導語：透析規范縣鄉人大代表直接選舉預選程序的實踐與思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【關鍵詞】縣鄉人大代表；直接選舉；預選

2010年3月選舉法修改后的首次縣鄉兩級人大代表換屆選舉即將于今年7月展開，對于將成為這次縣鄉兩級人大代表換屆選舉確定正式代表候選人重要方式的預選，并沒有引起人們的重視。如果在協商沒有結果的前提下，要進行預選的話，沒有哪一個省級人大能夠為選民提供可操作的預選程序操作規范，這一問題在2006年－2007年的縣鄉兩級人大換屆選舉中已經存在。為縣鄉人大代表直接選舉提供可操作的預選程序操作規范，對健全和完善選舉制度，貫徹落實新修訂的選舉法，實現選舉的民主性，公開公正性和政治透明度，保證縣鄉兩級人民代表大會換屆選舉工作的依法順利進行，推進社會主義民主政治建設，具有十分重要的現實意義。當前，距離本次縣鄉兩級人大換屆選舉的展開只有幾個月的時間，讓人們感到抓緊規范縣鄉人大代表直接選舉預選程序的緊迫性。現就規范代表直接選舉預選程序談幾點個人的認識。

一、完善縣鄉人大代表直接選舉預選程序的歷程

預選，是指在正式選舉前，以無記名投票的方式按照較多數人的意見確定正式代表候選人的一種民主程序。預選與代表正式選舉是不同的，它不要求必須達到選民的過半數，也不要求在程序和方法上與正式選舉時那樣嚴格，它的顯著特點是必須反映較大多數人的意志，以得票多少的順序確定正式代表候選人。預選方式在我國的選舉實踐中經歷了施行、取消、恢復的反復和不斷完善的過程。

1979年選舉法對直接選舉中確定正式代表候選人規定了預選的方式。1979年選舉法第二十八條中規定，“如果所提候選人名額過多，可以進行預選，根據較多數選民的意見，確定正式代表候選人名單”。只要所提候選人名額過多，就需要進行預選。

1986年修改選舉法時，考慮到在一些地方選民集中起來比較困難，搞預選會增加選舉的工作量，因此刪去了預選的規定。但取消預選后，實踐中一些地方出現確定正式代表候選人隨意性比較大，沒有依照法律規定根據較多數選民或者代表的意見確定正式代表候選人。一些地方在選舉實踐中針對確定正式代表候選人過程中存在問題提出，選舉法關于直接選舉中確定正式代表候選人的程序存在模糊的地方，對于如何醞釀，什么是較多數選民，都沒有明確的規定，實踐中容易導致“暗箱操作”，建議在直接選舉中規定預選。

1995年修改選舉法時，考慮到間接選舉中確定正式代表候選人的程序是在召開代表大會的過程中完成的，實行預選，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢復了間接選舉中的預選程序，并明確規定預選后必須實行差額選舉。但考慮到如在法律中對直接選舉統一規定預選，在選民比較分散的地方實行起來比較困難，會大大增加選舉的工作量，因此仍未恢復預選，而是規定由選舉委員會匯總候選人名單后，由選民小組反復醞釀、討論、協商，根據較多數選民的意見確定正式代表候選人。雖然法律沒有明確規定預選，但從立法意圖看，并非禁止和排斥預選，因為預選本身就是根據較多數選民的意見確定正式代表候選人的方式。事實上，在1995年選舉法修改后，有的地方人大在制定“選舉實施細則”時即對預選作出了規定，如：北京、廣東、海南等。有些地方在縣鄉人大換屆選舉中根據各自的條件和實際情況，采取了預選的程序或類似預選的征求意見票的方式。

2004年修改選舉法時，一些地方提出，由于選舉法對直接選舉未規定預選程序，而對于如何“醞釀、協商”，如何算是構成“較多數選民的意見”，又存在許多模糊的地方，使選舉中出現不透明、不公正的問題。建議規定有條件的地方可以采取預選的方式確定正式代表候選人，以利于充分發揚民主，防止“暗箱操作”。這一意見被全國人大常委會修改選舉法時所采納。對一些常委會組成人員、地方和中央有關部門提出，“名額過多”、“反復討論、協商”、“較為一致意見”均不明確，實踐中難以把握。更重要的是，如果經過反復討論、協商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見，就應當進行預選，此時若不進行預選，正式代表候選人便無法產生。因此，預選不應是可選擇的程序，而是法定情形出現時應當使用的程序。修改后的選舉法第三十一條第一款規定：“如果所提候選人的人數超過本法第三十條規定的最高差額比例，由選舉委員會交各該選區的選民小組討論、協商，根據較多數選民的意見確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預選，根據預選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。”同時還決定預選的具體程序，可以由各省、自治區、直轄市在實施選舉法的具體辦法中作出規定，使預選程序更符合實際。

在2006年－2007年的縣鄉兩級人大換屆選舉之前，各地修訂實施選舉法的具體辦法時，大多參照選舉法的做法，對預選程序只作了簡要的規定。對于預選程序的規定過于簡單，不利于操作的問題，上海市人大常委會在修訂選舉實施細則時是這樣說明的“本市區縣及鄉鎮人大代表直接選舉中的預選工作尚處于探索階段，目前對預選做出細化規定的條件尚不成熟。因此，法制委員會建議市人大常委會人事代表工作委員會可以先制定工作規范，經過實踐，待條件成熟時再將相關內容補充進地方性法規。”由于缺乏可操作的預選程序，在這次縣鄉兩級人大換屆選舉中，很少采用預選程序。即使經過反復討論、協商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的，雖然考慮采用預選，由于預選程序沒有可操作的法規可依，擔心惹來麻煩，最后，還是選擇放棄預選，沿用協商方式確定正式代表候選人。

二、廈門市2006年區鎮人大直接選舉中預選的成功實踐

2006年，廈門市同安區人大第50選區（宋宅）首次進行了預選。這是自1986年預選從選舉法中刪除，2004年選舉法修改重新引入預選以來，20年來廈門市區鎮人大直接選舉中進行預選的一次成功實踐。

按規定，廈門市同安區人大第50選區--宋宅將產生1名區級人大代表，正式代表候選人不得超過2人，但實際報名參選的初步候選人卻有3人。在協商沒有結果的前提下，預選成了惟一解決問題的途徑。如何進行預選，就是在區人大機關工作20多年的人大工作人員，也是聽說過“預選”，并沒有親歷過“預選”。在地方性法規缺乏可操作的預選程序可依的情況下，區選舉辦在請示市人大常委會有關領導并取得支持下，鼓勵宋宅選區根據這次區鎮人大換屆選舉提出：“預選不同于正式選舉，可以參照正式選舉程序適當簡化”的要求，大膽進行探索和實踐。宋宅村不久前剛剛完成村民委員會換屆選舉，對村委會換屆選舉進行預選的做法記憶猶新，他們借鑒村委會預選程序，結合人大代表選舉的實際，起草出宋宅選區預選程序和預選辦法。宋宅村共有人口2485人，共有選民1982人。2006年7月23日村委會換屆選舉時選出村民代表46人。宋宅選區選舉工作組報經區選舉委員會五顯選舉工作辦事處同意，將46位村民代表確認為選民代表。在獲得區選舉辦批復后，啟動預選程序進行預選。

2006年11月27日，宋宅選區工作組根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《福建省縣、鄉兩級人民代表大會代表直接選舉實施細則》的有關規定和選舉委員會的決定，制訂了《廈門市同安區第十五屆人民代表大會第50選區正式代表候選人預選辦法》，提交2006年11月28日舉行的選區選民代表會議通過，并及時公布。該預選辦法共11條：第一條預選以選區為單位，選民代表為對象，采取召開選區選民代表會議的辦法進行，預選工作由選區工作組主持。預選時間：2006年11月30日上午9時，地點：宋宅村村部。第二條參加預選的選民為本選區的選民代表，選民代表的過半數以上參加方可進行預選。第三條本選區的廈門市同安區第十五屆人民代表大會代表應選名額為1人。本次預選正式代表候選人（含差額數）2人。正式代表候選人必須是本選區選民。第四條本次預選采取等額劃票，無記名投票，差額確定正式代表候選人的方式進行。第五條本次預選選票為“廈門市同安區第十五屆人民代表大會區級第50選區正式代表候選人預選選票”。選票上的候選人，按姓名筆劃順序排列。第六條本次預選設總監票人1名葉友義，總計票員1名葉豐田，監票人2名葉宗、葉清士，計票人2名呂雙果、葉水城。監、計票人員經公告后生效。監、計票人員和選舉工作人員均非候選人。第七條預選程序：⒈由本次預選主持人介紹候選人基本情況。⒉候選人依次回答選民提問。⒊投票選舉。選民憑戶口簿和身份證領取預選選票。每個選民在預選中只有一個投票權。預選時，不實行委托投票，也不使用流動票箱。選民逐一進入秘密劃票室劃票，劃票后依次到投票箱投票。⒋計票并公布選舉結果。預選投票結束后，在監票人監督下統一開箱計票。根據最終得票多少和差額數確定區級第50選區正式代表候選人。第八條選民可以根據自己的意愿，按代表應選名額等額劃票，在選票所列的候選人名單上方的空格內劃寫符號；贊成的劃“○”，反對的劃“×”，棄權的不作任何符號；不得另選他人。每張選票所選的人數，等于或者少于應選名額的為有效票，多選的為廢票。第九條收回的預選選票等于或者少于發出的預選選票，預選有效；收回的預選選票多于發出的預選選票，預選無效，應重新進行預選。如果票數相等不能確定正式代表候選人時，應當就票數相等的候選人再次投票，以得票多的確定為正式代表候選人。第十條預選結果經區選舉委員會確認有效后，按預選時得票多少的順序排列，在選舉日5日以前（即2006年12月3日）公布正式代表候選人名單。第十一條本預選辦法自公布之日起施行。

2006年11月30日上午，宋宅選區召開了選民代表預選會議，進行預選。全體選民代表共46名，參加預選的選民代表共42名，經無記名投票，3名候選人的得贊成票的情況如下：葉彩鳳24票，葉美仁23票，葉瑞育13票。預選結果：葉彩鳳和葉美仁成為區十五屆人大第50選區正式代表候選人。葉瑞育落選了。面對于這一結果，葉瑞育并不遺憾，在他看來，比起不明不白被“協商”下來，預選的公開、公平、公正，結果更讓他心服口服。

三、預選將成為確定人大代表正式候選人的重要方式

2010年新修訂的選舉法雖然沒有對預選的規定進行修改，但是這次選舉法的有關規定的修改所帶來的變化，卻對預選的應用提出了新的要求。正因為這次選舉法的有關規定的修改，將使預選成為這次縣鄉兩級人大代表換屆選舉確定人大代表正式候選人的重要方式。

一是選區的變化。已延續幾屆的選區都要重新劃分，加大了協商確定正式代表候選人的難度。這次選舉法的修改，把原來農村每一代表所代表的人口數四倍于城鎮每一代表的人口數的人口比例，修改為城鄉按相同人口比例選舉人大代表。實行城鄉按相同比例選舉人大代表后，農村選區及選舉產生的代表名額按比例將相應增加，城鎮選區及選舉產生的名額按比例將相應減少。對此帶來的變化是：已延續幾屆的選區都要重新劃分。農村選區原來幾個村選舉1名代表將按比例改為1個村選舉1名代表，城鎮選區原來1個居委會選舉幾名代表將按比例改為幾個居委會選舉1名代表。農村選區原來可以集中全村選民力量與其他村競爭，爭取本村代表候選人的當選，現在變成本村代表候選人之間的競爭，增加了協商確定候選人的難度。城鎮選區原來可以在本居委會幾名代表候選人之間的競爭，現在變成幾個居委會之間為選舉1名代表的競爭，城鎮選區由原來1個居委會擴大為幾個居委會，選民數量增多，同樣加大了協商確定正式代表候選人的難度。

二是確定正式代表候選人時間的變化。確定正式代表候選人時間縮短，也加大了協商確定正式代表候選人的難度，如果只采用傳統的協商確定正式代表候選人的方式，將難以在法定的時限內完成確定正式代表候選人的任務。這次選舉法的修改，把確定正式代表候選人的時間由原來10天，縮短為8天。面對確定正式代表候選人時間縮短的變化，選區選民小組討論、協商確定正式代表候選人名單的時間也將相應縮短，才能確保對正式代表候選人不能形成較為一致意見時及時依法啟動預選程序確定正式代表候選人。由于法律對選區選民小組討論、協商確定正式代表候選人名單的時間是多少？何時為對正式代表候選人不能形成較為一致意見可以啟動預選的時間？如何進行預選？這些由于選舉法修改，確定正式代表候選人時間縮短將面臨的問題，都沒有做出規定，各省級人大制定的實施選舉法的地方性法規也沒有做出規定。

三是介紹代表候選人的變化。介紹代表候選人方式的變化，使縮短了確定正式代表候選人的時間顯得更加緊張，同時也加大了協商確定正式代表候選人的難度。這次選舉法的修改，把介紹代表候選人方式和組織代表候選人與選民見面制度作了剛性規定，明確：“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”改變過去是否組織代表候選人與選民見面由選舉委員會決定，變為由選民決定。介紹代表候選人的主體，改變過去由推薦者介紹，改為由代表候選人當面向選民介紹本人的情況。這些改變，進一步加大了協商確定正式代表候選人的難度。

正因為這次選舉法的有關規定的修改，實行城鄉按相同比例選舉人大代表，使選區發生了重大的變化，已延續幾屆的選區都要重新劃分；確定正式代表候選人時間的變化，討論、協商確定正式代表候選人名單的時間相應縮短；介紹代表候選人的變化，改變過去是否組織代表候選人與選民見面由選舉委員會決定，變為由選民決定等等，這些由于選舉法的修改所帶來的變化，加大了協商確定正式代表候選人的難度。面對這次選舉法的修改所帶來的變化，只采用傳統的協商確定正式代表候選人的方式，將難以在法定的時限內完成確定正式代表候選人的任務。可以肯定的說，正是這次選舉法修改所帶來的變化，預選將成為這次縣鄉兩級人大代表換屆選舉確定人大代表正式候選人的重要方式。

四、預選程序簡易更需要法定的程序操作規范

預選不同于正式選舉，在預先程序設計、參加人數等方面比正式選舉程序有所簡化，所以不能套用正式選舉的程序，沒有一套法定的預選程序操作規范，是寸步難行的。這是廈門市同安區在2006年~2007年的縣鄉兩級人大換屆選舉中進行預選成功實踐的切身體會。

全國各省級人大在2006年－2007年縣鄉人大換屆選舉之前，都沒能對預選做出細化的規定，市、縣人大要在縣鄉人大換屆選舉確定正式代表候選人的短短10天中，提出一套可操作的預選程序規范并組織預選完成確定正式代表候選人的任務，其難度是可想而知的。由于缺乏可操作的預選程序，在2006年~2007年縣鄉兩級人大換屆選舉中，全國各地僅有廈門市同安區人大第50選區（宋宅）、深圳市鹽田區人大第50選區（集裝箱拖車運輸協會）等幾個地方采用預選程序。

預選程序操作雖然簡易，沒有一套法定的預選程序操作規范，是難以操作的。廈門市同安區預選的成功進行，主要是得益于借鑒泉州市德化等地方早在2003年縣鄉兩級人大換屆選舉中進行的預選做法和福建省2006年村委會換屆選舉中的預選做法，才能夠在宋宅選區經過反復討論、協商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的情況下，及時提出預選選舉辦法和程序，并在省、市人大支持下，進行預選程序的成功實踐。據了解，有些地方即使經過反復討論、協商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的，雖然也打算采用預選，在沒有可操作的預選程序法規可依的情況下，啟動不了預選程序。最后，只好放棄預選。在2006年－2007年縣鄉兩級人大換屆選舉中，不論是成功進行預選的，還是想預選而又放棄預選的，他們深深體會到：沒有一套法定的、細化的預選程序操作規范，是寸步難行的。他們都迫切希望省級人大能盡快出臺一套法定的、細化的預選程序操作規范。

在今年下半年開始進行的這次縣鄉兩級人大換屆選舉中，按照新修訂的選舉法規定，確定正式代表候選人時間，由10天改為8天后，時間更為緊迫。如果省級人大在啟動縣鄉兩級人大換屆選舉之前，沒有提供一套法定的預選程序操作規范的話，要在需要預選的情況下啟動預選程序，難度更大，可以說是不可能的。可能重蹈覆轍，像2006年－2007年縣鄉兩級人大換屆選舉那樣，被迫放棄預選，甚至可能出現在法定的時限內完不成確定正式代表候選人任務的問題，影響人大換屆選舉的順利進行。

五、規范縣鄉人大代表直接選舉預選程序的思考

當前，距離本次縣鄉兩級人大換屆選舉的展開只有幾個月的時間，抓緊對縣鄉人大代表直接選舉預選程序操作規范進行地方性法規立法刻不容緩。省級人大如果來不及進行預選程序的地方性法規立法，至少也要提供可操作的預選程序工作規范，并制定能在法定的時限內啟動預選程序的應急預案，確保確定正式代表候選人工作的順利進行。建議：

（一）對預選的前提作出具體規定。直接選舉中進行預選應當具備兩個前提條件，一是初步候選人的人數超過選舉法第三十條規定的最高差額比例，二是經過選民小組討論、協商，對正式代表候選人不能形成較為一致意見。兩個條件中，第一個條件是進行預選的充分條件，而第二個則是必要條件。初步代表候選人的人數過多，并不必然導致預選；經過“三上三下”討論、協商后仍不能形成較為一致意見，則必然要采取預選。同時對討論、協商時間作出明確規定，才能保證有時間進行預選和組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。

（二）對預選的啟動作出具體規定。預選的啟動。選舉委員會是選舉活動的組織者，各選民小組討論的情況以及協商的情況，都要匯總到選舉委員會。選舉委員會負有對選民的意向進行分析和判斷，然后決定是否啟動預選程序的職責。因此，是否進行預選，須由選舉委員會決定。如果選民或者候選人提出進行預選的建議，這種建議不產生必然啟動預選程序的效力。但選民的意見，是選舉委員會作出有關決定應當考慮的因素。選舉委員會決定是否進行預選，最重要的是要對是否“形成較為一致的意見”予以正確把握。

（三）對預選的具體程序作出具體規定。選舉法對預選的具體程序未作規定，省的直接選舉實施細則中應當對此作出具體規定。預選不同于正式投票選舉，預選的程序可以適當簡化，不必要求與正式投票選舉的程序劃一。如可以不召開大會，采取在各選民小組投票，然后將投票結果匯總的辦法或者采取召開選民代表會議辦法。預選的具體程序：

⒈做好預選啟動和進行預選準備

⑴須經選舉委員會同意，決定啟動預選程序；

⑵預選前要公告，明確預選方式、時間、地點、參加對象、預選辦法、監票計票人員名單；

⑶印制預選選票、準備好投票箱、有條件設立秘密劃票間或者秘密劃票處；

⑷布置好選民小組（選民代表）預選會議會場；

⑸做好組織推薦者在選民小組（選民代表）預選會議上介紹所推薦候選人的情況，并根據選民的要求，組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民問題的準備。

⑹做好宣傳發動工作，提高參加預選的參選率。

⒉預選會議程序

⑴選民小組（選民代表）預選會議由選區工作組派人主持。

⑵宣布預選會議開始，清點到會人數，宣布監計票人員名單。

⑶主持人公布初步代表候選人名單，組織介紹初步代表候選人的情況并根據選民的要求，與選民（選民代表）見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民（選民代表）的問題。

⑷做好分發預選選票工作。預選投票之前，由主持人、工作人員，監、計票人員共同啟封預選選票，要先計算好預選選票的準確數后，方能組織選民（選民代表）憑選民證有秩序地領取預選選票。對于種種原因不能參加預選而剩余下來的預選選票，當眾作廢并封好。

⑸主持人講清填寫預選選票的要求。

⑹檢驗預選票箱，加封落鎖。投票之前要由主持人、監、計票人員當著全體選民（選民代表）打開票箱，進行檢驗，爾后上鎖，并貼上封條。

⑺組織選民（選民代表）投票。由監、計票人員率先投票，然后組織、指導選民根據他們自己的意愿在預選選票上正確地劃好符號后，有次序把預選選票投入票箱。

⑻預選投票結束后，各選民小組的票箱，應集中到選區工作組，在監票人監督下統一開箱計票。根據在預選時得票多少的順序，按公布的本選區預選辦法規定的差額數，確定正式代表候選人名單。

⑼預選結果經區選舉委員會確認有效后，按預選時得票多少的順序排列，在選舉日7日以前公布正式代表候選人名單。