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意大利審計機(jī)關(guān)采取的是法院的設(shè)置形式，意大利審計法院是意大利的最高審計機(jī)關(guān)，具有維護(hù)公共財政安全和保障有關(guān)司法秩序的作用。意大利憲法第100條規(guī)定了審計法院的職責(zé)，審計法院實施對政府法案“事前的”合法性審計和對國家預(yù)算“事后的”審計。根據(jù)法律，審計法院參加對公共的被資助實體財務(wù)管理的審計。審計法院向國會提交審計發(fā)現(xiàn)。同時，憲法第103條還賦予審計法院在公共問責(zé)和法律規(guī)定的其他方面執(zhí)行司法的職能。意大利審計法院成立于意大利王國建立后的1862年，是意大利基本統(tǒng)一之后的第一個法院，其目的是控制公共管理、防止與避免資金浪費(fèi)和不健全的管理。經(jīng)過150多年的歷程，隨著國家行政服務(wù)的改進(jìn)、公共財政的演變與協(xié)調(diào)，以及審計體系自身的不斷調(diào)整和現(xiàn)代化，意大利審計法院已經(jīng)發(fā)展成為擁有較完備的審計職能和司法裁判職能、在國家治理中發(fā)揮重要作用的機(jī)構(gòu)。在具體的審計和司法實踐中，審計法院對政府法案進(jìn)行事前合規(guī)性審計、審查公共賬目、評價所有政府部門管理的健全性、行政活動績效、分析和評價財政政策和經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)程和影響、對引起公共財政損害的行為進(jìn)行問責(zé)，以其專業(yè)性和獨(dú)立性服務(wù)于意大利“國家——共同體”。相比于其他采用法院制審計機(jī)關(guān)的國家，如法國、葡萄牙、比利時、巴西等國，意大利審計法院在審計機(jī)構(gòu)設(shè)置與審計職能定位、審計中立性、審計裁判與問責(zé)的力度等方面都存在顯著的特點。

一、意大利審計法院的“雙重性”

（一）意大利審計法院的雙重屬性與雙重職能。意大利審計法院的雙重屬性體現(xiàn)在審計法院既是政府的組成機(jī)構(gòu)，又是法院體系的一個部分，其雙重職能是指審計法院同時擁有審計職能和司法職能，職能的雙重性與屬性的雙重性具有密切的關(guān)系。1.意大利審計法院的雙重屬性。一方面，審計法院是政府的一個機(jī)構(gòu)，屬于政府機(jī)構(gòu)中的輔助機(jī)關(guān)。意大利共和國的組織機(jī)構(gòu)包括議會、總統(tǒng)、政府、司法、區(qū)省市等，實行權(quán)力的分立與制衡。議會主要享有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及財政控制權(quán)，每年批準(zhǔn)政府所提出的預(yù)算和決算。總統(tǒng)作為國家元首，主要權(quán)力有頒布法律和具有法律效力的命令和條例、任命國家官員、主持最高司法會議等。政府由內(nèi)閣、國家行政機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)組成，輔助機(jī)關(guān)包括審計法院和國家經(jīng)濟(jì)與勞動委員會、國務(wù)委員會。另一方面，審計法院又是意大利司法體系的一部分。意大利的司法體制是典型的大陸法系模式，其司法體系由普通法院、憲法法院和特別法院三大部分組成。普通法院受理民事和刑事案件，并且只對建立在合同法或者侵權(quán)法上的關(guān)于行政機(jī)關(guān)的控告（如公共工程和政府采購）進(jìn)行裁定。憲法法院于1955年12月15日正式組成，其最重要的職能是審查法律的合憲性問題，其他職能還包括審理國家各權(quán)力機(jī)關(guān)之間關(guān)于權(quán)限的沖突、國家和地區(qū)之間的沖突，以及根據(jù)憲法的規(guī)定審理對共和國總統(tǒng)的彈劾。特別法院包括審計法院與行政法院、軍事法庭，它們分別對公共賬目的案件、對抗公共行政的案件以及軍事罪等法律所規(guī)定的事項享有審判權(quán)。2．意大利審計法院的雙重職能。意大利審計法院履行著審計職能與司法職能的雙重職能。一方面，作為政府的輔助機(jī)構(gòu)，以“輔助的主體”的身份，審計法院開展事前的法案合規(guī)性審計、確保行政法案符合現(xiàn)行法律，特別是符合有關(guān)預(yù)算的法律；開展事后的績效審計、評價行政活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；開展與國家經(jīng)濟(jì)財務(wù)狀況有關(guān)的審計并出具特別報告，在財務(wù)事項上為議會直接提供幫助。審計法院以“輔助的主體”來運(yùn)行它的審計職能，有兩層意思：一是它與負(fù)責(zé)立法職能、負(fù)責(zé)政治傾向和控制、負(fù)責(zé)積極行政等的不同實體進(jìn)行合作，但是在規(guī)定的行政行為的目標(biāo)方面并不取代這些被授予政治職能的主體。二是它通過與被審計單位的連續(xù)接觸、評估行政實施的行為、審計發(fā)現(xiàn)問題、指出應(yīng)當(dāng)采取的措施、檢查被審計單位的改進(jìn)情況、定期向議會等機(jī)構(gòu)就結(jié)果進(jìn)行反饋等途徑，充分發(fā)揮“輔助的主體”的作用。另一方面，審計法院又是司法主體，對公共賬目進(jìn)行裁判，促使相關(guān)人員確保公共賬目的合規(guī)性，對產(chǎn)生損害的行為進(jìn)行賬目問責(zé)，判決責(zé)任人員賠償造成的損失。審計法院依照憲法在公共問責(zé)和法律規(guī)定的其他方面執(zhí)行著司法職能，司法裁判和問責(zé)對公共賬目違法行為能起到有效的預(yù)防和抑制的作用。（二）意大利審計法院“雙重性”的演進(jìn)與重要意義。1．意大利“法院制”審計機(jī)構(gòu)的歷史淵源與現(xiàn)展。意大利審計法院采用“法院”形式，是有著其深刻的歷史淵源的。早在1351年，薩瓦的阿梅迪奧六世（AmedeoVIofSavoy）就建立了賬目議庭，以監(jiān)督那些管理公共資金的人。用這種外部法院的形式，執(zhí)行對有關(guān)公共收入和公爵遺產(chǎn)、公共官員的賬目、涉及稅收和財產(chǎn)收入的征收爭論的司法控制。這個賬目議庭即是意大利審計法院的起源。1577年，在被法國占領(lǐng)后，埃馬努埃萊•菲利貝托（EmanueleFiliberto）在都靈建立了一個新的議庭，成為僅有的負(fù)責(zé)賬目裁判和有關(guān)征稅與國家財產(chǎn)爭論的法庭。1852年，財政大臣加富爾將關(guān)于創(chuàng)設(shè)“審計法院”的報告提交給議庭，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)使用“不能被免職的裁判官”專注于“事前的”和“事后的”審計。1862年，采納加富爾的建議，根據(jù)1862年8月14日第800號法律，意大利王國的審計法院作為“裁判法院”建立，并明確其主要任務(wù)是履行政府法案的事前審計，監(jiān)督政府收入，事后審計政府部門的賬目，對財政部的總賬目進(jìn)行檢查，并傳承了對負(fù)有管理或者保護(hù)公共資產(chǎn)責(zé)任的公務(wù)人員的賬目進(jìn)行裁判的職責(zé)。隨著審計責(zé)任和司法權(quán)力的加強(qiáng)，在1888年克里斯皮法案下，審計法院公務(wù)人員問責(zé)的司法裁判成型，1946年意大利共和國成立后，其司法職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)大。在審計法院的發(fā)展歷史中，伴隨行政機(jī)構(gòu)追求更高效現(xiàn)代化的改進(jìn)運(yùn)動，審計法院于20世紀(jì)90年代進(jìn)行了自我改進(jìn)與革新，將龐大的政府法案審計限制在一個小范圍的“政府法案”之內(nèi)，而賦予審計法院新的對每個政府部門和機(jī)構(gòu)，包括地區(qū)和地方當(dāng)局的績效進(jìn)行事后審計的職能，以增進(jìn)政府管理效能，提高節(jié)約成本效果。從而使審計更注重服務(wù)而不是控制；更關(guān)注政府機(jī)構(gòu)全部的整體績效而不是審計單個法案；更關(guān)注法案的實際執(zhí)行成果而不僅僅是法案的。現(xiàn)代的意大利審計法院已經(jīng)成為“公共部門經(jīng)濟(jì)/財政收支平衡的公正的保證人”，和“根據(jù)效能、效率及成本-效果原則促進(jìn)公眾資產(chǎn)良治”的機(jī)構(gòu)。2．意大利審計法院“雙重性”的重要意義。審計法院的“雙重性”使得審計法院在保障健全的公共資源管理方面能夠發(fā)揮核心的作用：一是在行使審計職能時，相對于政府和議會，作為“輔助機(jī)構(gòu)”的審計法院是中立的、自主的、獨(dú)立的實體，通過檢查法案的合法性、審查國家賬目的均衡性、評價政府的行政活動績效、提出改進(jìn)建議、報告、加強(qiáng)信息公開，保證政府的行政行為合法和良好運(yùn)行、保障公共財政平衡，并為議會進(jìn)行財政經(jīng)濟(jì)決策提供信息支持，充分體現(xiàn)其“輔助”的作用，即在行使職能中，既要協(xié)助政府，也要協(xié)助議會。二是在行使司法職能時，能夠運(yùn)用司法手段，對引起公共財政損失和破壞的責(zé)任者施以處罰，加強(qiáng)了通過法律制度這一保障工具，來保證健全的公共資源和財政管理的能力。不可否認(rèn)，審計職能具有強(qiáng)烈的民主價值，反映了向政府提供資源的納稅人的權(quán)利訴求。意大利審計法院獨(dú)立于政府和議會，不僅可以幫助被審計的實體，也可以為議會提供需要的信息和咨詢，同時，審計法院的司法性質(zhì)，決定了它比任何非司法性質(zhì)的審計機(jī)構(gòu)有更強(qiáng)的權(quán)威性，審計法院的審判權(quán)是審計機(jī)關(guān)處理權(quán)的最高形式。意大利審計法院本身也認(rèn)為，“司法職能是審計權(quán)力的自然補(bǔ)足，使審計法院在邏輯上和相關(guān)性上能夠完整地行使職責(zé)。”意大利審計法院的這種架構(gòu)既不影響審計機(jī)關(guān)與議會必要的工作聯(lián)系，又體現(xiàn)了議會對政府的財政監(jiān)督及政治監(jiān)督。

二、意大利審計法院的“中立性”

（一）意大利審計法院中立性的具體表現(xiàn)。中立性不同于獨(dú)立性，獨(dú)立性是審計的靈魂，是所有審計必須具備的基本原則。獨(dú)立性反映的是一種積極與權(quán)威的強(qiáng)勢，而中立性則反映的是一種平和與超然的策略。意大利審計法院在對外進(jìn)行自我介紹時，使用更多的定性詞匯是“中立”。例如，意大利審計法院認(rèn)為自己“在行使審計職能時，相對于政府和議會，是中立的、自主的、獨(dú)立的實體”“將審計事后績效的任務(wù)，賦予一個外部的和中立的主體（審計法院）……顯示了其必然性”“國家制度已經(jīng)規(guī)定了對其結(jié)果損害公眾利益的違法行為進(jìn)行處罰的特別責(zé)任形式，并將此職責(zé)委托給與行政無關(guān)的一個第三方或者中立的機(jī)構(gòu)，即‘審計法院’的公共檢察官。”審計法院對法案進(jìn)行事前合法性的審計，就充分體現(xiàn)了“中立性”。首先，審計法院的合法性審計，是對政府所要采取手段和措施的法令（包括預(yù)算法案）進(jìn)行遵從性審計，并不是對措施的優(yōu)劣進(jìn)行評價，審計法院認(rèn)為那是政治的或者說是行政的決定，不是審計法院應(yīng)當(dāng)參與的。其次，在進(jìn)行行政法案的事前審計時，如果審計法院認(rèn)為法案合法，即“簽發(fā)”予以通過，法案開始生效。事實上，也只有在“簽發(fā)”通過并后，法案才可以實施。如果審計法院裁決法案不合法，拒絕予以通過，則會給政府一個合理解釋的機(jī)會。政府在審計法院未予“通過”的情況下，可以以“更高的政治性理由”，在對法案的執(zhí)行向議會負(fù)責(zé)的情況下，繼續(xù)向?qū)徲嫹ㄔ荷暾垼从斜Ａ舻牡怯洠粋€要求法院“通過”不合法措施的決議，那么此時的審計法院，可以在保留獨(dú)立性和保障公共利益的同時，“通過”這個法案，實施政府已經(jīng)在議會獲得支持的“政治的規(guī)劃”。（二）意大利審計法院的“中立性”是最優(yōu)選擇。意大利是一個政黨林立的國家，其政壇多變在歐洲乃至世界都實屬罕見。意大利共和國實行多黨制，眾多的全國性政黨和地方性政黨并存，不同意識形態(tài)和政治傾向的政黨并存，形成了多黨紛爭、多黨聯(lián)合執(zhí)政的局面。二戰(zhàn)后，意大利政局一直不穩(wěn)定，政府更換頻繁，但長期是以天主教為核心，聯(lián)合社會黨、社民黨、共和黨和自由黨的“中左”“中右”“中間”勢力執(zhí)政。從1948年到2001年，不到53年卻有57屆政府，平均每屆政府的壽命不到一年。黨派聯(lián)盟與對抗、共同執(zhí)政與制約、多方政治力量博弈，在現(xiàn)代的意大利已是根深蒂固。在這樣一種政治格局下，審計法院作為輔助機(jī)構(gòu)在議會與政府間履行職責(zé)、發(fā)揮作用，必須采取既保持獨(dú)立性、又能在國家的架構(gòu)中獲得對話權(quán)力的策略，那么堅持“中立性”則成為審計法院的最優(yōu)選擇。審計法院一直強(qiáng)調(diào)自身的中立立場，一方面盡職履責(zé)，另一方面將爭議和后果交給政治力量去評判。“一個中立的和外部的實體，才能恰到好處地行使審計職能，在政府和其公共行政部門的利益之中處于公正的位置”——這正是國家審計的重要性和價值所在。審計法院認(rèn)為在政府的“迫使”下對之前宣布為不合法的措施給予“通過”，是符合審計理論的，因為其中存在著“政治的”后果，是否采取這些已經(jīng)被審計法院裁決為不合法措施的“政治的”決定，那是議會的工作。也正因為如此，審計法院被認(rèn)為是能夠勝任的“公共審計”，增強(qiáng)了其保證作用。意大利審計法院的“中立性”，其實質(zhì)是國家政治生態(tài)下的處事態(tài)度與生存哲學(xué)。獨(dú)立性不是固化的，而是具體的和靈活的，在基本的獨(dú)立性原則下，審計機(jī)關(guān)一直都游走在堅持與妥協(xié)之間，讓審計歸審計，政治歸政治——審計法院擁有審計的權(quán)力而不是參與利益的角逐，才是最重要的。

三、意大利審計法院的“處罰性”

（一）意大利審計法院的司法裁判與問責(zé)。1．意大利審計法院司法裁判與問責(zé)的內(nèi)容。意大利審計法院是憲法授權(quán)的法庭。根據(jù)意大利憲法第103條，審計法院擁有對“公共賬目事務(wù)”專門的裁判權(quán)，能夠判決會計機(jī)構(gòu)、公共管理者和執(zhí)行主管以及所有的與公共資源管理有關(guān)的事項，主要涉及公務(wù)人員引起的損害國家或其他公共實體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這個對經(jīng)濟(jì)違法行為直接進(jìn)行處罰的權(quán)力，在預(yù)防與遏制政府公務(wù)人員失職和腐敗等方面起到了積極和顯著的作用。審計法院成立之初由1862年8月14日第800號法律賦予的司法權(quán)具體包括：賬目裁判（裁判會計機(jī)構(gòu)賬目）；問責(zé)嚴(yán)重失職和犯罪導(dǎo)致的價值損失和財務(wù)破壞的會計人員和其他公職人員以及管理者；公共事務(wù)、軍人的和戰(zhàn)爭的養(yǎng)老金。這是意大利審計法院古老的職能，不僅在今天繼續(xù)得以傳承，而且還不斷地予以完善和強(qiáng)化。2．意大利審計法院司法裁判與問責(zé)的范圍和級別。意大利審計法院通常將世界各國的最高審計機(jī)關(guān)分為兩個類型：審計法院型和審計署（office）型，并認(rèn)為兩者的區(qū)別并不在于其司法職能。但是即便是在最高審計機(jī)關(guān)同為法院形式并擁有司法權(quán)的法國、比利時等國的最高國家審計機(jī)關(guān)中，意大利審計法院懲處違法的范圍之廣、級別之高，也是非常突出的。審計法院起初對由負(fù)責(zé)錢財或者材料處理的政府公務(wù)人員提供的賬目進(jìn)行裁判，現(xiàn)在已經(jīng)逐漸擴(kuò)大到對包括由政府公務(wù)人員在權(quán)限內(nèi)做出的引起損失或者破壞的任何有害行為進(jìn)行裁判。從問責(zé)的層級看，其司法職能的作用范圍從中央政府，延伸到其他的公共機(jī)構(gòu)和實體。審計法院可以對所有管理者、公務(wù)人員，以及與行政機(jī)構(gòu)通過雇傭或者公務(wù)關(guān)系而有關(guān)的對象的責(zé)任進(jìn)行裁判。因此，裁判對象不僅包含公共雇員，還包含擔(dān)任如部長等高級別職務(wù)或者名譽(yù)角色，以及事實上的行政人員，即那些尚沒有合法化而實際執(zhí)行公共職能的人。審計議庭出現(xiàn)和審計法院成立均早于意大利的法國，其審計法院的處罰權(quán)力卻低于意大利審計法院，法國審計法院只有權(quán)對犯錯誤的會計人員進(jìn)行罰的管理人員或被審計單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行其他處罰的權(quán)力。同時，意大利審計院法還注重加強(qiáng)與歐盟其他國家審計法院在預(yù)防與打擊欺詐方面的深度合作。近幾年，歐盟中包括意大利、法國、希臘、葡萄牙和西班牙在內(nèi)的采用審計法院形式的國家，就預(yù)防和打擊影響歐盟金融利益的欺詐和其他不法行為開展了“跨越國家”的協(xié)同行動。另外意大利審計院法還與歐洲反欺詐辦公室（OLAF）進(jìn)行合作。為了有效打擊違法行為，意大利審計法院集結(jié)了遍布全國的地方檢察官辦公室和司法議庭，歷經(jīng)幾年的投入，建成了包含成千上萬公共實體的所有涉及浪費(fèi)、違法違規(guī)、危害行為的巨大數(shù)據(jù)庫，以保障公共管理者更好地使用資源和強(qiáng)化諸如遵守法律、公平行動、尊重公共資產(chǎn)和資源的道德價值觀念。（二）意大利審計法院的問責(zé)處罰完善了公務(wù)人員的法律責(zé)任。意大利的公務(wù)人員是指全國和地方各種身份的行政人員，包括軍人、司法人員、教員，及各區(qū)、市（鎮(zhèn)）、公營及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的行政人員。意大利的公務(wù)員制度受英、法等國的影響較大，同時也結(jié)合本國的情況，經(jīng)過多年的發(fā)展，逐步形成了比較完善的公務(wù)員管理體系和系統(tǒng)。公務(wù)員的義務(wù)主要包括對國家忠誠，執(zhí)行職務(wù)時要有適當(dāng)?shù)男袨榧肮裏o私。憲法第54條規(guī)定：凡委以公共職責(zé)的公民，均有義務(wù)嚴(yán)格地和忠誠地履行其公共職責(zé)，在法定情況下須宣誓。如果公務(wù)員違反或破壞法律所規(guī)定的行為，或違反或具有所列舉的事項時，依照公務(wù)員章程規(guī)定，均應(yīng)予以懲處，懲處的類型主要有：減俸或者免職。法律責(zé)任包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。除了對嚴(yán)重違法行為進(jìn)行處罰的刑事責(zé)任和彌補(bǔ)損害的民事責(zé)任，以及行政機(jī)關(guān)的行政處分之外，意大利還建立了公務(wù)人員違法結(jié)果損害公共利益的特別責(zé)任形式，即審計法院的“公共賬目”裁判與問責(zé)。意大利實行審檢合署制，檢察官辦公室依照法院的組織體系平行設(shè)置于法院內(nèi)部，獨(dú)立行使職權(quán)，依照憲法負(fù)有提起公訴的義務(wù)。意大利審計法院設(shè)立了檢察官辦公室，負(fù)責(zé)提起有關(guān)會計審計方面的訴訟。具體來說，檢察官“依照職務(wù)”有權(quán)檢舉，采取強(qiáng)制的“行政問責(zé)”行動，對那些違法行為已經(jīng)破壞了公共財政的公務(wù)人員進(jìn)行責(zé)任追究，判決公務(wù)人員的行政責(zé)任，要求其賠償造成的損失，在賠償要求權(quán)已經(jīng)期滿的情況下，還可以對那些隱瞞不報以及因疏忽導(dǎo)致延誤發(fā)現(xiàn)損害的人追究責(zé)任。對審計法院來說，裁判政府責(zé)任并施加處罰，預(yù)防和提早發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重和公然的管理違法犯罪，是意大利審計法院重要的一項憲法使命。按照審計法院的自我評價，形成對公務(wù)人員問責(zé)的成型的司法裁判，是意大利審計法院的特別成就，這在其他國家的最高審計機(jī)關(guān)實體中是沒有的。意大利審計法院的司法問責(zé)，充分發(fā)揮了司法機(jī)構(gòu)保障法律運(yùn)行的作用，完善了公務(wù)人員的法律責(zé)任體系，維護(hù)了國家和其他公共財政管理的安全。審計法院也成為與公共行政改革局等一樣擁有公務(wù)員部分管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)。意大利審計法院一直推崇法院形式的設(shè)立方式，認(rèn)為司法職能是一項根本性的重要職能，通過嚴(yán)格的司法處罰手段，能強(qiáng)化通過使用法律手段保證健全的公共資源和財政管理的能力，具有強(qiáng)大的威懾作用，有助于形成旨在保證合理使用公共資源的更有效的制度。同時具有審計職能和司法職能的審計機(jī)關(guān)類型，對于國家共同體的公眾是一個有價值的優(yōu)勢選擇。

作者:陸曉暉 單位:審計署審計科研所