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本文作者：馮鶴玉工作單位：內蒙古化工職業學院

改革開放三十多年來我國行政法治建設取得了可喜的成績，先后頒布了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》等單行部門法，構成我國目前的行政法律體系。但在實踐過程中行政相對人的合法權益卻難以得到有效保護，在此提出這個問題，并在分析產生行政相對人合法權益不能得到很好保護原因的基礎上，進一步論述怎樣通過完善行政法律制度來更好地維護行政相對人的合法權益，以便更好地促進行政法治建設。

一、行政相對人合法權益不能得到很好保護的原因

行政法是關于行政權力的組織、分工和行使、運作以及對行政權力監督并進行行政救濟的法律規范的總稱。行政主體是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。國家行政機關是最主要的行政主體，此外依照法定授權而獲得行政權的組織，也可以成為行政主體。行政相對人是指行政管理法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織。我國公民、法人或其他組織及我國境內的外國人、無國籍人、外國組織，都可以行政法律關系的行政相對人主體參加行政法律關系，享有一定權利，并承擔一定的義務。目前我國行政相對人的合法權益不能得到很好保護的原因是多方面的，筆者認為主要原因有以下幾個方面：

（一）行政相對人在行政法律關系中的弱勢地位在行政法律關系中，行政相對人的法律地位表現為：行政相對人是行政主體行政管理的對象；行政相對人也是行政管理的參與人；行政相對人在行政救濟和行政法制監督法律關系中可以轉化為救濟對象和監督主體。行政相對人的法律地位是行政相對人在行政法上的權利與義務的綜合體現。行政相對人的具體法律地位，因其在不同行政法律關系中所享有的權利和承擔的義務不同，也有一定差別。但在監督與救濟行政法律關系中，則與行政主體處于平等的法律地位。在行政實體法律關系中，行政主體依法擁有較多的行政自由裁量權，而行政相對人較多的則只是服從管理的義務。正因為這樣，行政相對人相對于行政主體而言處于弱勢地位，其合法利益就很容易受到侵害。

（二）行政主體在從事具體行政行為時的違法行政現象行政違法指行政主體違反行政法律規范，侵害了受行政法律規范保護的行政關系，尚未構成犯罪的有過錯的行為。行政主體在執法過程中主流是好的，但也存在很多問題，出現許多違法行政的現象，這些違法行政現象的出現直接損害了行政相對人的合法權益。結合《行政訴訟法》及《行政復議法》的規定，并借鑒國內有關學者、法學家等對違法行政的具體形式的劃分，以下將行政違法分為行政錯誤、行政越權、濫用職權、內容違法和程序違法五種具體表現形式：一是行政錯誤。行政錯誤是指行政行為在內容或形式上所表現出的錯誤。凡行政行為在事實認定上的錯誤、法律適用上的錯誤、意思形成方面的錯誤，皆屬行政錯誤。二是行政越權。行政越權是指行政機關及其公務人員超越法定的權利及限度而做出不屬自己行政職權范圍的行政行為，或非行政機關的組織及工作人員在無法定授權或委托（或超越授權或委托的范圍）的情況下越權行使行政職權的行為。主要有無權限、層級越權、事務越權、地域越權四種。三是濫用職權。濫用職權主要是就權力行使者在主觀上故意違背法定的目的、原則來說的，即這種違法的表現形式是從主觀層面來予以認定的。其主要有如下四種：違背法定目的、考慮不當、隨意裁量、明顯違背常理。四是內容違法。主要有與法律依據不相符合、不履行法定職責、事實和法律上不可能、違反行政合理性原則和行政公正性原則。五是程序違法。程序違法簡單地說就是行政行為違反行政程序法律規范，既可指違反整體的程序過程，又可指違反每一個程序要素。具體表現有三種：方式違法、步驟違法、期限違法。

（三）行政救濟法律的不完善為了保障行政相對人的合法權益，我國目前也出臺了相關的法律，如《行政訴訟法》、《行政復議法》和《國家賠償法》等，但是由于這些法律本身還存在一些不足，使得行政相對人的合法權利在受到侵害后難以得到救濟。其一，從法律本身存在的不足來分析，行政訴訟的受案范圍還比較窄，如抽象行政行為的司法審查制度還沒有建立，行政終局裁決權的范圍還存在一些質疑，交通事故責任認定等行政行為不受司法審查尚有非議，以刑事偵查為名規避行政訴訟的事件也時有發生。其二，從行政補償方面看，行政訴訟法的基本原則是公平合理原則，這一原則要求對被剝奪或被限制權利者受到的特別損失盡可能予以補償，同時，應采取靈活的態度，使用不同的標準。補償直接損失原則，指行政補償僅補償與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關系的損失。補償物質損失的原則，即行政征用補償不包括精神上和感情上的損失，只補償財產上的利益損失。這是因為行政行為是合法的且為了公共目的，不同于對行政違法行為造成的損害的行政賠償。補償全部損失原則，即行政補償對被剝奪或被限制權利者受到的全部損失予以補償。包括已發生的、將來一定發生的、物質上的、感情和精神上的損失。”［1］而我國行政補償制度的最大不足是缺少關于行政補償的統一法律。對行政補償的規定散見于許多具體的法律和法規中，且對行政補償的規定非常隨意和不統一，導致在同樣的情況下得不到同樣的補償，造成不公平的現象，損害了行政相對人的合法權益。

（四）行政法律監督力度不夠我國目前行政法制監督的有關法律還比較少，立法的滯后給行政法制監督帶來了消極影響。從表面上看，我國行政法制監督體制健全，多元監督主體以多樣化方式和途徑對行政主體進行監督，但實際上存在監督主體多元但沒有形成監督合力，目前我國監督工作的重點一直放在查錯糾偏的追懲性的事后監督上，監督違法違紀多，監督權力行使過程少，監督具體的微觀事項多，監督全面的宏觀控制少。［2］因此，我國應借鑒國外發達國家在其立法和執法上的經驗及長處，構架制定出適合我國國情的、較為完善的法律監督制度，以解決現行法律、法規不能解決的爭議與不平衡，切實保障當事人的合法權益。

二、完善行政法律制度的方法

完善我國的行政法律制度是一個長期的過程不能一蹴而就，需要從多方面加以努力，就目前來看應從不斷修改和完善現行行政法律和完善行政監督制度兩方面努力。

（一）不斷修改和完善現行行政法律第一，完善現行《行政訴訟法》。現行《行政訴訟法》對于實踐中出現的意思形成錯誤、違背法定目的、事實和法律上的不可能、違反行政合理性原則和行政公正性原則作出的行政行為并沒有明確否認其法律效力，也沒有規定相應的救濟措施，出現了法律上的空白；在受案范圍方面，存在受案范圍過窄，且法律規定不清晰，實踐中由于法律規定的局限，導致大量行政爭議案件無法進入行政訴訟程序，行政訴訟制度的功能得不到充分發揮。還有在《行政訴訟法》中如行政訴訟中的原告資格，審查標準，裁判制度等也都有許多不足。行政機關之外的組織為被告應拓寬，因此建議在修訂《行政訴訟法》時應當擴充行政訴訟的條文，增加上述方面的內容，把現有司法解釋的內容充實到立法當中，使法律的規定具有更強的操作性，為人民法院提供切實可行的法律依據。第二，適時修改《行政復議法》。現行《行政復議法》關于復議時間的規定，經行政復議機關的負責人批準，延長期限最多不得超過三十日。這項規定具體操中存在問題，時間規定得過死，沒有考慮實踐中的復雜情形和涉外因素。關于復議機關不作為的問題，規定只局限于一種內部責任的追究，沒有明確復議機關不作為行為給相對人帶來損害如何賠償的問題。《行政復議法》修改時建議增加和完善相關內容。第三，《行政處罰法》也需進一步完善。《行政處罰法》規定，法律可以設定各種行政處罰，但對法律設定行政處罰沒有給予任何限制。難道法律可以任意設定行政處罰嗎？現代行政法治理論不僅在形式上要求法律至上，而且在內容上要求法律本身必須符合一定標準，公認的觀點是法律必須體現尊重與保障公民人權的精神，“行政活動的目標是實現由國會制定的法律所體現的國民意志，不允許法律對行政機關給予一般性的空白授權”。［3］此外，在程序上，發達國家非常重視法院對公民權利的保障，涉及公民人身權利的處罰必須由法院決定，涉及財產權的處罰原則上也必須由法院決定，如果法律授權行政機關對公民作出拘留、沒收、以及高額罰款的決定，則被認為是違反憲法和人權原則的。因此，對法律設定行政處罰的權力不加任何限制有悖于行政法治原則。這一點在今后法律的修改時也應作適當的考慮。第四，制定統一的行政補償法。由于行政相對人在行政法律關系中的地位決定其合法權益極易受到侵害，那么行政補償問題就顯得很重要，我國行政補償制度的最大不足是缺少關于行政補償的統一法律，從而造成不公平的現象。制定一部像《中華人民共和國國家賠償法》一樣統一的行政補償法，統一規定行政補償的范圍、條件、標準、程序以及補償機關和補償申請人等，能較為可行地解決補償不公平的現象,并使受害人獲得救濟。

（二）完善行政監督制度首先，完善行政監督法律制度。行政法律監督立法是依法實行行政法律監督的前提和基礎，所以,首先，必須建立健全相關的法律法規，做到有法可依。其次，完善行政法制監督程序，發揮監督機制的作用，推動我國行政法制監督的健康發展。其次，加強事前監督，并與事中、事后監督相結合。要改變輕事前監督，重事中、事后監督的做法，形成事前、事中、事后全過程的動態監督機制。建立行政法制監督的事前監督機制，事前監督可以起到防范于未然和事半功倍的效果，事后監督是最后的防線，其重要性不言而喻，所以要做好事前、事中、事后監督的相互銜接以便更好地發揮監督的作用。再次，加大行政法制監督的力度。加大行政法制監督的力度，形成行政法制監督的合力，這樣才能解決“難監督”、“虛監督”和“漏監督”的問題。因此必須建立行政法制監督協調機制，做好監督總體規劃，避免不同監督主體間的沖突，使監督真正落到實處，增強監督的整體合力和效能。