導語：行政訴訟案件撤訴申請審查制度研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】：對行政訴訟撤訴申請予以司法審查是達致行政訴訟宗旨、塑造行政審判權威、保障訴訟程序公開公平、力避非正常撤訴現象的必然要求；一元化僵硬的撤訴申請審查規則，不具有司法實務可操作性，虛置了撤訴申請審查規則，代之以多元化靈活的審查規則是必要的；多元撤訴申請審查規則之建構應考量諸種因素，對實務中存在的種種申請撤訴情形認真分析、歸納總結，予以妥當設計。

【關鍵詞】：行政訴訟撤訴審查規則多元

行政訴訟申請撤訴審查規則設計得是否科學、實用是行政訴訟撤訴制度完善與否的根本標志。同時，撤訴審查規則牽涉行政審判權、相對人訴權、行政權力三者間的相互關系，關乎公、私權益的平衡協調。可以毫不過分地說，撤訴審查規則既是行政法學理論界必須認真對待的一個重大課題，又是行政審判實務不得不經常面臨的十分具體的操作性難題，確有深入研討之價值。

一、行政訴訟撤訴申請審查規則之正當性

行政訴訟撤訴申請審查規則之法條依據是現行《行政訴訟法》第51條和2008年《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》（下稱《若干規定》）第2條。

分析我國的行政撤訴申請審查規則，其鮮明特色有二：其一，行政訴訟撤訴申請審查規則是一元化的。表現為無論何種情形下的撤訴申請必須經過人民法院的司法審查，由人民法院裁定是否準予，絕無任何例外；其二，行政訴訟撤訴申請審查規則是僵硬的。表現為種種情形下的撤訴申請必須歷經人民法院形式性和實質性相結合的全面而嚴格的司法審查，絕不允許法院有任何靈活的操作空間。該一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請審查規則既導致了實踐困境，又引發了學界爭論：

一元化、僵硬的撤訴申請審查規則缺失必要的靈活性、可操作性，直接導致了司法實踐的困窘：盡管《行政訴訟法》和《若干規定》明文規定，對行政撤訴申請，法院應予以形式與實質相結合的全面而嚴格的司法審查，進而以裁定之法律文書形式作出是否準允，但司法實踐中，法院對所有的撤訴申請一律放行，大開綠燈，行政審判實務中毫無一例不準許撤訴申請裁定作出，撤訴審查規則在行政審判現實上處于被虛置的尷尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其間有行政審判權與行政權憲政設置方面的原因，也有行政審判人員職業素養和道德方面的原因。在行政審判權與行政權力二者的關系上，行政審判權天生幼弱，如今仍尚未成年，面對強大的行政權力，行政審判權往往唯唯諾諾，盡量避讓，不敢碰硬，有了相對人的申請撤訴，正好借機下臺，全身而退，何樂而不為。這兩個方面問題的解決，一方面需要憲政上權力格局的重新調整，需要強化行政審判權，塑造行政審判權的權威；另一方面需要提升行政審判法官的業務素質和職業道德水準，需要行政審判法官的專業化和精英化。無疑這兩者均非一時半會可以成就的，它是一個牽一發動全身的艱巨系統工程。除上述原因外，筆者認為行政訴訟撤訴申請審查規則自身設計的刻板僵硬，也是被司法實務虛置的重要因由，該問題早已引起學界的重視，爭鳴一直不斷，主要爭論體現在兩大方面：

其一，要不要司法審查。國內大多數行政訴訟法學者，鑒于行政案件的公益性，在行政訴訟中職權主義和職權探知主義占支配地位，和當事人處分主義支配的民事訴訟具有不同的特殊性質，所以主張對行政撤訴申請應該予以司法審查。[1]也有少數學者認為，按照訴訟構造原理，法院應當是中立的、被動的裁判者，法官不應主動追訴，根據行政訴訟法律的規定，在法院裁定不允許撤訴的情形下，法院不但成了裁判者，還擔當了追訴者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行為違法，就要繼續審下去。這種制度體現了濃厚的職權主義色彩，但在現實中是失效的，司法實踐從來沒出現過不準撤訴的情況，所以主張行政撤訴申請審查規則完全沒有必要，理應廢除。[2]

其二，如何進行司法審查。贊同對行政撤訴申請予以司法審查的學者，在對如何進行撤訴審查問題上沒能達成共識。多數學者基于法規出發，認為對行政撤訴的申請應進行全面的司法審查，既要從形式方面進行審查，同時也還必須從實質角度予以司法審查，包括審查原告申請撤訴是否自愿，被訴行政行為或變更后的行政行為是否合法，撤訴是否會給國家、集體、社會公共利益及他人合法權益帶來損害等實質性問題。也有學者認為，人民法院對撤訴申請，只需進行形式性的司法審查，包括申請撤訴的主體是否適格、申請的時間是否合法、是否采用書面申請的形式等方面。[3]

筆者認為，必須把當事人的撤訴申請納入司法審查的范圍，這是個原則問題，絕不可放棄和動搖。行政訴訟撤訴申請審查規則具有充足的正當性：

(1)對撤訴申請予以審查是達致行政訴訟宗旨的必然要求?！缎姓V訟法》的立法宗旨表現為互相關聯的三個方面：保證人民法院正確、及時審理行政案件；保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使行政職權。其中，除“保證人民法院正確、及時審理行政案件”外，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”與“維護和監督行政機關依法行使行政職權”的立法宗旨是一個問題的兩個方面，要實現保護公民、法人和其他組織合法權益的立法宗旨，必須對行政機關是否依法行政進行監督，并通過行政訴訟程序糾正違法的行政行為。而要達致監督行政機關依法行政的目的，也必須通過保護公民、法人和其他組織的合法權益之手段來實現。在監督行政機關依法行政和保護公民、法人和其他組織合法權益這兩項宗旨的比較上，筆者認為是互為手段與目的的關系，不可輕言孰輕孰重，不論是哪一宗旨的實現，均離不開對行政行為的合法性審查，對行政行為的合法性司法審查無疑是監督與保護宗旨達致的惟一路徑。因此，《行政訴訟法》確立了對行政行為合法性審查之基本原則。人民法院作為依法行使審判權的國家機關，其權力運作模式具有消極、被動的特點。不告不理是司法權運作的普遍原則。在行政訴訟活動中，這一原則表現為行政行為所侵害的相對人或利害關系人的合法權益是否能得到司法救濟，首先取決于該行政行為的相對人或利害關系人是否主動行使起訴這一程序性權利，如果無人向人民法院起訴，即使人民法院發現了或了解到行政機關的行政行為違法，侵犯了公民、法人或和其他組織的合法權益，也不得主動啟動行政訴訟程序對行政機關的行政行為進行合法性審查。行政訴訟程序是否啟動，完全決定于與行政機關行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織的自由意志，人民法院無權干預。但是，行政訴訟程序一旦因起訴而啟動，法院就獲得了對相對人合法權益的保護權，同時也擁有了對行政行為的監督權，若對當事人的撤訴申請不作司法審查，完全取決于當事人的自由意志，法院就無從對行政行為施以監督，《行政訴訟法》所確定的對行政機關的司法監督宗旨就無法達致，也就無法維護公民、法人或其它組織的合法權益。公務員之家

(2)對撤訴申請予以審查是塑造行政審判權威的必然要求。司法具有足夠的權威性，是訴訟作為糾紛解決方式存在的根基。依法治國方略的確立與踐行，審判體制的改革及深入，使得法院權威得到了大幅提高。但是訴訟尤其是行政訴訟中，司法的權威仍不足?！缎姓V訟法》首次將公民與政府放在了平等的位置，其對中國公民人權的保障以及對政府的監督和促進作用，無論如何強調也不過分。

行政審判體制的建立，開啟了中國的歷史，是中國行憲史上一個重要的里程碑。[4]但是，隨著法治國家建設的推進，公民法治意識的不斷增強，行政審判的實踐也不斷走向深入，行政審判涉及的領域越來越廣，現行行政審判體制引發的問題也越來越多，難度越來越大?，F行行政審判體制已經成為制約行政訴訟制度發展的重要因素。有學者認為，我國現行行政審判體制面臨的是全面性危機，存在問題的突出表現之一是：法院在行政審判中的權威性嚴重缺乏。[5]法院在行政審判活動中權威的確立，是一個宏觀而艱巨的系統工程，需從多方面著手，但對既有的行政審判權予以強化，或通過重新構建以增加權力運行的可操作性，是塑造行政審判權權威的方面之一。筆者認為，通過對人民法院撤訴申請的司法審查權予以精細化設計，增強其可操作性，是可以求得該權力新生的。相反，若果當事人一旦申請撤訴，訴訟程序必須終止，無論人民法院此前進行了多么充分的準備工作，投入了多少時間、人力、物力等司法資源均須化為烏有，法院的行政審判權完全取決于當事人的訴權，行政審判權顯然是無威可言的，相反，有受當事人訴權牽制、戲弄之嫌。

(3)對撤訴申請予以審查是保障訴訟程序公開、公平的必然要求。原告的撤訴行為除影響到法院的行政審判權外，還影響到被告的訴權，它絕不是原告一方的無法律后果行為。其實，在行政訴訟法律關系中，原告、被告都是行政訴訟的主體，都享有訴權。處于與原告對抗狀態的被告，最直接的實際需要是在訴訟過程中，能動地、積極地反映和證明其行政行為的合法性，從而獲得利己的判決。如果撤訴只取決于原告，實際上就造成了原告、被告之間的訴訟權利失衡，使被告的訴權部分地依附于原告的訴權，被告追求勝訴的權利就成了一種不確定的權利，而被告積極獲得利己判決的努力也隨時可能因原告的撤訴化為泡影。另外，原、被告平等的訴訟地位要求他們有平等的、對應的訴訟權利，對應于原告的撤訴權，被告也應該享有一種對抗撤訴的權利。總之，針對原告的撤訴權，被告也有權與之爭執，有爭執當然需要中立的法院主體施以決斷，通過法院的司法審查，一者保障了爭執的公開處理，再者也踐行了原、被告訴權平等對應之基本訴訟原則。

(4)對撤訴申請予以審查是力避非正常撤訴現象的必然要求。行政案件的撤訴分為正常撤訴和非正常撤訴兩種。正常的撤訴是指真正基于原告的自愿并且符合法律規定的撤訴。正常的撤訴有利于降低訴訟損耗、節約司法資源、減少當事人的訴累，它是一種為法律所認可和支持的適法行為。學者們認為非正常撤訴是指“在行政訴訟中，原告在自己的合法權益未能充分得到保護的情況下，因受外界的影響或不當干預，被迫放棄自己的訴訟權利而撤回起訴?！盵6]筆者認為，除此之外，非正常撤訴還包括極個別相對人出自不良目的動機，有意利用法律賦予的起訴權，挑戰行政權力的權威，故意妨害行政管理的正常秩序，然后侍時機成熟而撤訴退卻的情況。對諸種非正常撤訴，若果人民法院無權進行司法審查，那么，就使違反法律、法規的違法行為，受不到應得的處罰，錯誤的行政行為得不到糾正，恣意的訴權濫用行為無法警戒、制止。

二、確立多元化的靈活的行政訴訟撤訴申請審查規則之必要性

一元化僵硬的撤訴申請審查規則存有弊端，應采多元化靈活的行政訴訟撤訴申請審查規則。

(1)法律規則原則性與靈活性的要求。法律規則的一元化、剛性設計，具有確定性、可預測性之優點，但也有著嚴重致命的缺陷，其形式的機械、呆板、缺乏彈性，使法官難以根據具體情況作出適當調整，因此難以保證對具體問題的公正處理。“所有國家的法律制度存在并將永遠存在兩種司法要求間的矛盾：法律一方面必須具有確定性和可預見性，另一方面又必須具有靈活性，能夠根據情況適當調整。”[7]行政訴訟撤訴審查法律規則也同樣受此種矛盾困擾，并努力在這兩個相互沖突卻又必須追求的目標之間尋求平衡點，即是說，行政訴訟撤訴審查規則必須具有原則性，同時也還須擁有一定程度的靈活性，不可齊整劃一、簡單處理，而需要根據行政訴訟實踐中可能產生的種種撤訴申請情況，在堅持必須予以司法審查原則的基礎上，具體設計多元的撤訴申請審查規則，才可滿足不同情形下撤訴申請審查的訴求，使撤訴審查規則在司法實踐中得以適用，獲得生機。

(2)法官自由裁量權賦予與制約的要求。多元行政訴訟撤訴審查規則，一方面有利于發揮法官認定事實的主觀能動性，以實現司法對社會正義的追求（因為多元化審查規則確定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政糾紛案件證明的難易程度、司法審查的可接近性等）；另一方面也限定了法官的武斷專橫（因為多元化審查規則確定的因素中有一些法官必須考量的因素，比如司法資源的消耗、行政行為公定力等）。多元行政訴訟撤訴審查規則中，有必須準允撤訴申請和必須駁回撤訴申請法定情形的規定，對此兩類情形，法官不得籍自由裁量權任意處分，起到了對法官自由裁量權制約的功效；同時，多元行政訴訟撤訴審查規則中，也存有法官基于種種考量因素，綜合權衡后再作出準允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量權有了用武之地。法治發達國家的司法實踐表明，賦予法官對涉訴事項處理的自由裁量權，同時又施以適度的制約，是實現訴訟實體公正和程序公正完美結合的途徑，[8]多元行政訴訟撤訴審查規則恰恰較好地實現了自由裁量權賦予與制約的辯證統一。

(3）不同法益協調與平衡的要求。任何法律的制定和實施過程都是一個各種法益發現、協調和最大化實現的過程，資源的有限性決定了各種法益沖突的客觀實在性，法益的多元化決定了爭議解決方案的可選擇性和合意性，法益的發現、衡量、協調和最大化因此成為現代法律的一個基本原則。訴訟中的最大法益沖突是公正和效益的沖突。公正是人類社會所追求的首要價值目標，是訴訟活動的靈魂。效益價值是隨著西方經濟性分析法學的興起而逐漸受到人們的重視，并成為人們在設計法律制度時必須考慮的標準之一。實際上，司法審查規則的要求高低體現和反映了兩大價值目標的實現程度。審查規則的要求高，其結果更接近了公正，但訴訟主體因此投入的成本就會相應較高，離效益的價值目標就會遠些。相反，審查規則要求低，就會出現相反情況。其最佳結合點應視案件進展的程度、證明的難度，設計多元審查規則體系，在公正和效益之間求得平衡，實現公正和效益的最大化。

(4）審查規則可操作性的要求。審查規則應當是一種明確、具體的可操作性法律標準，訴訟中確立審查規則的目的就是為事實裁判者進行相應的裁判行為提供基準和參考，因此將審查規則理解為一種應然模式或理想狀態是不符合訴訟實踐需要的。[9]況且，相對人的撤訴申請堵塞了通過糾紛雙方的對抗、爭辯來查明案件事實真相之渠道。多元行政訴訟撤訴申請審查規則，使法官明確了哪些情形下的撤訴申請必須準允，哪些情形下的撤訴申請必須駁回，對除此兩類之外的撤訴申請，在施以司法審查時需要考量哪些因素，不同考量因素所涉及的法益為何，應該怎樣平衡取舍。因此，相較于一元僵硬的撤訴申請審查規則，多元審查規則更具有可操作性，更合乎法律規則本質屬性之要求。

三、多元化靈活的行政訴訟撤訴申請審查規則建構之初步設想

多元行政訴訟撤訴申請審查規則，意指，首先通過法律明文例舉的方式，規定一些絕對準允和絕對駁回撤訴申請的法定情形，然后由法院對撤訴申請再進行司法審查，面對原告的撤訴申請，法院在予以司法審查時需采取多種審查規則，對某些種類的撤訴申請僅需從程序的角度進行審查，對有的撤訴申請必須從程序和實體兩方面予以全面的實質性審查，在全面的實質性審查規則的范疇內，再精確設計審查規則，有時僅對原告的撤訴行為施以全面的、實質性審查，有時僅需對被告的行政行為施以全面的實質性審查，有時又須既審查原告的撤訴申請行為，也審查被告行政行為的合法性。

通過筆者對多元行政訴訟撤訴申請審查規則的描述，可以想像該多元規則的具體建構，遠非簡單的事情。它需要立法部門首先對實務中存在的種種申請撤訴情形認真分析、歸納總結，然后對行政訴訟中所涉及的公共利益、國家利益、私人利益進行輕重權衡，最后才予以妥當設計。該龐大、復雜的工程絕不是憑借一篇論文所能成就的，也絕非筆者的力量所能及，在此，筆者僅談談自己對多元行政訴訟撤訴申請審查規則建構的初步設想，不妥之處，敬請指正。在設計撤訴審查規則體系時，應當根據下列因素綜合考量，予以權衡，進而作出準予還是駁回行政訴訟撤訴申請的裁定：

(1)行政訴訟的階段。我國現行行政訴訟法律并未考量不同訴訟階段對訴訟效益與公正價值的影響。筆者認為此種規定不可取。實際上，訴訟階段不同，意味著投入訴訟成本的差異，也反映了距離糾紛公正解決的遠近有別，一般而言，訴訟階段愈靠后，為訴訟投入的成本，包括法院投入的司法資源、被告為應訴投入的成本、原告為起訴投入的成本消耗愈多，也表示距離糾紛的公正解決愈近。無疑，訴訟展開的階段是準允撤訴與否需考量的因素之一。在被告實質答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實根據與規范性文件的依據）之前，若原告申請撤訴，以準允為一般原則；在被告實質答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實根據與規范性文件的依據）后，至法庭辯論終結前，若原告申請撤訴，可準許也可駁回撤訴申請；法庭辯論終結，合議庭開始評議后，以駁回撤訴申請為一般原則。

(2）當事人的主觀意愿。撤訴申請是原告處分訴權的行為，當然需要原告完全自愿，不得因受脅迫、威逼或利誘而申請撤訴，同時，正如上文所論，原告的撤訴權將對被告產生一定的法律后果，所以，在此問題上不可不考量被告的態度（當然若法院尚未送達應訴通知書，原告的起訴與撤訴行為均對被告無任何影響，此種情況下，無需征求被告的意見），法院在向原告告知撤訴對其訴權影響的利害關系后，若果原告仍申請撤訴，被告也無任何異議，以準允為一般原則；若原告申請撤訴，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以駁回撤訴申請。

(3）行政行為違法的明顯程度。行政行為違法有嚴重違法、一般違法與輕微違法之程度的不同，有的行政行為緣于嚴重違法，評判起來相對較易，法官依據書面材料，乃至僅憑原告起訴時提交的起訴狀和一些基本的證據資料，倚仗行政審判職業經驗，就足以斷定該行政行為是違法的或違法的概率極大，那么，對原告的撤訴申請以駁回為一般原則；相反行政行為違法與否并不明顯，行政糾紛案情比較復雜，牽涉到的事實問題專業性、技術性比較強，此時，對原告自愿申請撤訴的，以準允為一般原則；對介于這兩種情形之間的行政撤訴申請，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以準允撤訴申請。

(4）行政糾紛的性質。行政糾紛因行政權力的行使或不行使而引致，行政行為的多樣性決定了行政糾紛具有不同的性質，有的行政糾紛是基于高權行政行為引發的，如行政處罰、行政強制、行政許可；有的行政糾紛是由平權性、服務性行政行為引發的，如行政合同、行政救濟、行政指導。高權行政行為對相對人權益的影響相對較大，同時還關涉國家利益，因此原告申請撤訴的，人民法院應該以實體性審查為原則，不僅需審查原告的撤訴行為，還要審查被告行政行為的合法性。平權性、服務性行政行為對相對人權益的損害相對較輕，理論上講，有的服務性行政行為（如行政指導）還談不上對相對人合法權益有何不利影響，因此，法院審查撤訴申請時，以程序性審查為原則。公務員之家

(5）行政行為作出的程序和所依據的規范性文件的效力層級。若被告的行政行為是依正式聽證程序作出的，法院在對撤訴申請進行審查時可僅從聽證程序角度予以審查。行政行為的規范依據眾多，有的行政行為是依法律、法規、規章等法律文件作出的，有的是依據規章之下的其它規范性文件作出的，由于法院擔負著法制統一的重任，法官必應是法律適用的專家。因此，若行政行為是依明文法文件為依據作出的，在對撤訴申請進行審查時可從程序角度著手，相反，行政行為是以其它規范性文件為依據作出的，甚或，行政行為缺乏規范性文件依據的時候，一般應從實體方面施以司法審查。

(6）行政行為改變與否。根據《行政訴訟法》的規定，被告在一審程序中可以改變其作出的行政行為，緣于被告行政行為改變造成原告撤訴的情況較常見，行政行為的改變影響了行政管理秩序，一定程度地損害了行政主體的行政管理權威，有礙行政行為的公定力之法理，此種情況下，筆者認為，代表國家監督行政主體的法院必須認真對待，對撤訴申請的審查須從程序和實體兩個角度進行全面的、實質性審查，但僅需對被告改變后的行政行為施以全面的實質性審查。

注釋：

[1]參見劉善春：《行政審判實用理論與制度建構》，中國法制出版社2008年版，第570頁。

[2]參見甘文：《行政訴訟司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，第109頁。

[3]唐芬：《行政訴訟撤訴制度探析》，載《重慶師范大學學報》（哲學社會科學版）2006年第6期。

[4]陳端洪：《中國行政法》，法律出版社1998年版，第126頁。

[5]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第309頁。

[6]李海亮、羅文嵐：《關于非正常撤訴行政案件的法律因素》，載《行政法學研究》1997年第4期。

[7][美]卡多佐：《法律的成長》，董炯等譯，中國法制出版社2002年版，第212頁。

[8]謝文哲：《試論避免通過證明責任作出判決的對策》，載《法學家》2005年第5期。

[9][德]漢斯普維庭：《現代證明責任問題》，吳越譯，法律出版社2007年版，第9頁。