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【摘要】：區域行政立法協作是我國區域經濟一體化發展的必然要求。實踐中地方政府在行政立法領域的協作主要集中于規章沖突的事后解決機制，欠缺規章制定之前的事前協作。對此，美國統一州法委員會、建議性州立法委員會以及州際協定在協調州際立法上所體現出來的協作理念和模式給我們提供了可資借鑒的經驗。在借鑒經驗的基礎上，完善我國的區域行政立法協作機制，需要健全行政協議制度、政府間信息公開和交流制度，成立區域行政立法協調委員會。

【關鍵詞】：區域行政立法協作行政立法州際立法協作州際協定

在我國，區域經濟一體化的發展趨勢對地方政府各自為政的傳統行政立法體制提出了挑戰。面對區域內多個地方行政立法主體，加強區域行政立法協作，建設統一協調的區域法制環境，已經成為區域經濟發展的迫切要求。本文在分析我國區域行政立法協作現狀和美國州際立法協作成功經驗的基礎上，試圖提出完善我國區域行政立法協作機制的建議。

一、現實問題：區域經濟一體化與區域行政立法協作

我國是單一制國家，立法權主要掌握在中央，但考慮到地方在政治、經濟、文化及社會發展上的不平衡性，為了便于地方政府能夠根據當地的需要和特色執行法律，安排地方性事務，發揮地方的主動性和積極性，我國《憲法》和《立法法》賦予了地方政府一定的行政立法權，即制定地方規章或政府規章的權力。這種因地制宜的地方政府立法雖然滿足了不同地方的不同需要，激發了地方政府的積極性，但是這種地方立法的差異必須控制在合理的范圍內，否則“可能帶來僅從本地區特殊性考慮的負面影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現象”，[1]造成地方行政立法的分散化和碎片化。特別是隨著生產社會化的發展，我國地區間的經濟互動日益頻繁，聯系日益緊密，區域經濟向一體化方向發展的趨勢日益明顯，地方行政立法碎片化的弊端逐漸顯露出來，主要表現在以下方面：

(1)各地對一些具有共性的問題規定不統一，甚至相互沖突，造成執法不公，不利于區域一體化的發展。如道路運輸車輛收費各省高低不同，一些車主鉆空子，到收費低的省市給車輛落籍，卻在另一些省市的公路上長期運行，產生了不公平現象，也不利于區域交通一體化的發展。

(2)受地方利益的驅動，一些地方政府在政府規章中設置貿易壁壘，限制外地商品流入，給地方保護披上合法的外衣，嚴重阻礙區域經濟的發展。

(3)出于轄區利益最大化的考慮，通過行政立法展開制度上的惡性競爭，不利于地方的長遠利益和區域經濟協調發展。如2003年初，蘇浙滬三地舉行聯合招商引資活動，區域內的各個城市政府紛紛出臺新的規章和規范性文件，競相展開“傾銷式競爭”，并用“跳樓價”來爭奪外資；不僅如此，地方政府還降低或廢棄企業進入的管制標準，從而忽視了地方自然與人文資源的保護，這些行為對社會與國家的整體利益造成了很大的威脅，使得競爭雙方陷入了低水平惡性競爭的“囚徒困境”，也導致了同級地方政府間關系的惡化。

(4)對需要合力解決的事項各自為政，不利于區域性行政管理的開展。例如對環境污染行為的處罰，各地政府規章對處罰標準、實施機關、處罰方式的規定存在差異，而環境污染一般都具有跨區域的特性，這種差異明顯不利于省際的環境協調執法，降低了執法效率。

統一的法制是統一的市場體系得以形成和有效運作的根本保障。[2]區域經濟一體化的發展對區域內統一協調的法制環境提出了迫切要求。在現有的立法體系下，面對區域內多個地方法制建設和法律實施主體，要實現統一協調的法制環境，只能靠協作。而地方政府作為地方規章的制定主體，加強行政立法上的協作，成為區域經濟一體化發展的必然要求。正如經濟全球化的發展要求“一國將不能繼續排他地制定和頒布政策，而必須日益廣泛地與他國和私人組織合作、協商和相互配合，以實現其目標。”[3]同樣，區域一體化的發展也要求地方政府不能各自為政地制定規章，而應該相互協商和配合，加強合作，建立協調統一的行政法制環境。具體而言，在行政立法上的協作，即區域行政立法協作，應包括三方面的內容：

(1)立法信息和經驗的交流與共享；

(2)法律沖突的調整和解決；

（3）聯合立法。

實踐中，不少地方已經進行了區域行政立法協作的有益探索。這種立法協作主要包括三個層面：

一是地方政府之間互派人員，學習對方先進的立法經驗，改革、廢除一些落后的方面，并對相互間已經存在或可能存在的規章沖突進行溝通和協商，相互交換解決意見；

二是由某一個或幾個地區牽頭以舉辦座談會的形式，分析各自立法的優勢和缺點，總結區域間存在的立法沖突，討論協調規章沖突的手段、途徑，但并不對地區間的立法沖突進行實質性磋商或協調；

三是由各省市聯席召開區域大會，針對區域內的某些立法沖突共同進行磋商，并由雙方簽訂聯合協議。[4]

很明顯，這種協調工作仍然停留在法律沖突事后的補救層面，是一種糾紛或沖突的解決機制，具有事后性。雖然這種協調機制對于建立統一的區域法制環境是十分必要的，但不是充分的。建設統一協調的區域法制環境，事后沖突解決機制只能作為一種必要的補充，更重要的是需要事前進行協作、避免沖突的發生。2006年初，遼寧、黑龍江、吉林三省政府法制辦在沈陽召開了東北三省政府立法工作協作座談會，就東北三省區域行政立法協作與交流進行了研討，并簽訂了《東北三省政府立法協作框架協議》，協議規定立法協作采取緊密型協作、半緊密型協作和分散型協作等三種形式。對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，采取緊密型協作方式，三省成立聯合工作組；對于共性的立法項目，采取半緊密型聯合方式，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省共識的其他項目，由各省根據本省實際，獨立進行立法，立法結果三省共享。東北三省的此舉開創了我國區域行政立法協作框架的先河，將協作的時間提到法律制定之前，是一種避免規章沖突的事前合作。但是這種立法協作還是新生事物，很多操作辦法還正在摸索之中。

總之，我國區域行政立法協作尚處于實踐探索階段，從內容到形式還都有待于進一步完善和深化，需要在進一步完善事后的規章沖突解決機制的同時，更加注重立法前的協調與磋商機制，從交換信息、協調沖突的初級協作走向更高層次的聯合立法。在這種情況下，學習和借鑒其他國家協調地區立法的成功經驗就成為必不可少的一課。

二、經驗借鑒：美國州際立法協作的實踐分析

美國是一個聯邦制國家，各州都有自己的憲法和獨立的立法權，這種聯邦分權體制的一個特征就是能夠提供不同的政策和法律去適應一個國家不同地區的不同需求與偏好。但各州法律政策的多樣性也帶來了大量麻煩的問題。例如律師們必須處理各個州各種沖突的判例和法律條文，州法律的多樣性帶來的不同標準也給在州際進行的商業活動帶來麻煩。針對上述問題，美國各州主要通過成立協作機構和簽訂州際協定的形式來加強立法上的協作，保障法制的趨于一致。

（一）統一州法全國委員會和建議性州立法委員會

統一州法全國委員會和建議性州立法委員會是美國推動州際立法協作的主要機構。統一州法全國委員會（TheNationalConferenceofCommissionersonUniformStateLaws）起源于19世紀末美國的法律統一運動。1889年美國律師協會通過了一個致力于統一各州法律制定的聯合行動方案，并于1892年組織了統一州法委員會全國會議，七個州的代表參加了第一次會議。隨著統一州法全國委員會影響的擴大，越來越多的州參加進來。至1912年，所有的州都任命了委員，哥倫比亞特區、波多黎各和維爾京群島也隨后任命了委員。目前，統一州法全國委員會由近300名委員組成，這些委員必須是法律界人士，如律師、法官、州立法機關人士、法學教授等，除了委員會日常運作開支之外，委員們沒有任何工資和補償。

統一州法全國委員會每年召開一次大會，其主要任務和目的就是研究、起草和向各州推薦其起草的統一法和示范法。統一州法全國委員會的委員們對一個統一法律磋商達成一致意見，是一個漫長的過程。首先由范圍和內容審議委員會對統一州法的議案進行考察和篩選，就其中適合于草擬統一法的議題報告給執行委員會。然后，執行委員會審議該建議報告，一旦通過，則由執行委員會指定一個由統一州法委員組成的起草委員會負責草擬該議題的草案。草案經執行委員會討論后才能提交統一州法委員會全體會議討論，而且每個草案至少要在兩屆年會上由全體委員逐條審議。最后，法案還要由各州的統一州法委員會委員代表按一州一票進行投票。出席統一州法委員會會議的大多數州且不少于20個州投票通過后，該法案才能成為正式的統一法或示范法。[5]當然，統一法或示范法的通過并不意味著統一州法委員會工作的終結，委員們還有一項更艱巨的任務要完成，即勸導所在州的立法機關接受和通過—這恰恰是統一州法工作中最難的一部分。一般來講，說服所有的或者大多數州立法機關通過一部統一的法律，需要好幾年。1951年起草的統一商業法典在1965年前獲得了49個州的通過，而路易斯安那州的立法機關直到1991年才通過這一法典。統一州法全國委員會后來修訂了統一商法典第二部分的第9條，2001年之前只有28個州的立法機關通過了這一修訂。[6]

雖然統一法從起草、通過到采納，每一步都顯得十分艱難，但仍然取得了相當的成果。統一州法全國委員會在其成立后的100多年間，已經頒布了200多個統一法，其中有100多個被一個以上的州采用。[7]

統一州法全國委員會不僅起草統一的州法草案，也為州立法機關提供指導性的法律范本。如會議起草的行政程序法已被多數州修正并制定成為法律。在這些范本的引領下，各州的法律差別逐步縮小。

建議性州立法委員會（CommitteeonSuggestedStateLegislation）是州政府委員會（CouncilofGovernment)的一個下屬委員會，負責收集和整理各州已經實施的法律，并將各州推薦來的比較有價值的法律編纂成冊，提供給各州的立法機構作參考，使各州在相互模仿的過程中完善本州法律，并在一定程度上實現各州法律的統一。[8]建議性州立法委員會的出版物《建議性州立法》(SuggestedStateLegislation)每年出版一卷，其內容為經過篩選的各州提交的立法建議和法律草案。與統一州法全國委員會有所不同，《建議性州立法》是為有意在某一領域立法的州政府官員提供借鑒，或者作為了解各州所關注領域的指南。[9]

（二）州際協定

州際協定（InterstateCompact)，顧名思義，就是兩個州或者多個州之間的協議，締約州受協議約束，就像商業交易中雙方或者多方當事人受合同約束一樣。州際協定起源于北美殖民地時代，用于解決殖民地之間的邊界爭端。經過幾個世紀的發展，州際協定已成為一個多樣化的機制：可以用來協調各州提供的服務和規章政策的規定，聯合進行設施建設和經營，建立新的地區政府實體，還可以通過簽訂州際協定的方式制定同樣的法律，在50個州建立共同的政策，從而否定了國會在這一問題上立法的需要，如1960年起草的《關于州際收養中兒童安置的州際協定》、1963年的《州際駕駛證協定》。

由于“州際協定就是州讓渡部分主權與其他州簽訂的協定”，[10]因此，州際協定的締結程序，尤其是協定的磋商，與國際條約的締結程序有些相似，一般說來，州際協定的締結需要經過三個環節：磋商達成一致意見，形成暫時性的協定—提交州立法機關批準—如果協定是政治性的，取得國會的同意。在協定提交相應州立法機關討論通過之前，需要就有關重要的行政、財政、物質和技術問題進行磋商，并就爭議的事項達成一致意見。

在美國的聯邦體制下，州際協定同時具有合同和州法的性質。[11]州際協定作為州之間的協議，首先具有合同的性質。這就意味著締約州必須受到他們所同意的協議條款的拘束，州際協定一旦生效，就不能被成員州單方面修改或廢止，除非州際協定本身允許這樣做。如果作為成員州的一方違反或者沒有履行協定的條款，另一方可以向州法院或者聯邦法院起訴。[12]同時，州際協定還具有州法的性質，州際協定需要經過立法機關批準才能生效，并被收入州的法典（法律匯編），而且如果獲得國會批準的話，還可以收入全國的法典。因此，州際協定具有制定法的效力和效果。

由于成員州必須受到州際協定的約束，因此，州際協定可以取代沖突的州法律，相當于在協定州的全部或部分領土范圍內建立了一個統一法律。當協定與州法沖突時，協議優先適用；州際協定還優先于之后新制定的州法，成員州在州際協定生效后制定的法律不能和州際協定相沖突。正因為此，州際協定成為各州化解法律沖突、協調立法工作的有效工具。

（三）成功經驗

雖然美國的州際立法協作是聯邦體制下制度安排的產物，而且起草統一法、示范法，乃至協定的磋商都無法避免一個漫長而艱巨的過程，而我國中央集權體制下的區域行政立法協作完全可以在中央的干預和指引下取得更大更快的進展，但透過美國的統一州法全國委員會、建議性州立法委員會和州際協定所體現出來的協作理念和模式，無疑是值得我們學習和借鑒的。

第一，平等、自愿的理念和協商的模式。無論是州際協定中對暫時性協定的磋商，還是統一州法中對統一法草案的討論，都是建立在平等、協商的基礎上，最后協定是否能通過、統一法草案是否被采納，還都取決于各州立法機關的表決。整個過程都體現出了平等、自愿的理念。這種理念和模式有助于地方政府在保證自己利益的同時，尋求區域共同的利益，使立法協作更容易展開。

第二，專門的協調機構。協調工作的順利開展，需要組織的推進。統一州法全國委員會和建議性州立法委員會對于美國州際法律的協調和統一發揮了重要的作用。這些機構雖然只是自愿性的組織，沒有足夠的權威，但其為各州立法信息的交流，提供了一個平臺，并從組織上增進了各州間的聯系。

第三，示范法的作用。統一州法全國委員會每年都會就各州共同關注的問題制定統一法和示范法，兩者的區別是：統一法旨在各州就此事項達成普遍一致，而示范法旨在為相關主題立法提供法律范本。雖然是否采納屬于各州保留的權力，但各州在制定相關主題的法律時一般都會參考和借鑒這些法案的模式和條款，實際上起到了一個法律范本的作用。各州可以根據自己情況選擇采用或者修改后采用，不僅減少了立法成本，而且有助于減少各州間的法律分歧。

第四，資源共享、信息交流。在美國，不僅有專門的機構，如建議性州立法委員會負責收集和整理各州的法律，各州的政府官員、州政府委員會及其協作組織也熱衷于向委員會提交自己認為有價值的法律和立法建議。這種信息交流和資源共享，不僅為各州的立法提供了可供參考的素材，也避免了因為信息不對稱導致的立法沖突。

第五，協定的靈活運用。美國的州際協定是協調各州法律、達成統一政策和聯合行動的最古老的機制。州際協定能夠提供一個清晰的、有法律約束力的協議，并能經受政府的更替和觀念的變化，對各州共同面臨的問題進行規范和約束。在程序上，通過各州立法機關批準和州長的簽署，賦予其州法的效力。這種利用契約來協調和統一地方立法的方式，既不影響地方立法權的獨立行使，又能夠協調沖突的法律、統一共同的政策。

三、制度構建：我國區域行政立法協作機制的完善

從上述美國協調州際立法的實踐分析中可以看出，無論是統一州法全國委員會、建議性州立法委員會，還是州際協定，都側重于事前的立法協作，尤其是州際協定實際上是以契約的方式進行聯合立法，這種事前立法協作的機制對完善我國區域行政立法協作，具有一定的借鑒作用。因此，筆者認為完善我國區域行政立法協作機制，可以從以下幾個方面進行。

（一）構建和完善行政協議制度

行政協議是行政主體之間就公共事務管理達成的契約。由于契約與生俱來的平等、自愿、協商的特點，行政協議已經成為地方政府間實現合作和解決爭端的重要機制。目前，我國長三角、珠三角地區以宣言、協議、備忘錄、倡議書、意向書等稱謂出現的行政協議已經成為區域合作的重要方式，如《長江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角區域知識產權合作協議》、《泛珠三角綜合交通運輸體系合作專項規劃綱要》等。

美國州際協定的經驗告訴我們，行政協議是地方政府間開展立法協作和協調區域法制環境的有效方式。然而，行政協議在我國還只是實踐中的一個既存事實，沒有明確的法律依據。美國憲法“協定條款”[13]以默示的方式授權各州之間締結協定的權利，而我國《憲法》、《地方組織法》并沒有專門的“協議條款”，只是賦予地方政府管理地方事務的職權。雖然憲法和法律沒有明確賦予地方政府間締結協議的權力，但同樣也沒有禁止性的規定。因此，有學者認為，《憲法》與《地方組織法》實際上暗示或間接授予了地方政府締結行政協議的權力，只要在憲法和法律規定的管理權限范圍內，地方政府之間就有權締結行政協議。[14]實踐中廣泛存在的行政協議即是對這一權力的默許。

在我國，利用契約模式進行的區域行政立法協作可以從三個層面進行：

一是通過協議的方式確立立法協作的基本框架，如東三省簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》，各地政府在協議中達成立法協作的意向，明確協作的方式、內容、主題，為具體的協作行為提供了依據。

二是通過協議的方式對地方規章中已經存在的沖突進行協調，達成處理意見，作為以后處理爭議的依據。契約的平等協商機制有助于化解沖突；而將協商的結果用契約的方式固定下來，可以提供一個有效的約束。

三是借鑒美國州際協定的經驗，利用行政協議進行地方政府聯合立法。在美國，州際協定經過州立法機關批準后，直接就納入州的法典，具有州法的效力。但是我國法治傳統、立法形式等均與美國有很大差異，而且我國《立法法》只承認國務院各部門之間的聯合立法，沒有肯定省與省、市與市之間的聯合立法模式。因此，在我國現行的立法體制下，通過契約進行地方政府間聯合立法，不能直接將契約納入制定法，只能采取“共同立法，分頭頒布，同步實施”的方式。

具體說來，各地通過平等協商的方式共同擬定法律草案，并以契約的方式將其內容確定下來，然后由協議各方在各自的轄區內按照規章制定程序進行審查、討論和通過，而且在名稱上不冠以“長三角”、“東北三省”之類的區域名稱，仍用所在省、市名稱，如Xx省（xX市）Xxx條例。雖然聯合立法的形式仍為各省、市分別通過的地方政府規章，但在法律內容上是一致的。

（二）完善政府間立法信息公開和交流制度

立法信息的交流與共享是區域行政立法協作的基本要求，信息交流是否通暢、迅速、準確，直接影響到區域行政立法協作的有效開展。通過交流信息，可以“了解其他地方允許或禁止的事項、鼓勵的事項、許可的條件、處罰的幅度等，然后根據本地的實際情況做適當調整，以最大可能地減少統一法律體系內各地方之間法律規范的不一致。”要保證信息交流渠道的暢通，政府信息公開是必然要求。但在我國，地方政府間的利益沖突卻成為政府信息公開的最大障礙，每個地方政府都希望對方信息完全公開，自己可以保留一些有利的信息，從而實現自身利益的最大化。

據調查，發生地區利益沖突最明顯的領域是區域環境治理、產業結構布局、土地資源開發、資本市場資源配置和基礎設施建設等方面。因為這些領域的經濟活動對地區經濟總量和增長速度具有重大影響，而地區經濟總量和增長速度又是中央對地方政府工作業績考核最重要的指標，故這些領域內政府間信息暢通的障礙是最大的。[15]

我國并不缺乏政府信息公開的立法。截止2005年6月，在全國31個省、自治區和直轄市中，已有11個地區的17個不同級別的地方政府制定了政府信息公開規定或辦法，占全國地區總數的35.5%。[16]2007年4月，國務院又出臺了《政府信息公開條例》。但是無論國務院的立法，還是地方的立法都限于政府信息如何向社會和個人公開，沒有規定政府信息部門之間如何實現互聯互通。筆者認為，政府間的立法信息公開交流機制可以通過三種方式實現：

一是圍繞年度立法計劃的制定和實施，舉行年度例會。例會由區域內的各地方政府輪流承辦，通過交流，互相了解各地立法動態和立法情況。

二是建立區域內行政立法主體的立法動態通報制度。對于區域內有共性的重大立法項目，在征求意見時還應聽取區域內其他省市的意見。

三是交叉備案制度，即一個地方的政府規章除了根據《立法法》要求進行備案之外，還應該向區域內其他地方的人大常委會和人民政府進行備案。總之，通過多種形式的立法信息交流機制，互相通報重要的立法信息，相互學習、借鑒，實現立法資源的共享。

（三）成立區域行政立法協調委員會

美國的經驗表明，組織的推動有助于立法協作的有效開展。在我國也可以成立類似于美國統一州法全國委員會和建議性州立法委員會的組織來負責區域行政立法的協調。這個組織可以采用委員會的形式，其成員由各個地方的政府法制辦的負責人以及法律界的專家、學者組成。區域行政立法協調委員會可以從以下幾個方面來促進地方政府在行政立法領域的協作：

第一，收集、整理和清理區域內地方政府規章。通過對各地政府規章的收集、整理，建立區域行政立法信息資料庫，作為各地政府法制辦信息交流共享的資源庫。同時，根據促進區域經濟和社會發展、協調區域法制的原則，配合各地的法規、規章清理工作，對各地行使行政立法權以來的各種規章進行全面清理，提出廢止或修改的建議。

第二，收集和整理各地的立法計劃和立法建議，針對區域內的共同性問題起草示范性的法律文本，作為區域內地方政府制定規章的參考。

第三，審查各地規章草案。為了避免區域內新的立法沖突，各地的規章草案在提交人民政府討論通過前，應提交區域行政立法協調委員會進行審查，區域行政立法協調委員會雖然無權否決草案，但可以提出修改建議。

第四，協調現存地方立法的沖突。對于已經存在的立法沖突，可以提交區域行政立法協調委員會討論，提出處理建議。

注釋：

[1]楊解君：《走向法治的缺失言說（二）—法理、憲法與行政法的診察》，北京大學出版社2005年版，第4頁。

[2]張廉：《論法制統一的實現途徑與措施》，載《法律科學》1997年第1期。

[3]Aman,AlfredC.“Globalization,Democracy,andtheNeedforaNewAdministrativeLaw”，IndianaJournalofGlobalLegalStudies,2003，Vol.10.

[4]王子正：《東北地區立法協調機制研究》，載《東北財經大學學報》2008年第1期。

[5]DetlevF.Vagts.“HarmonizingDivergentLaw:theAmericanExperience”．UniformLawReview.1998，No.2，p.713.

[6]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.pp.11-12.

[7]訪問時間：2009年3月12日。公務員之家

[8]楊成良：《美國的統一州法運動》，載《山東師范大學學報》（人文社會科學版）2004年第6期。

[9]CommitteeonSuggestedStateLegislation.SuggestedStateLegislation.2008，Vol.67.

[10]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.p.43.

[11]何淵：《州際協定—美國的政府間協調機制》，載《國家行政學院學報》2006年第2期。

[12]起訴法院的選擇取決于成員州在協定中的約定和是否經過國會批準。如果協定經過國會批準，則需要向相應的聯邦地區法院起訴。

[13]協定條款即美國聯邦《憲法》第1條第10款第3項，該項規定：“任何一州，未經國會同意，……不得與它州或外國締結協定或聯盟。”這個規定通過否定性暗示，授權各州在國會同意的前提下締結有法律約束力的協議。

[14]何淵：《論行政協議》，載《行政法學研究》2006年第3期。

[15]吳道富：《試論長三角區域經濟一體化進程中的法制建設》，載經濟法網

[16]賴洪川：《政府信息公開現狀析—從董銘案談起》，載《新聞記者》2005年第7期。