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一、言論自由保護的一般原理

言論自由是以語言、文字、音像、電子、藝術或其他形式表達意見、尋求信息、接受觀念、傳播思想的自由。它對人類的生存和發展具有極其重要的意義。在很大程度上，人類社會政治制度的變革、經濟組織的演進、科學技術的提高，都離不開言論的自由傳播和廣泛交流。人類社會前進的每一步都與言論自由密不可分。因此，人們通常把言論自由稱為“第一權利”、“人類最重要的、潛力巨大的、活動的資源”。從某種意義上說，言論自由的保障程度反映了一個國家的經濟、社會發展水平。

雖然1966年聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱《公約》）并不以某種哲學觀作為規定某項權利或自由的基礎，但人們通常認為，言論自由建立在這樣的基礎之上：即真理是客觀存在的，不斷發展的，沒有一個人或者一個團體可以掌握和利用一切知識，窮盡和壟斷一切真理；人人都可以認識世界，追求真理，任何人都無權壓制別人的言論，也無權強迫他人服從自己的言論；對真理的認識是無止境的，人們只有在各種知識的匯集和不同意見的爭論中才能發現真理，避免錯誤。所以，不僅要尊重個人發表與我們一致意見的自由，而且要尊重個人發表與我們不同甚至為我們憎惡的意見的自由。

言論自由既是一項公民權利，又是一項政治權利。政府既要保障公民私人領域中的言論自由，也要保障公民公共事務中的言論自由。作為“第一代人權”，言論自由的一端與形成和堅持關于任何主題的信念及觀點的權利、傳播和交流思想的權利、保持沉默的權利、聽取別人觀點的權利、獲得和接觸情報的權利等公民權利相連，另一端與宗教信仰自由、出版自由、集會、游行、示威自由等政治權利相連，從而把公民權利和政治權利統一為和諧的整體，被公認為是《公約》的核心和其他權利的基石。

言論自由不但是一項消極權利，還是一項積極權利。政府既不得侵犯公民的言論自由，又必須為公民言論自由的實現提供必要的條件。傳統觀點認為，言論自由是一項典型的消極權利，國家不需要采取任何積極措施就可以立即實現。美國憲法第1條修正案的表述方式很好地表達了上述思想（注：1791年11月3日生效的美國憲法第1條修正案規定：“國會不得制定關于下列事項的法律：確定宗教或禁止信仰自由；剝奪人民言論或出版自由；剝奪人民和平集會及向政府請愿的權利。”）。但是，筆者認為，這種兩百多年前對言論自由的理解并不適應當今人權事業發展的要求。根據《公約》第19條第2款的規定，言論自由意味著人人享有自由發表意見的權利，該項權利包括尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由。為了充分實現這一自由，政府負有公開自己的活動和政策、告知公眾關心的問題的義務[1]。要保證公民獲得充足的信息資源和統計資料，政府就必須在信息基礎設施方面投入資金。此外，政府也必須為公民表達自己的意愿提供財政、技術支持和各種便利條件以促進報紙、書籍的出版工作，排除信息傳播過程中的各種歪曲和偏見，盡管政府的上述職能常常引發爭議。

言論自由是相對自由，而不是絕對自由。在特定的條件下，遵循一定的原則，政府可以對言論自由進行限制。二戰以來，圍繞言論自由究竟是相對自由還是絕對自由這個問題，各國思想界展開了一場曠日持久的論戰。一種觀點認為，言論自由在公共事務領域具有絕對性。在一個矢志奉行人民自治制度的社會中，從長遠來看，國家的安全永遠不會受到人民自由的危害；不論眼前的得失如何，從言論自由中產生的危險遠沒有從壓制言論自由中產生的危險大。另一種觀點則否認言論自由具有不可剝奪的絕對性。作者贊同后一種觀點。主要理由是：（1）言論自由絕對論的理論依據是站不住腳的。首先，絕對論實際上是一種結果論，然而要檢驗采取不同政策的長期后果是不可能的；其次，在民主社會中，如果對某些極端言論產生的危害不予制止，很可能在長遠的目標還未實現前，民主社會就已經垮臺。（2）言論自由具有兩面性，既可以為善，也可以為惡。它既能促進人與人之間的正常交往，也能因挑釁性、誹謗性語言而惡化人與人之間的關系；它既能成為弘揚善良風俗的載體，也能成為敗壞社會風氣的罪魁；它既能消解社會的各種憤懣和不滿，也能在特殊場合擾亂公共秩序。言論自由為惡的一面因現代通訊工具廣泛的影響力而增強了限制的必要性。（3）根據《公約》第19條第3款的規定，言論自由是一項可以克減的權利，它的行使帶有特殊的義務和責任。為了那些對于社會的穩定和發展更為重要、更為基本的利益——《公約》第19條列舉了他人的權利和名譽、國家安全或公共秩序、公共衛生或道德，可依法對言論自由進行限制。

雖然言論自由具有相對性，可以對它進行限制，但是，對言論自由的限制必須合理、適度，否則對人類的生存和發展至關重要的言論自由就會在各種漂亮、動聽的借口之下受到剝奪或壓制。須知在緊急狀態之下，言論自由通常是政府限制的第一項權利。如何避免政府對言論自由施加過多的、不合理的限制呢？比較有代表性的觀點有兩種：一種是美國聯邦最高法院法官霍姆斯在本世紀20年代倡導的，以言論的時間、地點和方式作為限制標準的“明顯的當前危險論”；另一種是美國普林斯頓大學政治哲學和法哲學教授斯坎琳在本世紀70年代提出的、以言論的內容是否具有強迫性作為限制標準的“自主主體論”[2]。這兩種觀點在特定的歷史時期對司法實踐都各有其指導意義。但目前尚缺少一種對于各國實施《公約》具有普遍指導意義的標準和原則。筆者根據《公約》的基本精神和前人的研究成果，擬將限制言論自由的標準和原則歸結為：（1）保障為主、限制為輔的原則。限制人權的目的是為了保障人權，防范國家機關對人權的不合理限制。因此，對言論自由的限制不得侵害言論自由的本質內容。在確實需要限制言論自由的情況下，應遵循最小限制原則，即限制應在“最小范圍內”進行；在存在多種限制手段時，應盡可能采取損害較小的形式；限制言論自由的程度應與言論自由可能造成的損害成比例。（2）法律規定明確、限制具體的原則。人權只受法律的限制，因而立法是言論自由保障的基礎。如果法律關于言論自由的規定含糊不清，限制的事項未指明范疇、種類和性質，那就會使人們無所適從，也為侵犯言論自由創造了條件。（3）利益衡量原則。當言論自由與其他社會利益發生沖突時，為了協調各方的利益，應首先對各種社會利益進行權衡，然后才能取舍或限制。例如，在權衡社會利益之后可以對言論自由與其他自由進行比例限制；在言論自由與其他自由相互排斥時可以提出替代或折中方案，但對言論自由構成損害的，如果是不屬于基本人權的社會利益，不得予以保護；根據言論的時間、地點和方式決定言論的重要性；根據言論的內容是否對社會具有直接的破壞性后果來決定言論自由的保護程度等等。

作為一項基本人權，言論自由既有其特定的內涵，也在不斷發展變化。各國政府和國際社會都必須以社會的、發展的眼光來認識和處理言論自由問題。無論是從三代人權的發展歷程，還是從單一人權的演變軌跡來看，人權始終處于發展變化之中。這是人類社會不斷邁向新的發展階段和人們對人權認識逐步深化的必然結果。這一事實本身也宣告了那種天賦的、先驗的、絕對的、靜止的人權觀的終結。自本世紀60年代以來，衛星通訊技術、新型電纜通信技術、計算機網絡技術等在人們的日常生活中得到了廣泛的應用。現在，整個地球已經聯結為一個“村落”、國界已“完全透明”。這些技術既給人類的日常生活帶來了便利，同時也在言論自由方面引起了一系列問題，諸如衛星通過照相、竊聽等形式收集他國情報與他國的國家安全之間的矛盾，基于公共利益而進行的數據保護與獲取信息之間的矛盾、新技術的監控功能（注：如通過新型電纜技術、統一數據服務網絡（ISDN，a【原刊地名】reviationofIntegratedServicesDigitalNetwork）可以在難以覺察的情況下自動地監控私人的電話交談、銀行交易和消費習慣，可以輕易地復制和擴散個人信息。）與隱私權保護之間的矛盾，通過計算機聯網接受和傳播信息與未出版作品的版權保護之間的矛盾，利用和開發數據庫與國家安全之間的矛盾，跨國界信息傳播中夾雜的淫穢、挑釁性言論與國家維護公共道德、公共秩序之間的矛盾，限制跨國界信息傳播與《公約》第19條言論自由不分國界之間的矛盾、各種信息近乎爆炸的容量和快捷的傳輸速度與國家有限的審查能力和不足的技術之間的矛盾，等等。在當今世界，各國都將共同面對這些問題的挑戰。如果國際社會無視或不正確處理上述問題，《公約》就可能脫離現實，它在指導人權建設方面的權威和作用就可能下降。從這個意義上說，《公約》正面臨一個創新和發展的關鍵時刻，相信它會與新世紀一起獲得新生。

二、各國對言論自由的保護

《公約》對各國的人權保障事業產生了巨大而深遠的影響。但各國對言論自由的保護，并不是從《公約》通過之日起才開始的。許多國家和政府很早就開始了對言論自由的保護。只是《公約》通過之后，由不同制度、不同意識形態、不同文化的國家組成的世界在言論自由保護的標準方面更加趨于一致了。迄今為止，絕大多數國家都在自己的憲法中確認了公民的言論自由[3]。研究資料表明，某些國家對公民權利和政治權利（包括言論自由）的規定與《世界人權宣言》及其一脈相承的《公約》存在著較大的關聯性[3]（P269）。許多國家制定了有關言論自由的專門法，把憲法有關言論自由的規定具體化，如美國1952年頒布的《統一實施的單一出版物法》、1964年國會通過的《新聞自由法》、美國許多州的議會通過的《陽光法案》、《記者保護法》，英國1797年生效的《煽動兵變法》、1857年的《淫猥出版物法》、1911年的《國家機密法》和1976年的《出版自由規則》，1980年埃及制定的《出版法》等。隨著時間的推移，這些法律的內容大都經過多次修改——其中的許多次修改都是參照《公約》進行的，逐步取消了法律中的各種不合理限制。英、美、法、德、意、俄、日等國都曾經先后實行過出版物的事先審查制，但現在都已廢止。日本歷史上延續多年的出版、傳播業特許經辦制，二戰后被徹底廢除。法國拿破侖三世時期的出版保證金制度，也早已成為歷史的陳跡。各國還普遍注重在司法實踐中引用《公約》第19條確立的關于言論自由的標準來處理本國有關言論自由的爭訟案件，有的國家則承認《公約》在本國法律體系中的效力，并在司法實踐中直接適用。

在《公約》的共同標準之下，各國在言論自由的保障制度和措施方面存在著《公約》允許的不同做法。這是由各國的不同國情決定的。例如，由于政治傳統不同，美國和西歐國家容忍公眾（包括媒體）對政治家的政治活動承受比普通個人更強烈的批評，而在阿爾及利亞、智利、洪都拉斯等國，對總統、內閣成員、軍事領袖等身居要職的人進行批評則可能受到刑事處罰；由于法律體系不同，隸屬于普通法系的國家大多以金錢來賠償受到新聞侵權的當事人，而在大陸法系國家，則通常不采用這種方式；由于對同一項權利的認識不同，英國的法庭可能就某個相對含糊的敘述而強迫記者公開他的信息源，瑞典的記者在同樣的情況下卻受到嚴密的保護。事實上，由于言論自由涉及問題的廣泛性、復雜性、敏感性以及各國司法制度、司法技術等方面的巨大差異，試圖使《公約》確立的言論自由原則和標準在各國得到完全一致的實現幾乎是不可能的。那種醉心于把自己國家對某一人權的理解強加于其他國家或國際社會的做法，必然走入人權保障的誤區。

雖然各國在言論自由方面取得了巨大的成就，但與《公約》所確立的標準相比，仍然存在著一定的差距。許多國家，包括美國和絕大多數西歐國家，仍然實行法律外審查制度，有的國家因緊急狀態或反恐怖主義立法而任意停止公民的言論自由，有的國家因種族或宗教沖突而壓制言論自由，有的國家喜歡以電話竊聽的方式來控制新聞機構，有的國家為了掩蓋二戰暴行而全面審查學校的教科書，有的國家在選舉期間執政黨與反對黨在言論方面享有的資源嚴重不均，有的國家不承認婦女的投標權而剝奪了婦女在政治生活中的言論自由等等。以上情況表明，人類社會要消除言論自由的各種不合理壁壘，全面、充分地實現個人的言論自由，還有很長的一段路程。

三、中國對言論自由的保護

中國政府歷來重視對言論自由的保護。在新中國頒布的四部憲法中，都確認了言論自由。現行憲法除了規定言論自由之外，還規定公民“對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”（第41條）。公民還享有“進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”（第47條）。為此，“國家發展自然科學和社會科學事業，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發明創造”（第20條），“發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動”（第22條）。為了進一步實現憲法規定的上述權利，全國人大及其常委會制定了《刑法》、《民法通則》、《未成年人保護法》、《商標法》、《著作權法》、《專利法》、《檔案法》、《保守國家秘密法》、《國家安全法》、《集會游行示威法》、《科學技術進步法》、《促進科學技術成果轉化法》、《郵政法》等法律。這充分說明，中國法律保護言論自由的范圍極為廣泛。在司法領域，人民法院依法獨立行使審判權，公正執法，保障當事人享有充分的訴訟權利以及包括言論自由在內的各項權利。

中國政府在言論自由方面取得的成績，應當從以下兩個方面來認識。首先，從歷史上看，中國社會有關言論自由保護的傳統觀念相當落后。早在春秋戰國時期，儒家的創始人孔子就主張“非禮勿言”。漢代儒家代表人物董仲舒曾向漢武帝建議“罷黜百家，獨尊儒術”。這就不難理解中國歷史上“焚書坑儒”、“偶語棄市”、“腹誹”定罪、“文字獄”等一系列悲劇性事件。即使在新中國建立之后、改革開放之前，封建專制主義在言論自由方面的遺毒仍未清除干凈。客觀地說，今天中國的言論自由狀況與過去相比，有著質的飛躍；其次，從目前情況看，中國不具有在很大程度上改善言論自由的現實基礎。中國現在正處于新舊體制轉軌的關鍵時期，在舊的問題未得到徹底解決的情況下，新的問題和困難又不斷涌現，這就限制了中國政府在政治體制領域內的改革空間。但是，即便在這種情況下，中國在保護言論自由方面仍然作出了重大努力，這表現在政府積極推行政務公開，加強新聞輿論監督，實行基層民主自治，增加信息產業投入等方面。總之，中國政府在言論自由保護方面的決心是堅定的，成效是顯著的。

隨著改革開放和現代化建設事業的推進，中國政府在言論自由保護方面也面臨著一些問題和挑戰，主要包括：（1）公民要求享有更多的言論空間與言論自由立法滯后的矛盾。改革開放以來，社會分工加劇，社會利益以及社會利益主體呈現多元化的發展趨勢。不同的利益主體有著不同的意志和需求。為了保護和增進各自的利益，他們迫切要求在國家立法中反映自己的觀點和要求。中國政府雖然自80年代起就已經啟動了三部保障公民言論自由的重要法律——《出版法》、《新聞法》和《結社法》的起草工作，并提出了草案或立法框架，但由于各方面的原因，這幾部法律至今仍未出臺。（2）經濟活動對信息不斷增長的需求與政府信息有效供給不足的矛盾。在市場經濟條件下，市場是資源的主要配置方式。市場的有效運轉離不開大量真實而便捷的信息，特別是政府的政策和統計信息。為了適應社會現實的需要，政府在信息基礎設施建設以及政務公開等方面的改革還應繼續加大力度。（3）公民日益擴大的言論自由與其他自由和權利之間的矛盾。中國正處于新舊體制的轉軌時期，出現了一些貪污腐敗、道德墮落等消極現象，客觀上需要公眾、新聞機構通過輿論監督的形式遏制社會丑惡現象的滋生蔓延。目前，公眾特別是新聞機構廣泛而有效地介入了政治、社會生活的方方面面，包括司法審判、行政執法、基層政權建設、公民日常生活等。由于法律的有關規定還不具體、全面，輿論監督與其他社會利益之間出現了一些糾紛和爭議，80年代中國出現的“告記者熱”以及當前正在進行的新聞監督與司法公正之間關系的討論就是這一問題的真實寫照。（4）信息高新技術與中國現階段言論自由保護之間的矛盾。隨著衛星通訊、光纖通信、計算機網絡等技術的普及和推廣，在言論自由與信息社會之間必然產生緊張關系，如何及時、合理地處理這一關系，也是擺在中國立法者面前的一項緊迫任務。

面對新的挑戰，為了進一步實現公民的言論自由，中國政府作出了不懈努力，并在四個方面出現了積極的、可喜的變化。

第一，公共事務進一步公開化。現在，全國人大及其常委會堅持重要法律草案公開征求意見的制度，不少地方人民代表大會實行立法旁聽制度，注意在立法中充分汲取公民的意見和建議。國務院總理朱镕基在1999年3月5日的《政府工作報告》中要求地方各級人民政府進一步轉變職能，轉變工作作風，“定出行為規則，公之于眾，接受監督”。在司法領域，允許新聞機構報道案件的審理，建立新聞發言人制度，及時向社會通報法院的工作情況和重大案件的審理情況。檢察院也實行檢務公開制度，并制定了具體的實施辦法，增大了檢察工作的透明度。

第二，言論自由保護的內容有從私人領域向政治領域發展的趨勢。在通過民事、刑事法律保護公民私人領域言論自由的同時，中國政府還加強基層民主政權建設，實行村民自治制度，并于1998年底通過了《村民委員會組織法》，這對于實現9億農民在政治參與方面的言論自由具有極其重要的意義。前面介紹的政務公開制度，實際上也主要是在政治領域內展開的，這無疑有助于加強公民在政治生活中的言論自由。

第三，言論自由保護的重心有從立法領域向司法領域轉移的趨勢。中國政府一方面在加快言論自由立法步伐的同時（注：我國已將《新聞法》、《出版法》、《結社法》、《監督法》等與言論自由有關的法律列入中國特色社會主義法律體系之中。），加大了司法改革的力度，希望通過優化司法組織結構，理順司法體制，健全司法制度，提高司法人員素質，改善司法環境，以從整體上提高公正司法的能力，更好地實現包括言論自由在內的公民的各項合法權益。

第四，言論自由保護的范圍有從國內保護向國際保護方面擴散的趨勢。1997年中國政府簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》，1998年又簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，充分顯示了中國政府尊重和保障人權的信心和決心，這也為中國政府在言論自由保護的標準方面與國際社會銜接創造了條件。

面對即將跨入的新世紀，我們完全有理由相信，未來中國政府對公民言論自由的保護將更為充實、更為全面。

【參考文獻】

[1]ManfredNowak,U.K.CovenantonCivilandPoliticalRightsCCPRCommentary,KehlamRhein;Strasbourg;Arlington;Engel,1993.343-344.

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