管缺乏規范性，使食品安全問題的處理機制很難進行有效的配合，當問題發生后，各部門只考慮自己的利益，從而導致許多監管工作形同虛設;加上我國眾多家庭作坊式的造假窩點，以其獨特的隱蔽性，給農村食品安全監管帶來了相當大的困難。

3．3農村食品市場準入機制不合理，缺乏完善的制度規范我國農村小作坊數量眾多，以小作坊加工為基礎發展起來的中國傳統食品業長期保留著原始加工的簡單化、隨意性特點，并且我國食品安全標準混亂，目前就有國家標準、行業標準、地方標準和企業標準4級［3］，標準繁雜且不合理、不統一，為這些不規范的小企業、小作坊“渾水摸魚”提供機會，不經合法申請或申請未經批準就擅自經營食品業務，而且不執行國家規定的衛生管理規定，管理混亂，不按照標準生產和加工。據統計，現在80%以上的食品質量問題都是出自于不規范的小企業、小作坊［4］。其次，農村食品經營企業大部分是小型餐飲店、街頭商販和社區網點，具有規模小、條件差、分布廣的天然特性，使其進貨渠道難以統一管理;街頭商販、社區網點的進貨渠道更是混亂不堪，大多以價格為主要導向，食品安全性處于次要地位，這些食品經營者根本不關心生產者是否合法。再者，《食品進貨查驗制度》及《食品索證索票制度》并未真正建立，導致低價劣質產品泛濫，危害消費者健康安全。

3．4農村食品違法行為處罰力度過輕，難以形成威懾效應《食品安全法》第九十六條第二款規定:“生產不符合食品安全標準的食品或銷售明知不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以要求生產者或銷售者支付價款十倍的賠償金”。食品安全法中懲罰性賠償金的計算以消費者購買食品所支付的價款為基準，這種確定性的計算原則易于操作，增強了該制度的可操作性和可預見性，也極有可能導致食品生產經營者承擔的責任過輕，縱容了生產經營者的不法行為。在西方發達國家，食品安全備受全社會的關注，法律對于出現問題的商家懲處也較我國嚴厲。例如，美國法律明確規定，不論涉案金額大小，制假售假的行為均屬有罪，要處以25萬～100萬美元的罰款，并處以5年以上的監禁，對有前科者罰款金額高達500萬美元，這樣的處罰力度使得經營者懼于處罰而自覺遵守食品安全規定［5］。與之相比，我國現有的農村食品安全法律法規對違法的個體或企業處罰過輕，低廉的違法成本助長了農村食品安全事件的頻發，不足以對不法行為產生威懾作用。

3．5農村消費者自身素質的內在制約，滋長了不法企業的投機心理商務部《2005年流通領域食品安全調查報告》顯示，農村消費者購買食品時雖考慮食品安全問題，但43．7%的人仍首選價格便宜。食品的安全性和消費者息息相關，他們是食品安全風險的最后承擔者。因此，消費者鑒別食品安全能力的高低、維權意識的強弱也是影響食品安全的一個重要因素。但據調查顯示，了解肉制品、乳制品、飲料等28類產品實施食品質量安全市場準入且認識質量安全(QS)認證標志的居民數占所調查總數的24．1%，不了解、不認識的農村居民竟占到了75．9%，知道辨認、識別假冒偽劣食品方法的居民數僅占所調查總數的7．2%，略懂一點的農村居民占63．9%，完全不知道如何防假識假的居民數占28．9%。我國廣大消費者自我保護意識不強，應對食品中毒態度消極，甚至許多農民對農藥使用不當造成嚴重源頭污染帶來的危害幾乎不了解，成為我國農產品安全的重大隱患。

4我國農村食品安全法律制度構建的路徑

4．1完善農村食品安全法律法規體系，使農村食品安全有法可依健全的食品安全法律體系是食品安全的根本保障，也是食品安全執法順利推行的前提。鑒于我國仍處于社會主義初級階段的基本國情，食品安全立法無論是在立法理念上還是在具體法律制度上都比較落后，因此，應盡快推進農村食品安全立法的進程。食品安全法律體系所涵蓋的法律法規并非以“食品安全”為中心構建，而更多定位于“食品衛生”的層面，應以國際現有的食品安全法為依據建立食品安全法規體系的基本框架。首先，食品安全必須從源頭抓，國家應確立從農田到餐桌的全程監管模式，制定對食品從生產到消費各個環節的衛生和安全的法規、規章，從立法上彌補食品安全的漏洞;其次，應結合我國國情，借鑒外國經驗，全面系統地修訂和調整我國與食品安全有關的法律、行政法規、部門規章和地方性立法以及食品安全強制性標準，突出重點，填補空白，逐步形成完善而嚴密的、既有綜合性法律法規又有配套性具體規章制度的有中國特色的食品安全法律體系。

4．2加強農村食品安全統一監管，規范農村食品行政執法行為食品安全分段監管已成為一個大的趨勢，但仍存在重復執法、出現問題相互推諉責任、監管效率低下等問題，因此要改變目前這種監管體制，應立足當前的實際情況，針對農村食品生產經營活動的特點，建立農村食品安全統一監管制度，規范農村食品安全執法行為，逐步實現包括食品、保健品、化妝品、藥品等一些重要產品的綜合監管和統一監管。首先，應制定全國性的食品質量標準，健全食品質量認證制度，協調、監督各部門與此相關的工作;其次，要明確各個階段行政執法部門的監管責任，各監管執法部門要促進協調和配合，加強綜合執法、聯合執法和日常監管，尤其要解決執法監督中的不作為和亂作為問題;最后，要建立食品安全風險分析與風險評估制度，便于進行危害預測。

4．3健全農村食品市場準入機制，嚴厲打擊低價劣質食品從源頭上把好食品安全質量關，是確保消費者的健康安全及食品市場秩序穩定最關鍵的環節之一。因此，政府部門應建立和健全農村食品安全監管制度。首先，政府部門應明確農村食品市場準入的條件和要求，嚴格監控農村食品企業的準入，減少和消除不安全、不規范小企業和小作坊違法生產的可能性;其次，應加強行政監管和檢查力度及范圍，尤其是對10人以下的食品生產加工小作坊的監管，應堅持定期檢查和不定期抽查，監督和規范其生產行為;再次，對小作坊的整治要堅持“監管、規范、引導、便民”的工作原則，一方面通過關停并轉等方式，讓小作坊盡快達到市場準入條件，另一方面強化監管措施，限制銷售范圍、嚴格限制預包裝，以有效防止食品安全事故發生;最后，企業是保證食品質量安全的第一責任人，食品質量安全市場準入制度應積極引導企業完善自律機制，促使企業不斷自我完善，有利于提高食品質量，保證食品質量安全。

4．4加大對農村食品違法行為處罰力度，為農村食品安全創造法治環境雖然近幾年相關食品安全法律法規對食品生產、經營企業的違法行為處罰力度有所加大，但并沒有減少食品安全事故的發生，其根本原因在于違法成本相對于違法生產和銷售獲得的利潤仍過低，從而滋長了不法企業和個體的機會主義傾向，這使得那些不良商家在受到依法查處之后，換個作坊照樣繼續進行違法加工活動，毫無顧忌地從事偽劣產品的生產。對此，應對造成食品安全事故的生產、經營者引入懲罰性機制，在違法經營者對受害者遭受的經濟損失進行經濟賠償的同時，還應該向受害者支付相應的懲罰性賠償，根據實際情況從嚴處理，對特別嚴重者應處以刑事處罰，從而增大對食品生產、經營者的違法成本。以此對受害者的合法利益進行充分的補償，同時警示那些有摻假造假心態的不穩定分子，減少和消除違法生產經營者的機會主義心理，讓其出于對違法行為處罰力度的畏懼而不敢輕易摻假造假，從而為農村食品安全創造良好的法治環境。

4．5提高村民食品安全法律素質，增強其維權意識由于消息的非均衡性和身份地位的不對等性，加上農村群眾文化素質和相關法律知識的不足，對商品的認知水平較低，無法辨識食品質量優劣與真假，使得村民處于食品安全體系中的弱勢地位，在自身合法利益遭受侵害的時候，難以有效地通過合理合法的途徑來維護自身權益。因此，對農村食品安全衛生進行嚴格管理的同時，應加強農民在食品安全方面的宣傳和教育。一是要大力開展食品安全相關法律普法宣傳工作，積極宣傳食品安全知識和相關法律法規，提高農村群眾整體的法律意識和維權能力;二是要發揮政府有關部門和機構的職能，對村民進行食品安全科學知識的科普教育，讓群眾掌握基本的食品質量識別方法，增強其食品安全意識，如購買食品時首先要查看生產日期和保質期等，讓“食品安全不是絕對的”的概念深入人心;三是要引導農村群眾樹立正確的消費觀念，逐步改變購買價值取向，由過去食品消費中的“價格優先”向質量、價格并重的方向轉變，使村民自覺購買安全、無公害食品，通過市場機制的有效運轉減少不安全食品的生產和流通機會;四是要培育村民依法維權的意識和能力，在村民合法權益受到侵犯時，能自覺通過法律途徑來尋求法律救濟，消除由于村民缺乏維權意識和能力而滋長不法企業進行違法生產和銷售的土壤。