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[內(nèi)容提要]：1906年的清末官制改革是以慈禧為首的清朝統(tǒng)治者為擺脫內(nèi)外交困的狀況,挽救瀕臨滅亡的封建專制的政治統(tǒng)治,在“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷”的前提下進行了一次官僚機構(gòu)的改革。由于清朝統(tǒng)治者不肯放松手中的權(quán)力,其機構(gòu)的設(shè)置與官員的任用都緊緊圍繞著加固皇權(quán)進行,改革未觸及實質(zhì),失敗勢所必然,引人深思。

[關(guān)鍵詞]：清末官制改革

一、官制改革的背景

1898年以改革清末政治制度為中心的資產(chǎn)階級維新運動失敗,1900年義和團運動興起,同年8月,八國聯(lián)軍入侵北京,慈禧、光緒出逃西安,清廷政局動蕩,1901年清政府被迫與帝國主義列強簽訂《辛丑條約》。面對清朝社會層出不窮的內(nèi)憂外患以及各種內(nèi)、外矛盾,清政府感到再也不能“因循粉飾”照老樣子統(tǒng)治下去了。

1901年1月清廷頒布上諭：切實整頓“一切政事”,“以期漸致富強”,“取外國之長”,“補中國之短”。同年春夏之間,清政府提出“考酌中西政治”,“舉凡朝章國政,吏治民生,學(xué)校科舉,軍制財政”實施新政。但由于新政只是對原有的封建政治制度修修補補,并沒有給搖搖欲墜的清朝統(tǒng)治帶來轉(zhuǎn)機,清朝社會固有的矛盾依然存在,且更趨激化。為緩和各種矛盾,挽救清王朝垂危的命運,以慈禧為首的清朝統(tǒng)治者在“新政”破產(chǎn)后,又接過了維新派“立憲”的旗幟,打出“預(yù)備立憲”的招牌。1905年7月慈禧派載澤、端方等五大臣出訪歐美、日本,考察各國憲政。同年10月設(shè)考察政治館,研究各國政法,招攬人才。1906年7月五大臣回國后,面陳慈禧實行立憲有三大好處：一是“皇位永固”；二是“外患漸輕”；三是“內(nèi)亂可弭”。同年9月1日慈禧正式下詔“預(yù)備立憲”。并規(guī)定立憲的原則是：“大權(quán)統(tǒng)于朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基。”

西方列強可以說是清末官制改革的主要動因：隨著國內(nèi)外矛盾的進一步激化，特別是辛丑條約簽定以后，清政府已經(jīng)變成了“洋人的朝廷”。西方列強也清楚的知道，清囑咐雖然不堪一擊，但它畢竟有一定的統(tǒng)治基礎(chǔ)，還能控制相當?shù)纳鐣Y源足以發(fā)動一場變法改革，列強寄希望于改革成功，以便利益能得以維持和兌現(xiàn)。帝國主義分子赫德為清政府擬定的《更新節(jié)略》就反映了侵略者的這種要求。此外，為了緩解人民群眾的反抗斗爭、資產(chǎn)階級革命派及民主潮流的興起和漢族軍閥官僚勢力的崛起等各種政治力量所造成的社會壓力，也是清政府實行“新政”的主要動機之一。在各種力量的搏弈推動之下，清廷在行將沒落之際，終于推出新政，開始實施大規(guī)模的官制改革。

二、官制改革的內(nèi)容

維新派仿照日本進行變革，把建立君主立憲制作為奮斗目標，在實際步驟上是從“改官制”開始的。清朝末期，官僚機構(gòu)臃腫龐大，數(shù)以萬計的官吏隊伍，“浸透了反民主的意識”。封建守舊勢力是他們賴以寄生的社會基礎(chǔ)。時期，以康有為為代表的資產(chǎn)階級維新派，認為改革腐朽的官制，是變法維新的關(guān)鍵。1898年初，翁同和等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”，康有為回答說：“宜變法律，官制為先”。他指出，當今是列國并雄之時，非復(fù)一統(tǒng)之世，而現(xiàn)行的法律，官制都還是一統(tǒng)之法，“弱亡中國，皆此物也”（《康南海自編年譜》康有為認為，要維新中國，必以立憲法、改官制、定權(quán)限“為第一要義”。

如果以今日之法、今日之官，雖然皇帝“日下一上諭言維新”，也是徒勞無益（《康有為傳》，意思就是說，如果不改官制，就算皇上每天都下一條上諭，那也是無濟于事的。梁啟超在《時務(wù)報》上發(fā)表了題為《論變法不知本源之害》一文，指出：“變法之本在育人才，人才之興在開學(xué)校，學(xué)校之立在變科舉，而一切要其大成在變官制”資產(chǎn)階級維新派之所以把變官制提到變法維新的首位，是因為他們認識到，手握重權(quán)的守舊官吏是推行新法的極大障礙。因為變法維新將觸動他們的利益，將直接關(guān)系到他們的榮辱存亡，因此必將百般阻撓，使維新變法運動不能順利進行。為了推動革新官制。資產(chǎn)階級維新派從以下幾個方面，對清朝的官制吏治進行了改革。

1、裁詹事府等六衙門

清朝官制的一大弊端就是冗員太多，行政效率極為低下，六部之中的官員經(jīng)常互相推諉，堂倌推給司員，司員推給書吏，常常是一些重要的文件變?yōu)橐患埦呶模馐《綋岽蟪家k一件事，往往要從縣一級開始逐級上報，到他們手上最快有時也要數(shù)月，清政府還常常在一個職位上設(shè)置數(shù)人，以達到互相牽制的作用，最后各個官吏均懶于從事，導(dǎo)致一事無成。可以舉個例子，清初漕運每年四百多萬石，戊戌年間上有一百多萬石，運米本來是商人的事，政府卻設(shè)總督一級的官員辦理，沿途各艙搬丁，搬運船丁等達十萬人，由于冗員過多，只是每擔米的運費高達18兩，僅漕運一項，國家每年要支付千萬兩白銀，成為才財政上的一大負擔。新政對于官僚體制的改革，主要措施是裁減閑散衙門，裁減冗員，改變以往機構(gòu)重疊，人浮于事的現(xiàn)象，以達到一種條理貫通，事權(quán)專一，提高行政工作效率的目的。光緒帝于七月二十四日頒發(fā)上諭，裁汰冗員。

光緒二十四年七月十三日上諭指出“國家設(shè)官分職各有專司，境外大小各官舊制相沿，不無冗濫，今日臣工條奏多以裁汰冗員為言，雖未必盡可準行，而參酌情形實亦有亟當改革者，朕惟授事命官不外綜合名實，現(xiàn)當開創(chuàng)，百度事務(wù)繁多度支歲入有常，豈能徒供無用之冗費，至礙當務(wù)之急需。如詹事府本屬閑曹，無事可辦，其通政司光祿寺鴻臚寺太仆寺大理寺等衙門事務(wù)甚簡，半屬有名無實，均注即行裁撤，歸并內(nèi)閣及禮兵刑等部辦理等因，欽此。”

除了裁撤詹事府等六衙門，外地還裁撤湖北廣東云南三省巡撫，東河總督及不辦運務(wù)之糧道，僅管輸銷之鹽道，均著裁汰。其余京外應(yīng)裁文武各缺及歸并事宜，命大學(xué)士、六部及各省將軍督撫分別詳議，切實辦理。“又外省入直隸甘肅四川等省。皆系以總督兼管巡撫事。唯湖北廣東云南三省。督撫同城原未劃一……所有督撫同城之湖北廣東云南三省巡撫，并東河總督，著一并裁撤……至各省漕運，多由海道，河運已屬無多，應(yīng)征漕糧，以多改折。淮鹽所行省份，亦各分設(shè)督銷。其各省不辦運務(wù)之糧道，向無鹽場僅管輸銷之鹽道，亦均著裁缺……將現(xiàn)有各局所中冗員，一律裁撤凈盡，并將候補分發(fā)捐納勞績等項人員，一律嚴加甄別沙汰，限一月辦竣復(fù)奏……”（光緒二十四年七月十三日上諭）

2、酌置散卿以議庶政

裁撤衙門之后，一大批被裁人員如何安置，是一個極為復(fù)雜的問題，被裁衙門的人員中間不乏通達時務(wù)的人才，因此維新派除主張選拔一些有識之士充實新政機構(gòu)，如農(nóng)工商總局、礦務(wù)鐵路總局之外，還提出一項新建議，比如康有為代翰林院侍讀學(xué)士徐致靖起草的《請酌置散卿折》中提到，自古設(shè)官，有行政之官，有議政之官。行政之官不可冗，議政之官不厭多。意思就是，行政官員的機構(gòu)不可以太龐雜太臃腫，而議政的官員，特別是那些不擔任實際職務(wù)，只負責對新政改革發(fā)表意見的人員應(yīng)當多一些，并授予散卿頭銜，于是在《請酌置散卿》一折中，建議置三四五品卿，三四五六品學(xué)士。光緒帝據(jù)此頒行上諭，并按品階給予俸祿。“遵儀翰林院伺讀學(xué)士徐致靖請酌置散卿一折。古有侍從之臣。皆妙選才能以議庶政。現(xiàn)當朝廷振奮百度。自應(yīng)博采眾論，廣益集思，以期有俾政治。著照所議酌置三四五品卿，三四五六品學(xué)士各職……即由吏部一體開單，請旨錄用，以備獻納。人著按品給予俸祿……（光緒二十四年七月二十四日上諭）。結(jié)果不少被裁人員不僅得到妥善安置，而且還不同程度的被納入新政改革的軌道，讓他們?yōu)樾抡母锍鲋\獻策。這一舉措不僅有效得緩和了官員集團中可能產(chǎn)生的矛盾，減少了變法的阻力，而且壯大了變法的隊伍，讓更多人可以參與到新政中來。

3、澄清吏治

“三年清知府十萬雪花銀”，晚清官吏的腐敗極盛，賄賂成風，賣官鬻爵，官員京察，門生考試全憑送禮多寡，這種情況不僅使百姓受苦，更不利于人才的選拔，于是光緒帝在二十四年六月十五頒布上諭，澄清吏治。

朝廷求才愈殷，而后下之所以應(yīng)之者愈急，往往輕為舉薦，不免博采虛聲，受人干求，遂致瞻徇情面，甚且有不肖之徒，藉為進身竭盡賄賂……朝廷破格旁求之盛典而使有才無行之人濫竽充數(shù)，欲廣登進之路適開悻進之門，若非嚴定濫保處分何以去固弊而敬效尤……以后如有言行不符以及干求賄賂劣跡，一經(jīng)查出或被人糾參，除將本員立予罰處嚴加懲處外，并將原保之大臣照濫保匪人之例交部議處，示以懲敬。（光緒二十四年六月十五日上諭）

在這一上諭中，光緒帝針對朝廷廣納賢良以助變法的方針，要求朝中官員在舉薦有識之士時不得上下其手，中飽私囊，以避免某些不學(xué)無術(shù)之輩乘機混入官吏隊伍，濫竽充數(shù)，更是警告官員要隨時注意自己的行為，不得收受賄賂，貽害變法革新，從上面的這條上諭我們可以看出光緒在整飭官吏隊伍這方面的決心。

七月十四日光緒再頒上諭，命各直省督撫督飭地方官勸辦農(nóng)業(yè)，并嚴禁胥吏擾民，以澄清吏治。上諭寫道：……近來仕途冗難，非嚴加考察不足以別貪廉。錢糧之浮收，胥吏之肆擾種種殃民之事。該管上司果能悉心考核，既不肖官吏亦斷不至無所忌憚。著各督撫稟遵六月十五日諭旨，與所屬州縣認真查核，勿令賢否混淆，仍隨時秉公舉劾，以資懲勸。吏治清則民生自裕……此即封疆大吏之責。無復(fù)朕再三申誡焉。

4、刪改則例

光緒二十七年六月十一日光緒帝根據(jù)李端棼關(guān)于刪改則例的奏折頒布上諭，各衙門例案太繁，堂司各官不能盡記，吏胥因緣為奸，舞文弄法，無所不至。時或舍例引案，尤多牽混附會，無論或準或駁，皆恃例案為藏身之固。是非大加刪訂，使之歸于簡易不可。……實多窒礙者，概行刪去，，另定簡明則例，奏準實行，尤不得借口無例可援，濫引成案，致起弊端。（光緒二十七年六月十一日上諭）

事隔半月，光緒看了理藩院派司員刪改則例的奏折后，又再次諭令：迅速認真刪訂。總期盡人意曉，吏胥無從高下其手，始為盡善。光緒二十四年七月初十，又命令衙門將辦理則例情形先行具奏。“前經(jīng)諭令各衙門刪訂則例并令各堂官督飭司員限期速辦，現(xiàn)在已經(jīng)匝月，著各衙門將辦理情形先行具奏，欽此”。光緒二十四年七月十六日上諭，吏部戶部奏遵旨刪訂則例具奏辦理情形各一折。“各衙門例案太繁。業(yè)經(jīng)諭令迅速刪訂。吏部銓選處分二項。頭緒紛紜。戶部收支款項名目繁多。一切章程難免歧義。著各該堂官督飭司員，悉心刪訂，務(wù)極簡明”同日，諭旨：“詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等衙門，現(xiàn)已裁撤，一切事宜歸并六部，并酌各堂官分別妥速籌議，縣五日內(nèi)具奏”（光緒二十四年七月十六日諭旨）

光緒二十四年七月十七日再度頒布上諭，“命刪訂則例各衙門，按照吏戶二部刪訂則例，督飭司員悉心編輯，不要產(chǎn)生分歧。內(nèi)閣昨據(jù)吏部戶部奏刪訂則例辦理情形，當經(jīng)諭令將核定例章，仿照史表，分門別類列為一表，使人易曉因私刪訂則例，各衙門均當照此辦理，以歸劃一。著該堂官等督飭司員，悉心編輯，勿稍紛歧。”

三、官制改革的評價

1906年開始的清末中央官制改革在很小程度上實現(xiàn)了三權(quán)分立,在行政、立法、司法三權(quán)中,司法權(quán)首先獨立出來,行政權(quán)分立也有一定程度的體現(xiàn)。較之改革以前行政、司法、立法三權(quán)混同行施,是一大進步。

其次清末中央官制改革改變了過去行政長官兼職過多的弊病,使之事權(quán)專一,有利于推行政務(wù),專心政事。內(nèi)閣成員由各部大臣組成,參與政務(wù),使其“分之為各部,合之皆為政府,入則同參閣議,出則各治部務(wù)”,這一方式使內(nèi)閣成員能夠結(jié)合本部門工作實際處理政務(wù)。中央機構(gòu)通過留、改、并、增的改革,其部局較改革前更為合理,有利于提高行政效率。在官員的任用上采取以事而定,以職而定的方式,“郎中、員外郎、主事以下,視事務(wù)之煩簡,定額缺之多寡”,符合行政管理以事定人的精神,改變了過去濫設(shè)官職,官多而又無人負責的弊病。

但是,清末的官制改革是在“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷”的原則下進行的,一切機構(gòu)的設(shè)置和人員的任用都是圍繞這一原則來展開的：對涉及皇族、宮廷事務(wù)的機構(gòu),如宗人府、內(nèi)務(wù)府等或予保留,或改換名稱,皇族利益未受到觸動；行政大事要稟報慈禧定奪,只有慈禧首肯才可實行,就連官制改革中要留、改、并、增什么機構(gòu),要動哪些人員,不動哪些人員,都要慈禧一人同意后,才能實施,所以官制改革“分權(quán)以定限”是很有限的。此外,在軍機處和11個部中,由滿人、王公親貴占據(jù)了重要的行政職位,且中央大員中滿人和王公親貴占有多數(shù),從而保證了行政大權(quán)由皇族壟斷,達到了“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷”,進而集中于慈禧的目的。因此,清末官制改革形似進步,實際上要害問題、即皇權(quán)的再分配問題并沒有根本解決,經(jīng)過這番改革,皇權(quán)不是被分散了,而是更集中了,更集中到一批滿族親貴手中,由此引發(fā)了漢族官僚的不滿情緒,增加了統(tǒng)治集團內(nèi)部的矛盾斗爭,加速了清王朝的滅亡。所以,這種在維護封建專制,使皇權(quán)永固基礎(chǔ)上的官制改革終究是要失敗的。

究其清末官制改革失敗的主要原因,就在于清朝統(tǒng)治者不肯放松自己手中的權(quán)力,不管是中央官制的改革還是地方官制的改革,只作了些表面文章,未能觸動最根本的皇權(quán)專制問題,所以改革失敗勢所必然。其次官制改革中應(yīng)有競爭陶汰機制,如官員的任用、選拔應(yīng)以什么為標準,這一點在清末官制改革中幾乎看不到,所以沒有競爭陶汰機制的官制改革是沒有發(fā)展前途的,也是長久不了的。

清末官制改革的失敗給我們的啟示是：官制問題是和政府體制緊密相聯(lián)的,而政府體制如何又是與國家的政治體制密切相關(guān)的。如果政治體制還是原來的樣子,官僚體制即使改了,也難于改得徹底、改得科學(xué)。置身于當時具體的社會情景之中，我們可以感覺到，各種集團都是經(jīng)過充分的分化組合才出現(xiàn)官制改革的如此格局。也許我們不能求全改革的當事人缺少足夠的誠意，也不應(yīng)該責備社會大眾缺乏先進的政治素質(zhì)，只有站在歷史的高度才能真正理解歷史運動帶來的影響。歷史總是一面借鏡，總能為今天的人們提供經(jīng)驗和教訓(xùn)、減少不必要的考慮和抉擇，并指示相對明確的方向。

參考書目：

[1]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，122頁，2003年第5A期

[2]《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第二十四卷，廣西師范大學(xué)出版社，第330頁

[3]清實錄424卷6-8頁

[4]清實錄425卷5頁

[5]東華緒錄146卷第10頁

[6]清實錄卷424第9頁

[7]清實錄421卷第11-12頁

[8]清實錄424卷第11頁

[9]清實錄424卷第15-16頁

[10]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，124頁，2003年第5A期