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本文作者：林俏工作單位：東北財經(jīng)大學(xué)

中國正在進(jìn)行社會保障體系的構(gòu)建。英國現(xiàn)行的社會保障體制及改革方案無疑對我國具有十分重要的借鑒意義。

一、英國社會保障法律制度發(fā)展概況

英國被很多學(xué)者認(rèn)為福利國家性社會保障法律制度的代表國家，英國也是最早的福利國家。英國社會保障的發(fā)展與英國社會對貧困的認(rèn)識有著密切關(guān)系。英國傳統(tǒng)觀念中一直認(rèn)為貧困是由于懶惰等性格缺陷造成的。由于工業(yè)化的發(fā)展和資本主義原始積累，使很多被剝奪了生產(chǎn)資料的無產(chǎn)階級和貧民生活陷入了困境。17世紀(jì)初，英國出現(xiàn)了嚴(yán)重的失業(yè)、貧困現(xiàn)象。傳統(tǒng)的社會慈善機(jī)構(gòu)已無力解決這些問題，并且，貧困也對社會穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。因此，英國女王伊麗莎白在1601年頒布了《濟(jì)貧法》。這時《濟(jì)貧法》的理論基礎(chǔ)新教關(guān)于貧窮是個人的罪惡的教義，認(rèn)為濟(jì)貧是統(tǒng)治者對貧民的恩惠。19世紀(jì)末，英國社會對貧困的認(rèn)識有了很大轉(zhuǎn)變。費(fèi)邊社會主義認(rèn)為貧困是社會的事，每個人都有權(quán)利過上有尊嚴(yán)的生活。新自由主義認(rèn)為，大多數(shù)的貧困是財富分配不公正的結(jié)果，它根源于人力和資本的浪費(fèi)以及機(jī)會不均等。這些思想都批判了過去認(rèn)為貧窮是罪過的觀點(diǎn)。為維護(hù)社會穩(wěn)定，20世紀(jì)前期英國掀起社會保障立法的浪潮，1906年的《教育法》，規(guī)定學(xué)校提供免費(fèi)餐;1911年頒布了《失業(yè)保險法》;1918年通過《婦女兒童福利法》;1929年，頒布了《地方政府法》，該法將濟(jì)貧委員會的職能移交給地方政府，也就意味著，廢除了實(shí)施了300多年的《濟(jì)貧法》。二戰(zhàn)期間，英國政府為了穩(wěn)定戰(zhàn)后的社會秩序，聘請倫敦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長貝弗里奇爵士為主席，對英國原有的社會保障制度進(jìn)行審視，并提出改革建議。貝弗里奇委員會在1942年11月提出《社會保障及其他社會服務(wù)報告書》，也就是著名的《貝弗里奇報告》。貝弗里奇在報告中主張建立更加完善的社會保障制度來改變英國的現(xiàn)狀，也就是提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡耐陚涞纳鐣Ｕ享?xiàng)目，將英國變成一個“福利國家”。貝弗里奇報告首次將社會保障權(quán)看作公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但是，貝弗里奇的思想并沒有完全實(shí)現(xiàn)。目前，英國社會保障適用的主要成文法有:“《1992年社會保障繳費(fèi)和補(bǔ)貼法》(SocialSecurityContributionsandBene-fitsAct1992)、《1992年社會保障行政管理法》(SocialSecur-ityAdministrationAct1992)、《1992年社會保障法相應(yīng)規(guī)定》(SocialSecurityConsequentialProvisionsAct1992)、《1995年求職者法》(JobseekersAct1995)、《1998年社會保障法》(So-cialSecurityAct1998)?！保?］調(diào)整社會保障法律關(guān)系的除了成文法，還有規(guī)章以及判例法。英國社會保障管理主要由社會保障部負(fù)責(zé)，20世紀(jì)90年代初，社會保障部的職能逐步轉(zhuǎn)移給處。補(bǔ)貼處(TheBenefitAgency)是最大的一個處。英國的社會保障項(xiàng)目包括:求職者津貼、收入扶助、疾病和殘疾補(bǔ)貼、養(yǎng)老金、兒童補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、財產(chǎn)稅補(bǔ)貼等項(xiàng)目。［2］

二、英國社會保障法律制度的特點(diǎn)

縱觀英國的社會保障，英國社會保障法律制度有如下特點(diǎn):

(一)立法理念經(jīng)歷了單純追求社會穩(wěn)定到賦予公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變英國傳統(tǒng)的社會保障立法是迫于社會壓力，1601年的《濟(jì)貧法》規(guī)定，政府為那些有能力勞動的人建立“貧民習(xí)藝所”，強(qiáng)迫他們從事繁重的體力勞動。1834年修正后的《濟(jì)貧法》明確宣布“不得使接受救濟(jì)者的境遇在實(shí)際上或者表面上由于最底層的獨(dú)力勞動者”。一些人認(rèn)為，這實(shí)際上是“向世界宣告在英國，貧困是一種犯罪?！保?］隨著社會的發(fā)展，19世紀(jì)末，人們對貧困與社會風(fēng)險的認(rèn)識有了根本轉(zhuǎn)變，貧困不再被認(rèn)為是一種犯罪，不應(yīng)完全由個人承擔(dān)，而是一種不幸，這種不幸很大程度上是財富分配不公正的結(jié)果，社會風(fēng)險是工業(yè)社會的必然現(xiàn)象，必須通過社會保障制度予以調(diào)整，因此，應(yīng)賦予每個公民社會保障權(quán)?！秶癖ｋU法》、《國民救助法》的頒布就意味著社會保障已經(jīng)成為一種公民權(quán)利。因此，可以這樣說，從傳統(tǒng)的社會救濟(jì)法到現(xiàn)代社會保障法是一種立法理念上的巨大飛躍。

(二)英國社會保障強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任英國1946年的《國民保險法》規(guī)定了公民可以享有的失業(yè)、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障權(quán)利和國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任;1948年《國民救助法》的實(shí)施則確立了國家全面承擔(dān)起社會救助的責(zé)任。自此，英國社會保障的國家責(zé)任包括立法責(zé)任、財政責(zé)任、實(shí)施責(zé)任和管理監(jiān)督責(zé)任等，成為英國社會保障法律制度的基本原則。在住房福利方面，政府承擔(dān)了支出或者通過稅收減免的方式提供支持的責(zé)任，這兩種形式都體現(xiàn)了政府直接承擔(dān)責(zé)任。為了確保國家責(zé)任的切實(shí)履行，英國設(shè)立了社會保障部，統(tǒng)一管理社會保障事宜。

(三)英國社會保障的普適主義社會保障的普適主義，即人人都有資格享受社會保障，體現(xiàn)了社會保障制度應(yīng)有的公平性。英國的社會保障是全民保障，其范圍包括所有英國國民。每一個英國公民從出生時就有一個社會保障號碼，當(dāng)收入達(dá)到法律規(guī)定水平的時，就應(yīng)交納國民保險費(fèi)，凡英國公民不論是在城市，還是農(nóng)村，也不論貧富貴賤，均可享受相應(yīng)的社會保障權(quán)益，甚至居住在英國的外國人也可在繳納國民保險費(fèi)后，享受某些社會保障的權(quán)益。英國社會保障還具有全面性。英國的社會保障項(xiàng)目完善，被譽(yù)為“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ?。?dāng)然，英國社會保障法律制度的高水平、廣覆蓋也加重了政府負(fù)擔(dān)、使社會保障缺乏效率，這也是英國對社會保障制度進(jìn)行改革的動因之一。

三、英國社會保障法律制度評析

英國福利國家模式有其積極的意義。英國社會保障是勞動人民的基本生活水平有所提高，物質(zhì)生活條件有了較大的改善。并且，增強(qiáng)了勞動力的流動性，適應(yīng)生產(chǎn)社會化的需要。同時，社會保障作為英國政府進(jìn)行社會再分配的重要手段，在一定歷史時期適當(dāng)調(diào)節(jié)著社會需求，刺激或抑制社會消費(fèi)，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。英國政府大力開展教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)，既提高了英國勞動力的素質(zhì)，又提供了大量的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？偟膩碚f，英國社會保障在一定歷史時期，起到了積極的作用，緩和了階級矛盾。但是，這種福利國家的模式也存在一些問題:

(一)社會保障支出使政府財政不堪重負(fù)1975年，英國的社會保障開支總計(jì)為89．18億英鎊，占GDP9．6%。1985年社會保障支出總計(jì)為353．32億英鎊。［4］而到了1991－92年度，英國社會保障的總開支達(dá)1070億英鎊，約占英國國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/5。據(jù)英國社會保險部統(tǒng)計(jì)，近十多年來，社會保險費(fèi)(不包括醫(yī)療保險費(fèi))自1949年以來每年按3．7%遞增，1992－1993年度達(dá)740億英鎊，占政府總開支的30．8%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12．3%。［5］1997－98財政年度社會保障總支出達(dá)到941．13億英鎊，全國平均每人每年大約可得到2000英鎊的各種社會保障津貼。20多年的時間里，英國政府用于社會保障的開支增長了10倍以上，成為名副其實(shí)的福利大國。

(二)社會保障管理效率低下英國為了加強(qiáng)對社會保障的管理由社會保障部主要負(fù)責(zé)社會保障工作，它由津貼管理局、保費(fèi)繳納管理局、信息技術(shù)局、安置救濟(jì)局、戰(zhàn)爭撫恤管理局、兒童福利管理局六個子機(jī)構(gòu)構(gòu)成。管理隊(duì)伍十分龐大，但管理工作仍然有很多疏漏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會保障部的職員有100多萬人，每年需要支出的費(fèi)用高達(dá)18－20億英鎊。［6］一些人利用管理漏洞想方設(shè)法騙取長期病假津貼。據(jù)調(diào)查，在英國，2/3的診所醫(yī)生曾為就診者開過假醫(yī)療證明。英國就業(yè)部1992年，英國就業(yè)部發(fā)現(xiàn)了61，000宗騙取失業(yè)救濟(jì)金的案子。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，英國每年因?yàn)榕撟骷俣鴵p失的社會保障和福利費(fèi)高達(dá)35億英鎊。

(三)高福利引發(fā)嚴(yán)重的副作用英國的高福利是建立在高水平的社會保障稅的基礎(chǔ)之上的，對中、高收入階層征收高額累進(jìn)稅，目的是縮小貧富差距，達(dá)到“劫富濟(jì)貧”的作用。但卻產(chǎn)生了資本外流和人才外流的不良后果。同時，高福利的社會保障措施又使助長了很多人的懶惰和依賴的思想。目前英國“長期病號”靠政府津貼者達(dá)175萬人，由于單親父母除了可領(lǐng)取單親補(bǔ)助外，還可得到兒童、住房及低收入等各種補(bǔ)貼。不工作而靠政府津貼為生的單親父母約有100萬人。［7］

四、英國社會保障法律制度對我國的啟示

(一)樹立社會保障權(quán)的理念要有先進(jìn)的立法，首先要有先進(jìn)的立法理念。英國社會保障法經(jīng)過長期發(fā)展已經(jīng)確立了社會保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在我國社會保障思想古已有之，但其思想淵源都是統(tǒng)治者的仁政觀和道義觀，把提供社會保障作為政府對公民的一種施舍，這種思想一直延續(xù)至今。因此，在完善中國的社會保障立法的過程中，首先需要樹立社會保障權(quán)利的思想。對公民而言，應(yīng)該認(rèn)識到社會保障是自己作為國家成員所天然享有的不可剝奪的權(quán)利;對于政府而言，應(yīng)該認(rèn)識到實(shí)行社會保障是不可推卸的責(zé)任，是自身存在的合法性基礎(chǔ)。

(二)社會保障立法十分關(guān)鍵立法先行是英國社會保障法律制度發(fā)展的基本特征，也是世界各發(fā)達(dá)國家在發(fā)展社會保障法律制度中所采取的基本方式。我國已經(jīng)制定了多部社會保障方面的法律法規(guī)，但是，只有2010年通過的《社會保險法》是由全國人大常委會審議通過的。整體來說，社會保障立法層次較低，各個法規(guī)之間還缺乏同一性，立法的任務(wù)還十分艱巨。因此，應(yīng)加快社會保障立法進(jìn)度，盡快出臺《社會救助法》等社會保障基本法律，通過強(qiáng)制性立法建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度。

(三)明確政府的社會保障責(zé)任英國社會保障的國家責(zé)任包括立法責(zé)任、財政責(zé)任、實(shí)施責(zé)任和管理監(jiān)督責(zé)任等，成為英國社會保障法律制度的基本原則。從法學(xué)的角度看，社會保障權(quán)是積極的人權(quán)，所謂積極人權(quán)，就是需要國家采取手段積極干預(yù)，保障此項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也就是說，要求國家積極主動地采取有效措施保證公民社會保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，社會保障是一種需要國家通過財政手段進(jìn)行社會財富再分配制度，政府承擔(dān)責(zé)任是社會保障制度順利運(yùn)行的前提。因此，我國應(yīng)借鑒英國社會保障中，對國家責(zé)任的界定，積極的轉(zhuǎn)變身份，明確政府的社會保障責(zé)任。

(四)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障制度英國的社會保障制度體現(xiàn)了普適主義，全體公民都平等的享有社會保障權(quán)。中國伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制建立而建立起來的社會保障體系，更傾向于城市社會保障的發(fā)展。占人口20%的城鎮(zhèn)居民享受著全國89%的社會保障費(fèi)，占人口80%的農(nóng)村村民則只享有全國的11%的社會保障費(fèi);城鎮(zhèn)社會保險覆蓋率已達(dá)90%以上，而農(nóng)村社會保險覆蓋率則不到2．4%;1991年，城鎮(zhèn)人均社會保障費(fèi)是445元，而農(nóng)民人均是15元，其相差30倍。［8］近幾年，社會保險逐步擴(kuò)大了覆蓋面，農(nóng)民工等群體被納入社會保險體系。誠然，我國是發(fā)展中國家，與英國等發(fā)達(dá)國家相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面還有差距，我們不能急于建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，但是，我國國力已有了很大的提高，建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，并逐步達(dá)到城鄉(xiāng)一體化并不是遙不可及的。