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一、法國土壤污染防治基本策略和總體目標

1993年法國環保部首次制定了土壤污染和修復政策，附隨著對所有地方環保政府機構制定國家土壤修復和清理政策的通知。1996年、1999年又陸續出臺了兩項通知。有趣的是，盡管沒有明晰的法律框架，但這項政策通過政府部門內部的通知進行實施。這種通知并不是法國制定法的一部分因而對第三方沒有約束力。

1．土壤污染防治的預防原則為了預防進一步的污染，政府部門首先通過發展法國工業管理體制從源頭解決潛在的土壤污染問題，也即是通過調節和控制與污染有關的活動和設施。1998年環保部制定了一項政府條令，該條令規定現存的和新的設施和活動要向空氣、水或者土壤中的排放物，必須事先經ICPE管理體制授權，在可適用的具體操作許可之外實施排放值限制和監測要求。該項條令不斷進行完善更新以保證減少規制活動的許可排放值限制，這導致了土地經營者為達到要求的成本的增加。另外，該項政府條令第65條所列明的設施和活動運營商必須至少一年兩次檢測地下水。這項檢測項目是以一項水文地質調查的結果為依據的。IPCC指令定義的最佳可行技術概念在法國法律中的最新實施要求，土地經營者必須定期提交經營評審文件，評估土地設施和活動的效能已及任何相關的環境影響。從1996年開始，政府主要把注意力集中在設施和活動的篩選，以及要求相關土地使用者進行深入的土地評審和風險評估調查上，有利于政府部門確定污染和相關風險，并在需要的情況下實施修復措施。在現有的資金保障體系下，垃圾填埋場、采石場和高級化工廠業主在一定情況下必須向政府當局保障資金充足，為土地封存后的修復提供全部資金。在土地使用者不進行土地修復或者是破產的時候，政府部門就可以使用土地使用者的保障資金繼續進行土地修復。保障資金額度在參考環保部門制定的方法下計算并要定期進行更新。

2．建立污染土壤公共信息數據庫為了提高土壤污染公眾意識，確定并記錄被污染土地情況，環保部門建立了幾項數據庫收錄潛在的污染土地信息，包括現有的污染土壤和之前被污染的土壤。兩項重要的土壤污染登記是Basol和Basias。

(1)Basol———全國污染土壤數據目錄:Basol是1993年建立的，收錄了所有環保政府部門確定的污染土地信息，包括利益相關者、土地地點、污染類型、政府部門采取的措施、修復類型和技術以及修復狀態。新確定的污染都會收錄在Basol數據庫中，包括1996年以來政府部門就現有工業用地進行調查中確定的污染土地。截止到2005年，Basol收錄了7317處受污染或可能受污染的土地。

(2)Basias———全國以前工業用地目錄:1993年創建Basias數據庫時主要是為了記錄過去工業活動，相關信息可能對特定發展提議中會用到。該數據庫主要收錄了以前工業和相關污染用地，主要是從為此目的而建立的現有檔案和區域歷史清單中收集而來。另外，從2005年開始，Basol數據庫中的用地被修復后不再需要檢測之后會從Basol數據庫轉移到Basias數據庫中。

3．基于風險的修復政策法國政府針對土壤和地下水污染有一項特定場地的有效方法。這就意味著，每塊污染土地都要進行風險評估來確定污染源、污染途徑和受體以及以后該土地有用的建議。因而，不存在污染的法律或監管定義，也不存在土壤或地下水中污染物監管值限制。環保部在沒有法律框架支撐下制定了幾項技術指導來確定基于風險的方法并為土地經營者和相關利益者進行指導。這一過程主要包括準備以下文件:

(1)深入現場審查確定污染源及相關環境影響。

(2)簡單化風險評估調查，旨在量化對人體、水源和動植物群的風險，考慮到未來土地用途。

(3)細化風險評估調查從簡化風險評估調查中提取結果，提出土地修復措施限制確定的風險。

這些污染管理措施在解決污染和平衡利益相關者上被普遍認為是有用高效的。尤其是在避免主要風險、降低修復成本、采取必要的預防措施、解決全方位修復可能帶來的大規模清理成本上。

二法國土壤污染防治主要法律制度

由于土壤保護問題的復雜性，以及其貫穿眾多部門法領域的特征，法國的土壤保護一直采用分散性間接保護模式，土壤保護的法律規定通常被納入各相關領域的立法中，如民法典、環境法典、工業法典、廢物法典等，這些都不是直接為解決土壤污染問題而制定的并且存在不協調性。另外，這些法律制度之間也可能存在重疊。法國目前存在多種法律規定直接或間接地解決土壤污染問題，這主要包括:1．法國工業法律制度，適用于環境許可的工業用地。這是適用于土壤污染問題的主要責任制度，并主要針對土地使用者;2．廢物法，主要針對廢物產生者和廢物持有者;3．民法，一般的侵權制度，針對任何造成損害的人;4．水法;5．鄉鎮法中其他制度或規定，核設施制度或者煤礦制度;

(1)法國工業法律制度框架下的法律責任法國的土壤污染制度主要是從法國工業法律制度中的相關法規中發展而來的，主要是針對工業用地經營者的。在沒有土壤和地下水污染具體責任制度的情況下，政府采用ICPE制度要求土地使用者采取修復措施，有時也會要求土地所有者采取相關措施。

①法國工業法律制度法國環境立法限制某些活動和設施只能在特定的工業或者與污染有關的土地上進行，尤其是對環境、公共衛生或者社區產生影響的活動或者設施。國家目錄列明了受該環境立法規定的與污染有關的活動，以及一項活動和設施是否需要環境政府機構事先頒發許可證。這些許可證要么是一項事先授權要么是一項聲明，主要取決于活動和設施的性質，或者使用、存儲或產生的量。法國ICPE制度的范圍比歐盟IPPC制度的范圍要廣泛得多，該制度適用于更多的活動和設施。ICPE制度主要適用于土地使用者而不是土地所有者。通常環境政府機構在適用程序或土地使用中主要針對土地使用者以及土地封存和污染相關問題。

②土地使用者的修復行動ICPE制度規定的土地環境清理費用責任主要由現有或者最后一位土地使用者承擔。土地使用者主要是指日常控制相關活動或者土地的人或者是持有環境許可證的人。最后一位土地使用者不僅要為其使用期間造成的污染承擔責任，還要為其在接管該土地之前的使用者造成的污染承擔責任。如果土地使用者變更通知到了政府當局，前一位土地使用者不再承擔修復土地的責任。

③土地所有者不負責任2005年之前，前一位土地使用者沒有履行清理義務的話，環境政府機關將有權要求土地所有者承擔責任。在上世紀90年代，行政上訴法院的判決采用了這一觀點，當土地使用者破產或者不具有法人地位時，土地使用者的責任自動轉移到土地所有者。根據1997年的通知，只有在土地使用者不具有法人地位時，土地所有者才承擔清理責任。然而經過十幾年的判例沖突，最高行政法院確認了土地使用者承擔首要責任，土地所有者不能因為土地為其所有而承擔清理責任。

(2)廢物法律責任由于環境政府部門不能要求最后土地使用者之外的任何人承擔修復責任，他們根據廢物法來追究其他人的責任。廢物法的優點之一在于其不僅針對廢物產生者還針對廢物持有者。在沒有實際土地使用者、承租者或占有者的情況下，土地所有者會被認定為廢物持有者而承擔排放廢物的責任。《環境法典》第541條定義“廢物”:任何物質生產、轉移。使用過程中產生的殘渣，或者任何持有者排放的或可能排放的可移動物體”。根據法國廢物法，

(1)任何產生或持有廢物的人在處置這些廢物的時候都不能對動植物產生有害影響，不能對自然產生負面影響，不能產生空氣、水或噪聲污染或者影響人體健康;

(2)產生廢物的人應該對廢物產生的損害承擔責任;

(3)違反環境法典的法律規定排放廢物，行政機關有權要求對廢物承擔責任的人承擔排污費用。在大多情況下，判例法認為IEPC制度調整的土地，政府機關適用只能根據ICPE規定的修復程序而不能適用普通廢物法規定的程序。因而，在最高法院明確禁止環境機構采用廢物法的同時，新的環境法明確允許市長干涉土壤污染事件針對土地使用者、廢物持有者或者其他責任人員。現在由法院來解決ICPE和廢物法之間的沖突。

作者：姚叢雯單位：武漢大學環境法研究所