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本文作者：李淑華工作單位：中國人民公安大學公安情報學系

警務信息公開是指公安機關及人民警察在行使警察權的過程中，通過一定的形式，依法將有關警務活動的信息向社會公眾或特定當事人公布公開，使公眾能夠有效參與警務活動，對警察權實行監督，確保公正執法的一項制度。[1]要保證警務信息公開的落實，寄全部希望于公安機關及警務人員的品德修養是不現實的，必須走法治之路，依靠制度安排，規范警務信息公開的社會性、政治性權力和義務。

一、警務信息公開法律制度的沖突

2000年6月，公安部頒布《公安機關人民警察內務條令》，其中第六章第二十八條規定：“公安機關執法辦案和行政管理工作，除法律、法規規定不能公開的事項外，應當予以公開，并通過報刊、電臺、電視臺等新聞媒體和其他現代化信息傳播手段以及公示欄、牌匾或者印發書面材料等形式告知群眾，為群眾提供方便。”《內務條令》將警務公開以法律條文的形式正式確認下來，使之作為全國各級公安機關必須實行的一項法定制度。1999年6月，公安部下發《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》，該《通知》根據當時情況下的公安工作實際，具體規定了警務公開的主要內容、形式和辦法，以及警務公開的組織領導、監督檢查等，成為調整和規范公安機關警務信息公開活動的主要法律依據。然而，隨著社會主義法治建設的不斷加快和公民民主意識的不斷提升，警務信息公開法律制度顯現出一些問題，與相關法律形成矛盾和沖突，其中與《保密法》之間的沖突最為突出。具體表現為：

（一）警務信息公開法律制度的法律位階低警務信息公開所依據的法律制度有《中華人民共和國政府信息公開條例》、《公安機關人民警察內務條令》、《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》等，而保守國家秘密所依據的法律制度是《中華人民共和國保守國家秘密法》及相關部門規章。很明顯，無論是《政府信息公開條例》還是《內務條令》及《通知》，在法律位階上都比《保密法》低———《保密法》是由全國人民代表大會常務委員會制定的法律，是上位法；而《政府信息公開條例》是由國務院頒布的行政法規，《內務條令》和《通知》則屬于部門規章和部門內的規范性文件，是下位法。因此，當信息公開與保密發生沖突時，相關部門就可以援引“上位法優于下位法”這一法律原則，理所應當地選擇不公開警務信息。更何況，在思想和觀念上公安機關及人民警察一貫片面強調公安工作的保密性，總是借“保密需要”為由拒絕公開警務信息。正如一位學者所說，幾乎任何一個政府都有一個天然的傾向———盡可能少地公開信息，因為信息的公開容易給民眾批評制造依據。[2]

（二）不予公開的信息范圍存在不確定性信息公開法律制度的最大特點是以公開為原則、以保密為例外。關于不予公開的信息范圍，現行法律制度是以排除法來規范的。如《政府信息公開條例》第八條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”意指行政機關對危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的信息不得予以公開，這是對政府信息公開的一個原則性限制條件。然而，如何界定“國家安全”、“公共安全”、“經濟安全”和“社會穩定”的確切涵義，是具有很強的模糊性和主觀性的問題，因為在不同的社會環境下，針對不同的對象，同樣的命題可能會得出截然不同的結論，這種模糊的術語和規定恰好為規避信息公開提供了便利和借口。[2]《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》中規定：“公安機關的執法辦案和行政管理工作，除法律法規規定不能公開的事項外，都要予以公開。”這里所指的法律法規仍然是《保密法》及部門規章。在我國的《保密法》中，國家秘密是指“關系到國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”。《保密法》雖列舉了7類國家秘密事項的范圍，但實際上包括公安機關在內的國家機關的一切活動、國家機關產生、獲得以及保存的一切信息，都直接或間接的關系著國家的安全和利益，都可以稱之為“國家秘密”。信息公開法律規范以排除法界定不予公開的信息范圍，顯得過于寬泛、籠統，缺乏確定性。

（三）秘密事項的確定任意擴大化與不予公開的信息范圍的不確定性緊密相連，秘密事項的確定也存在著任意擴大化問題。按照《保密法》的規定，國家秘密分為“絕密”、“機密”、“秘密”三個等級，而確定秘密事項的自由裁量權掌握在行政機關自己手中。長期以來，公安機關習慣性地認為公安工作應當保持神秘色彩，否則會失去權威性，因此在確定秘密事項的問題上總是遵循“寧高勿低”、“寧寬勿窄”的原則，將秘密事項任意擴大化。[3]特別是對于一些正在偵辦的大案要案及影響較大的社會治安要情，公安機關往往不加選擇的作為秘密事項全盤封鎖信息，從而導致嚴重的后果。如在“楊新海系列殺人案”、“浙江千島湖事件”、“湖北石首群體性事件”等案（事）件中，都因沒有及時公開信息而錯失防范和打擊犯罪、澄清事實真相、引導正確輿論的良機，使公安工作陷入被動。事實上，秘密事項任意擴大化的問題不僅存在于公安機關內，根據有關報告，國家機關在確定秘密事項的問題上都不同程度地存在著任意擴大化的問題。1995年國家科技部實行國家科技秘密項目審批制度后，各地各部門的科技部門向國家科委申報的幾千項科技秘密事項，經過科技保密專家評審后，能被確定為國家科技秘密事項的僅為5%左右。據對某省黨委辦公室系統定密情況分析，該系統一年內所定的國家秘密，依照相關保密范圍判斷，確定國家秘密的準確率只有30%左右。[4]（四）警務信息公開問責制度的缺失警務信息公開的法定性之所以沒有受到足夠重視，在很大程度上歸咎于問責制度的缺失。對于信息公開的問責，《政府信息公開條例》第三十五條規定：“行政機關的特定行為違反信息公開的規定，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。而《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》中對警務信息公開的問責制度是這樣規定的：“各級公安機關紀檢、監察、督察、政工、法制等職能部門，對警務公開的情況，要定期進行督促檢查，發現問題及時解決，對違反警務公開有關規定，情節嚴重的，要依照有關規定嚴肅處理。”然而，究竟什么樣的行為屬“情節嚴重”，如何才算“嚴肅處理”，是給予紀律處分還是行政處罰、甚至是刑事處罰，《通知》并沒有給出明確答案。應該說，問責制度的缺失是警務信息公開法律制度的一大弊病，它使警務信息公開更多的流于形式，成為宣傳口號和紙面規范，從而失去該制度應有的法律生命力。

二、完善警務信息公開法律制度的設想

警務信息公開的目的是保障公眾對警務信息的知情權，而保密的目的是維護國家安全和利益，二者并不矛盾，本質上體現的都是社會公眾的根本利益。因此，在制定和完善警務信息公開法律制度時應遵循政府信息公開的原則精神，同時注意平衡協調與保密法之間的關系，形成符合公安機關和警務工作實際的制度設計。

（一）制定《警務信息公開實施細則》我國的《政府信息公開條例》是一部由國務院頒布的行政法規，與美國、英國、瑞典等法治國家的《信息自由法》還有一定的差距，但依照國外經驗，該條例經過司法實踐的充分檢驗必將上升為國家法律，這也是社會主義民主與法制建設的必然趨勢。在這樣的背景下，警務信息公開應當由規范的部門規章來約束，而不僅僅是以《通知》的形式下發文件。因此，完善警務信息公開法律制度首先要制定規范的《警務信息公開實施細則》，切實貫徹《政府信息公開條例》的立法精神和意圖，緊密結合公安機關工作實際，合理設置警務信息公開應當遵循的原則、程序、內容和方法。這是構建警務信息公開法律制度框架、完善警務信息公開法律制度體系的前提和基礎。

（二）明確警務信息公開和不公開的范圍警務信息的內容包括五個方面：一是公安機關制定和頒布的各項規章、制度、規定；二是行政執法和刑事司法活動信息及相關法律依據、程序、警務工作紀律等；三是公共管理與服務工作中的辦事條件、操作規程、服務承諾等；四是日常工作形成的報告、通知、總結、決定、會議紀要等文件、資料；五是隊伍建設情況、社會治安形勢的現狀和未來趨勢，重大案（事）件及災害事故等有關情況的專門信息。這些信息根據其屬性特征，可分為必須公開的信息、可以公開的信息、不宜公開的信息和禁止公開的信息，警務信息公開是針對必須公開和可以公開的信息而言的。按照現行《通知》的規定，警務信息公開的范圍包括：執法辦案和行政管理工作中的執法依據和制度、程序；刑事執法中的公安機關管轄刑事案件的范圍、執法職權、辦案程序和立案標準，犯罪嫌疑人、被害人、證人、鑒定人、翻譯人員依法享有的權利和義務，律師在偵查階段參與刑事訴訟的權利、義務；行政執法中公安機關行政執法的范圍和職權，辦理戶口、居民身份證、車輛牌證和機動車駕駛證、邊境通行證和出入境證件等有關制度、程序、時限、收費依據、收費標準、投訴方式，治安處罰、交通違章處罰、交通事故處理、消防監督管理中當事人依法享有的權利，公安機關依法適用公開聽證的程序、要求；警務工作的一般紀律等。對于不予公開的信息，我國信息公開法律制度均采用排除法予以限定，即規定信息公開的范圍后，不屬此范圍的默認為不予公開的信息。而參照美國的《信息自由法》，在明確信息公開概括性規定的同時，用列舉法羅列九類免于公開的信息和三類不受該法案約束、由行政機關自由裁定的信息。我國在完善警務信息公開法律制度中應該借鑒這樣的經驗，在規定信息公開的范圍同時也明確列舉免于公開信息范圍和種類，這樣立法的好處在于使法律規范更清晰、精確，減少和避免因區劃不清引起爭議。

（三）建立警務信息保密審查制度按照國外的慣例，當信息公開與保密發生爭議時，通常由獨立的第三方裁定。如美國的《陽光下的政府法》規定當公民申請公開信息與政府發生爭議時，由法院進行裁決；日本的法律也規定，信息公開申請人或利害關系人對行政機關的有關處理決定不服時，可以提出不服申請，由法律規定的行政機關重新進行審查作出處理，在作出處理決定前應當向信息公開審查會咨詢，即信息公開審查會制度和信息公開不服審查制度。在我國，警務信息公開在實踐中最棘手的問題并不是應該公開什么，而是哪些不應當設定為秘密文件。盡管相關法律規范中已經提及信息公開與保密的范圍，但只抽象的原則性規定，而對信息不公開或保密是否正當，唯一可行的辦法是建立保密審查制度解決。[5]在我國現行司法體制下，保密審查尚不具備交由法院或檢察院條件，可在公安機關內部設立保密審查機構，這個機構可單獨設立，也可掛靠在法制或監察等部門，作為既有部門一項業務開展工作。

（四）規范警務信息公開的問責制度警務信息公開不是一項權宜性的措施，是法律法規賦予公安機關和人民警察必須履行的重要職責和義務，所以必須規范問責制度，強化法律法規的權威性和嚴肅性，避免隨意性或無所作為。[6]警務信息公開應由各級公安機關的紀檢、監察、督察、政工、法制等部門負責監督檢查，對于應主動公開信息而沒有公開、或不符合保密審查規定的違規行為，情節輕微且沒有造成惡劣影響的，給予批評教育并責令改正；如情節嚴重且造成惡劣社會影響，應對主管信息公開的負責人和其他責任人給予記過、降級、辭退等行政處分；如情節特別嚴重、造成公共財產或國家和人民利益遭受重大損失的，應以瀆職罪追究刑事責任。對于依申請而公開的警務信息，應以完善行政救濟的手段完善問責制度。即公民、法人或其他組織認為因公安機關不批準其信息公開申請而侵犯合法權益的，可依照《行政復議法》申請行政復議，或依照《行政訴訟法》提起行政訴訟。