導(dǎo)語：人才合作的法制構(gòu)建論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、京津冀人才合作和發(fā)展少實(shí)效多形式，缺少法律保障

京津冀人才協(xié)和作開發(fā)由政府推進(jìn)始于2004年的“廊坊共識(shí)”，即：建立京津冀區(qū)域省市長的高層定期聯(lián)席會(huì)，三地主管機(jī)關(guān)隨后也簽署《京津冀人才開發(fā)一體化合作協(xié)議書》，積極推進(jìn)三地人才的開發(fā)合作。2011年4月，京津冀區(qū)域人才合作的推進(jìn)工程儀式啟動(dòng)，三地代表簽署了《京津冀區(qū)域人才合作框架協(xié)議書》，承諾共建人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，承諾共享高層人才的智力資源、承諾建立彼此包容的社會(huì)保障制度、承諾實(shí)現(xiàn)人才政策的共融互通方面進(jìn)一步緊密合作。同年六月，三地聯(lián)合了《京津冀人才一體化發(fā)展宣言》，達(dá)成區(qū)域人才合作共識(shí)。但“聯(lián)席會(huì)議”只是三地人力資源主管部門之間的合作，缺失其他部門之間的協(xié)調(diào)與配合。例如，人才流動(dòng)過程中出現(xiàn)的戶籍問題，就需要公安機(jī)關(guān)的配合，人才的學(xué)歷認(rèn)證則需要教育部門的參與，京津冀三地人才開發(fā)合作的長期規(guī)劃則涉及更多部門。雖然京津冀人才合作形式多樣呈現(xiàn)，但仍處于一種非制度性階段，缺乏強(qiáng)有力的組織保證和法律供給，很難有效，面臨諸多困境：合作積極性不高，河北洼地招才引智困難重重，北京的人才優(yōu)勢(shì)在區(qū)域合作中并未發(fā)揮作用，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)未能真正體現(xiàn)；在人才合作途徑上，沒有立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化特點(diǎn)及規(guī)律，探索多層次而有效的合作路徑；合作的內(nèi)容多為項(xiàng)目合作層面，缺失長效合作機(jī)制；人事主管部門的合作雖然以協(xié)議的形式推進(jìn)，但還不具有法律意義上的真正約束力，且地方性法律沖突使難以形成區(qū)域人才合作統(tǒng)一規(guī)則。

二、京津冀人才合作最大壁壘是體制障礙，缺失法律重拳擊破

由于京津冀區(qū)域各地經(jīng)濟(jì)、政治地位及發(fā)展目標(biāo)差別較大，且各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)扮演著地方利益代表，而各地政府為追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，不重視區(qū)際分工與合作，也不重視人力資源跨地區(qū)的自由流動(dòng)，甚至是阻攔流動(dòng)。以行政區(qū)自身的利益為最高目標(biāo)，地方性行政指令是人才資源配置的主要手段。基于各自為政的行政體制，各地在制定政策法規(guī)時(shí)，僅考慮自身經(jīng)濟(jì)利益，故而造成人才政策的不銜接，給區(qū)域人才市場(chǎng)設(shè)置了制度上的障礙。調(diào)查表明：京津冀區(qū)域存在著嚴(yán)重行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，人才合作實(shí)質(zhì)上是行政區(qū)劃范圍內(nèi)的合作，其體制根源成了阻礙區(qū)域人才合作發(fā)展的最大障礙。譬如戶籍制度，現(xiàn)階段戶籍制度仍是京津兩地限定人口規(guī)模的重要手段，戶籍互認(rèn)制度相關(guān)實(shí)施細(xì)則遲遲不能出臺(tái)，阻礙了人才的自由流動(dòng)，更阻礙了區(qū)域內(nèi)人才合作發(fā)展的步伐；再如社會(huì)保障制度，《京津冀區(qū)域人才合作框架協(xié)議書》雖然提出了建立相互包容的社會(huì)保障制度，但基于各行政區(qū)的利益考慮，社會(huì)保障制度的統(tǒng)一構(gòu)建遲遲提不上日程，具體實(shí)施辦法也未出臺(tái)。另外，“自我為中心”的制度障礙也造成大量的產(chǎn)業(yè)趨同：北京有10個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，天津則有8個(gè)，河北9個(gè)。其中，醫(yī)藥制造業(yè)為三地共同所擁有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。可見，京津冀區(qū)域不佳的法制環(huán)境，在制度層面上不利于區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，也在一定程度上阻礙了京津冀區(qū)域人才合作和發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)京津冀區(qū)域人才合作的法制構(gòu)建

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中非均衡是必然，既有產(chǎn)業(yè)、部門之間不平衡，也有人力資源發(fā)展的不平衡。但在非均衡推進(jìn)中，必須把重點(diǎn)論和協(xié)同論有機(jī)結(jié)合，因?yàn)閰^(qū)域人才一體化進(jìn)程也取決于區(qū)域能否較好協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）建議出臺(tái)《京津冀區(qū)域人才合作發(fā)展綱要》

京津冀區(qū)域作為一個(gè)地域概念已提出多年，但區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃仍相當(dāng)滯后。由于缺乏國家層面整體規(guī)劃與政策考慮，三地各城市在制定人才發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃地區(qū)發(fā)展前景時(shí)，多地方保護(hù)政策，使區(qū)域人才合作發(fā)展缺乏合力，使區(qū)域人才整體優(yōu)勢(shì)未能較好體現(xiàn)。建議在《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的大背景下，出臺(tái)《京津冀區(qū)域人才合作發(fā)展綱要》，以此為指導(dǎo)構(gòu)建京津冀區(qū)域人力資源政策法規(guī)體系，促進(jìn)區(qū)域人才合作開發(fā)，具體體現(xiàn)在：完善人才流動(dòng)政策，解決區(qū)域人才流通不暢的問題；完善人才激勵(lì)制度，針對(duì)區(qū)域人才數(shù)量多而價(jià)值體現(xiàn)不充分的問題；針對(duì)人才分布不合理的問題，實(shí)施人才或“智力”引導(dǎo)政策，把人才引向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一線或“發(fā)展極”，把智力（也包括人才）外溢導(dǎo)向區(qū)域人才“低洼帶”；實(shí)施產(chǎn)學(xué)研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才政策，解決創(chuàng)新人才不足問題；深化勞動(dòng)人事及戶籍制度改革，消除戶籍、社會(huì)保障等影響人才合作的障礙，等等。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，在京津冀區(qū)域人才合作進(jìn)程中，除了消除人才合作壁壘，還應(yīng)注重協(xié)調(diào)區(qū)域人才不均衡發(fā)展這一問題，可選擇性借鑒德國均衡發(fā)展戰(zhàn)略的重要原則（縮小地區(qū)貧富差距）。區(qū)域均衡發(fā)展作為德國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要原則，“實(shí)行均衡發(fā)展”被寫進(jìn)憲法，這些經(jīng)驗(yàn)啟示我們，高度重視區(qū)域規(guī)劃這個(gè)政府調(diào)控功能，對(duì)于優(yōu)化人才空間結(jié)構(gòu)，縮小區(qū)域發(fā)展差距能起到積極作用。

(二)建議建立京津冀區(qū)域性立法合作機(jī)制

區(qū)域人才合作的發(fā)展要求法制先行，區(qū)域人才統(tǒng)一法需要國家層面出臺(tái)特別法律法規(guī)，目前，我國憲政要求又難以很快出臺(tái)，這就需要依靠京津冀區(qū)域自身法律制度構(gòu)建。

1.建議建立人才合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

借鑒美國區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，采取委員會(huì)的形式，簽訂州際協(xié)定加強(qiáng)立法上的協(xié)作，以保障法制趨向性。京津冀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會(huì)務(wù)成員由三地人大負(fù)責(zé)指派，從人大代表及政府代表中選出，關(guān)于重大立法項(xiàng)目則定期召集會(huì)議進(jìn)行討論，并就大會(huì)所確定重大問題提出立法上的建議，指導(dǎo)三地的立法實(shí)踐，并協(xié)調(diào)三地立法沖突，有效減少法規(guī)、政策的沖突。就構(gòu)成人員來看，還應(yīng)吸收具備豐富的立法工作經(jīng)驗(yàn)，又能充分代表京津冀兩市一省利益的專家。

2.建立京津冀區(qū)域人才聯(lián)合立法機(jī)制。

依據(jù)美國法，一旦州際協(xié)定經(jīng)過州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，則將直接納入州法典，具備法律效力?？墒牵覈读⒎ǚā分怀姓J(rèn)國務(wù)院各部門之間聯(lián)合立法，尚未肯定省、市之間的聯(lián)合立法模式。所以，在我國現(xiàn)行立法體制下，通過契約方式進(jìn)行地方政府間的聯(lián)合立法，尚不能直接將契約歸入制定法，僅能采取“共同立法、分頭頒布、同步實(shí)施”方式。即：京津冀三地政府通過平等協(xié)商共同擬定法律草案，簽訂聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域人才合作的統(tǒng)一規(guī)則，通過這樣協(xié)作性立法，制訂統(tǒng)一法規(guī)或政府規(guī)章，能夠降低區(qū)域內(nèi)的多頭立法或立法沖突。然后由三地協(xié)議各方在各自轄區(qū)內(nèi)依照規(guī)章制定程序進(jìn)行審查，討論和最后通過，且在名稱上冠以所在省市名稱。這種協(xié)作立法的益處有：它僅是工作協(xié)作，未涉及立法的權(quán)限變化。既節(jié)約稀缺寶貴的立法資源，還能在源頭上規(guī)避京津冀區(qū)域人才合作中的立法沖突，有效規(guī)范并促進(jìn)京津冀區(qū)域人才合作發(fā)展的法制進(jìn)程。值得注意的是，京津冀區(qū)域三地區(qū)域間人力資源存在差異，有其觀歷史原因，也存在一定合理性。不應(yīng)刻意抹殺這種差異，僅為尋求整齊劃一。因此，我們應(yīng)當(dāng)解決、協(xié)調(diào)的主要是：區(qū)域法規(guī)政策在某一事項(xiàng)里所規(guī)定的不一致，將造成消極后果出現(xiàn)的那部分沖突，另外，也包括與上位法沖突的下位法。沖突范圍僅鎖定在涉及三地共同利益事項(xiàng)。譬如，戶籍制度、社會(huì)保障制度、人才合作利益沖突與補(bǔ)償，等等。

（三）建議建立京津冀區(qū)域人才行政組織

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，要求政府放棄自身的部分利益，改變固有的思維方式，以地方政府間協(xié)商合作的方式贏取彼此間更大的利益。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅速發(fā)展，我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)最終將走向以橫向運(yùn)行合作為主，區(qū)域之間有序競(jìng)爭，一體化合作的、市場(chǎng)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)區(qū)是勢(shì)在必然。目前，為促進(jìn)京津冀區(qū)域人次合作的協(xié)調(diào)和一體化進(jìn)程，政府和社會(huì)也成立了不少“區(qū)域合作性組織”，如“京津冀人才開發(fā)一體化聯(lián)席會(huì)議”。但這類組織由于不享有法律上的權(quán)力，也就只能進(jìn)行通氣吹風(fēng)的軟約束活動(dòng)，不能夠打破我國長期以來形成的多層級(jí)體制性人才合作行政壁壘，缺少實(shí)質(zhì)性的效力。美國田納西經(jīng)驗(yàn)則表明：建立區(qū)域行政組織是有效促進(jìn)區(qū)域內(nèi)合作與發(fā)展的關(guān)鍵。美國田納西河流經(jīng)7個(gè)州，依次為：弗吉尼亞、田納西、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比與肯塔基。為促進(jìn)田納西流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國政府將田納西河流域作為區(qū)域整體進(jìn)行開發(fā)。并獲得美國總統(tǒng)羅斯福支持，組建最高行政組織機(jī)構(gòu)——田納西河流域管理局，對(duì)田納西河流域全面規(guī)劃，整體開發(fā)，并獲得極大成功。筆者認(rèn)為可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)域調(diào)節(jié)機(jī)制的啟動(dòng)階段，從中央機(jī)關(guān)授權(quán)開始，由中央政府批準(zhǔn)設(shè)立，主要負(fù)責(zé)人由國務(wù)院任命，建立京津冀區(qū)域行政組織，負(fù)責(zé)全區(qū)域的規(guī)劃、重大發(fā)展戰(zhàn)略，以及整合中的其他重大問題。該組成人員可以由代表國家的中央經(jīng)濟(jì)部長、財(cái)政部長、人保部長等，以及代表地方的京津冀區(qū)域各地財(cái)政廳長、經(jīng)濟(jì)廳長、人保廳長等組建而成。該京津冀區(qū)域行政組織下設(shè)人才合作等專門委員會(huì)，具體落實(shí)該行政職能。

作者：郭丹云趙紅染單位：河北聯(lián)合大學(xué)人文法律學(xué)院西北政法大學(xué)