導(dǎo)語：老齡人口養(yǎng)老保障法制構(gòu)建論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、養(yǎng)老保障法制改革中政府責任的實證考量

1.現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障改革中政府責任的脈絡(luò)

1997年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革進入深化階段，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號文），在各地原有方案的基礎(chǔ)上統(tǒng)一了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并要求各地貫徹落實，這標志著我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革步入到一個新的階段。2010年10月28日，全國人大常委會通過了《社會保險法》，全面規(guī)定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，從此，結(jié)束了各地在改革期間雜亂的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度及標準的統(tǒng)一。國家按照落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，以建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度體系為目標，在實踐中積極推進基本養(yǎng)老保險工作。2003年以來，一些地方開始探索建立由政府財政補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)保”）。2009年9月1日，國務(wù)院的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定，凡年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。國家為每個“新農(nóng)保”參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費，集體補助及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。“新農(nóng)保”規(guī)定的出臺為加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系，解決廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題提供了重要的指引。總體上看，農(nóng)村養(yǎng)老保障法制的發(fā)展之后與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度，農(nóng)村養(yǎng)老保障始終處于試點改革階段，上文提及的《社會保險法》中將農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法權(quán)下放至國務(wù)院或省級政府，并沒有全面規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，當然政府正在積極探索并尋求建立相應(yīng)的規(guī)范制度體系。

2.養(yǎng)老保障法制改革中政府責任之不足

（1）法律制度體系設(shè)計的不合理造成養(yǎng)老保險覆蓋面較窄。

雖然從各地的實踐來看，我國不僅有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險等，但中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系總體上處于過度分割、雜亂無章、漏洞巨大的殘缺狀態(tài)。無論是城市還是農(nóng)村，養(yǎng)老保險制度都存著巨大漏洞，養(yǎng)老保險制度并沒有實現(xiàn)全面覆蓋。在城市，非從業(yè)人員沒有為國家設(shè)立的養(yǎng)老保險制度所覆蓋，而基本養(yǎng)老保險制度由于立法層次低、強制性不夠等原因，也未能覆蓋所有職工；在農(nóng)村，絕大部分農(nóng)村居民還沒有享受到養(yǎng)老保險。

（2）養(yǎng)老保障法律主體的權(quán)責不明晰導(dǎo)致制度實施效果不好。

政府和社會、個人在養(yǎng)老保障法制建構(gòu)中的權(quán)責不明晰，各自責任邊界模糊，政府雖然對養(yǎng)老保險的財政補貼在持續(xù)擴大，但并沒有實現(xiàn)法定化和比例化，政府責任仍然處于非規(guī)則狀態(tài)；政府責任邊界不清又導(dǎo)致市場在資金運營管理、養(yǎng)老服務(wù)供給和發(fā)展補充性養(yǎng)老保障制度方面無法充分發(fā)揮作用；養(yǎng)老保障實施效果不好，不能激發(fā)參保人的積極性，使得個人往往不愿意參加政府推崇的養(yǎng)老保障制度。這種局面嚴重制約了養(yǎng)老保障法制的發(fā)展。

（3）養(yǎng)老保險基金的管理不到位致使養(yǎng)老保障發(fā)展可持續(xù)性較差。

改革以后的養(yǎng)老保險制度實行現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，在這種半基金積累制度下，養(yǎng)老金的資金來源仍然是個問題，加上我國越來越嚴重的人口老齡化，退休人員增加迅速，養(yǎng)老金的資金來源越來越不能滿足迅速膨脹的需求巨大的養(yǎng)老金缺口，不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金發(fā)放不到位、拖欠嚴重等問題，更嚴重削弱了社會保險對廣大老齡人的生活保障功能，不利于養(yǎng)老保險制度持續(xù)健康發(fā)展。

二、國外養(yǎng)老保障法制中政府職能的考察及借鑒

1.德國養(yǎng)老保障法制中的政府職能及啟示

德國是社會保障立法較早的國家之一，經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)建立了一個從國際公約到國內(nèi)立法、從基本法到部門法的多層次、多方位的養(yǎng)老保障法律體系。1889年頒布的《傷殘及養(yǎng)老保險法》，確立了養(yǎng)老保險的基本思想和原則，標志其建立起了養(yǎng)老保險制度。1919年頒布了《魏瑪憲法》，第一次規(guī)定了公民的經(jīng)濟權(quán)利，并特別規(guī)定公民擁有基本的社會保障權(quán)。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國于1957年頒布了《農(nóng)民老齡救濟法》，1972年和1992年再次對養(yǎng)老保險制度進行了改革。1989年頒布了《養(yǎng)老金改革法》，1993年頒布了《補充養(yǎng)老保險法》，這些立法和法律修訂使德國的養(yǎng)老保險制度能夠不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。積極借鑒和吸收德國在養(yǎng)老保障中的經(jīng)驗教訓，對完善我國的養(yǎng)老保障制度有重要意義。首先，始終堅持并重視立法工作。縱觀德國社會保險制度的發(fā)展歷程，立法工作一直備受重視，其相關(guān)法律不但健全，而且能隨經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及時修改和調(diào)整。其次，政府在養(yǎng)老保障制度中發(fā)揮著重要作用。無論是養(yǎng)老保障制度的形成，抑或改革，政府都起著主導(dǎo)作用，龐大的改革成本都主要依靠政府，政府的財政成為推動養(yǎng)老保障制度形成和完善的關(guān)鍵因素。再次，高度重視人口老齡化對養(yǎng)老保障的影響。日益嚴峻的人口老齡化將對養(yǎng)老保障的運行造成相當大的壓力和挑戰(zhàn)，在養(yǎng)老保障制度的建立與完善過程中，必須統(tǒng)籌處理好當前和未來、消費和積累的關(guān)系，要充分考慮未來人口結(jié)構(gòu)變化對制度運行造成的影響。

2.美國養(yǎng)老保障法制中的政府職能及啟示

美國頒布的與養(yǎng)老保障有關(guān)的兩部最重要的法案是《美國1965年老齡法（2006年修訂本）》和《美國老齡管理局2007-2010年戰(zhàn)略行動計劃》。縱觀政府在養(yǎng)老保障中的功能發(fā)現(xiàn)，在組織體系方面，由衛(wèi)生部負責長期照料服務(wù)事務(wù)，各州衛(wèi)生部門負責長期照料服務(wù)機構(gòu)的資格審查等工作。住房與城市發(fā)展部和農(nóng)業(yè)部分別設(shè)立了推動長期照料服務(wù)的項目。美國老齡管理局和美國退休者協(xié)會、老齡居家服務(wù)協(xié)會等組織為老齡人口提供長期照料的信息咨詢和投訴服務(wù)。在管理體系方面，政府不直接提供養(yǎng)老服務(wù)，而是提供財政支持，承擔制定政策和監(jiān)管服務(wù)的職責；為了加強管理，政府制定規(guī)范的服務(wù)對象準入、服務(wù)機構(gòu)審查、服務(wù)質(zhì)量檢查等制度，以確保老齡服務(wù)的質(zhì)量。美國的養(yǎng)老保障制度經(jīng)過多年的發(fā)展完善，已經(jīng)形成了健全的運行體系，對我國養(yǎng)老保障法制建構(gòu)也具有重要借鑒意義。首先，政府塑造積極的保障理念，一方面充分發(fā)揮老齡人的主動性，使老齡人參與到有關(guān)政策和規(guī)劃的制定、實施和監(jiān)督中；另一方面積極構(gòu)建以家庭和社區(qū)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)體系，政府著力于構(gòu)建一個低水平、廣覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)保障體系。其次，政府擁有統(tǒng)一的資源配置，美國老齡管理局作為老齡服務(wù)系統(tǒng)的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和資源調(diào)配中心，為資金的撥付審計、人員的培養(yǎng)審核和機構(gòu)的成立運行審批提供統(tǒng)一的標準，對其進行統(tǒng)一管理，有效實現(xiàn)了資源的整合配置，保證養(yǎng)老服務(wù)體系的健康運行。再次，政府積極進行管理創(chuàng)新，美國的養(yǎng)老服務(wù)保障體系始終根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和老齡人口需求的變化積極進行制度和服務(wù)創(chuàng)新，采取適宜的管理模式，使整個保障體系始終處于健康的發(fā)展軌道。

三、政府在養(yǎng)老保障法制改革中的職能定位

1.引導(dǎo)職能

政府在養(yǎng)老保障法制改革中首先應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用。養(yǎng)老保障具有的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，決定了政府在供給上的核心地位和主導(dǎo)作用。政府所具有的公共性和壟斷強制性，使政府在養(yǎng)老保障的供給方面表現(xiàn)出了特有的責任能力和效能；同時，政府在克服市場缺陷和家庭養(yǎng)老缺陷時，政府機制固有的非市場缺陷也使政府在養(yǎng)老保障供給上產(chǎn)生消極影響。因此，政府的作用應(yīng)嚴格限制在并謹慎發(fā)揮于市場和社會力量失靈的領(lǐng)域。具體說來，就是政府應(yīng)以增進社會公平為中心，并以有效率的方式，在提供制度環(huán)境和最基本的養(yǎng)老保障產(chǎn)品、調(diào)動市場和社會參與養(yǎng)老保障上發(fā)揮引導(dǎo)的作用。

2.監(jiān)督職能

政府應(yīng)確保社會保障基金的保值增值，建立健全社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制。養(yǎng)老保障的對象具有廣泛的社會性，保障結(jié)果擁有公益福利性，這要求養(yǎng)老保障的發(fā)展不能脫離社會環(huán)境和社會力量自身的能動作用，片面強調(diào)政府的作用反而使養(yǎng)老保障的真正實現(xiàn)陷入困境。因此，應(yīng)該堅定“有限政府”和“責任政府”理論，轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)型期我國政府職能的轉(zhuǎn)變包括三個層次，即需要退出的領(lǐng)域，需要強化的領(lǐng)域，需要轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域。一般而言，政府職能存在“三位”現(xiàn)象，即“錯位”，“失位”，“逾位”。對于“錯位”現(xiàn)象政府需要轉(zhuǎn)變，對于“失位”現(xiàn)象政府需要強化，對于“逾位”現(xiàn)象政府需要退出。政府在養(yǎng)老保障基金管理中應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，把運營角色轉(zhuǎn)給市場，更好的承擔起監(jiān)督的責任。

3.管理職能

政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平構(gòu)建養(yǎng)老保障制度框架，建立健全養(yǎng)老保障的管理體制。目前我國養(yǎng)老保障體系中，一個長期性的問題就是保險基金缺乏安全、有效的投資方式，社會保障基金保值增值問題突出。就我國目前的資本市場發(fā)育狀況而言，社保資金進入證券市場，能否實現(xiàn)保險市場與證券市場的雙贏局面還有待作進一步的實踐檢驗。據(jù)全國社會保障基金理事會理事長戴相龍透露，社保基金2011年投資范圍還增加委托股票投資的組合，對社會保障房建設(shè)的投資，增加對未上市公司股權(quán)和股權(quán)投資基金的投資，擴大對境外投資的范圍和金額。雖然從原則上來講，社保基金的投資方向增加了，但我國資本市場的現(xiàn)實情況限制了這種可能性。因此，完善養(yǎng)老保障基金管理體系，培育資本市場，加強養(yǎng)老基金的管理和運營是養(yǎng)老保障制度順利運行的重要保證。

四、實現(xiàn)政府在養(yǎng)老保障改革中定位的對策

1.完善現(xiàn)行養(yǎng)老保障法律法規(guī)政策體系

根據(jù)馬克思主義法學的觀點，法是社會的產(chǎn)物，社會性質(zhì)決定法律性質(zhì)，社會物質(zhì)生活條件在歸根結(jié)底的意義上最終決定著法律的本質(zhì)。同時，法對經(jīng)濟具有能動的反作用，健全的法律能夠促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。現(xiàn)行養(yǎng)老保障立法是以2010年頒布的《社會保險法》為藍本，輔之國務(wù)院的行政法規(guī)和地方政府實施的地方性法規(guī)，社會保險法主要規(guī)范了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，而對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度則授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定，國務(wù)院通過指導(dǎo)意見的形式加以推行，而指導(dǎo)意見并不是法律，這導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋面很窄。政府應(yīng)完善現(xiàn)行養(yǎng)老保障法律法規(guī)政策體系，建構(gòu)規(guī)范的養(yǎng)老保障法律制度體系。羅爾斯在《正義論》中提出“政府應(yīng)給社會上最不幸者以盡可能多的照顧；特別是給缺乏天賦者以教育和關(guān)注”。隨著我國人口老齡化的趨勢加劇，老齡撫養(yǎng)比例越來越高，高齡、空巢和失能老人越來越多，養(yǎng)老保障需求越來越大，這亟需政府出臺健全的養(yǎng)老保障法律制度。筆者認為，政府應(yīng)整合現(xiàn)有養(yǎng)老保障法律規(guī)范，出臺全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，進一步修訂現(xiàn)行社會保險法，建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障制度，加強該法的可操作性，完善違法的法律責任承擔，提高法律的可執(zhí)行性和震懾力。

2.充分確立并努力發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位

根據(jù)德國社會學家達倫多夫的“沖突理論”，社會基本上是一種不均衡權(quán)力分配的組合團體，只要人們在一起組成一個社會，必然有一些人擁有指揮他人的權(quán)利，同時也必然有一些人受到他人的指揮。依據(jù)此種理論，老齡人口養(yǎng)老保障問題一直存在是因為擁有權(quán)力的團體主要是由中年人和青年人組成的。換言之，老齡人問題的發(fā)生在一定程度上是由于年齡階層內(nèi)權(quán)力不均等分配，是以年輕人和中年人為主的政府團體的不作為所導(dǎo)致的。因此在完善養(yǎng)老保障法制中要以確立政府主導(dǎo)地位為切入點。筆者認為，只有把養(yǎng)老保障法制的建構(gòu)與政府責任相結(jié)合，使政府切實重視老齡人口養(yǎng)老所面臨的問題，并自覺的接受社會監(jiān)督，才能避免政府的不作為和責任的缺失。目前改革養(yǎng)老保障法制必須要明確其中政府和個人的責任邊界，確立政府的主導(dǎo)地位。因為養(yǎng)老保障既有“準公共物品”的屬性，又具有明顯的“私人特征”，從經(jīng)濟成本來講，養(yǎng)老保障屬于一種稀缺性資源，具有一定的排他性，它的建立以維護老齡群體的基本生存權(quán)為目的，這一特點決定了在養(yǎng)老保障制度中，樹立政府主導(dǎo)地位，同時個人和政府都應(yīng)負有一定的責任，只有這樣才能使養(yǎng)老保障制度的設(shè)計更合理更符合實際情況。

3.進一步明確并強化政府的監(jiān)督管理責任

隨著人口老齡化趨勢的加快、家庭規(guī)模的縮小、家庭養(yǎng)老能力的逐步下降，老齡群體問題特別是老齡人口的養(yǎng)老保障問題日益突出，直接影響到和諧社會的建設(shè)，因而越來越需要政府作為社會公共管理機構(gòu)來承擔相應(yīng)的監(jiān)督管理責任，統(tǒng)籌解決相關(guān)的問題。養(yǎng)老金制度是老齡養(yǎng)老保障法制的核心，養(yǎng)老金的收繳、支付和運營管理等是其改革的主要內(nèi)容。針對目前我國老齡養(yǎng)老保障法制改革中出現(xiàn)的歷史欠賬問題、養(yǎng)老金來源單一、保值增值困難等一系列問題，我們必須進一步明確并強化政府在養(yǎng)老金收繳和支付中的監(jiān)督管理責任。進一步完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系。我國目前的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系是以行政監(jiān)管為核心，審計監(jiān)管和社會監(jiān)督為補充的。筆者認為，這種看似完備的監(jiān)管體系實質(zhì)缺乏公開透明度，參保者對養(yǎng)老基金的投資收益情況無從查知，因而也曾發(fā)生過基金被挪用和違規(guī)操作的嚴重后果。對此，應(yīng)借鑒智利模式，由政府宏觀調(diào)控，而不直接干預(yù)，成立專門的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管委員會，對基金公司的資格審批、運營、投資收益、風險及退出實施嚴密而高度透明的動態(tài)監(jiān)督，并向社會及時披露監(jiān)督信息，使參保者可以知曉個人賬戶基金的投資收益情況。

4.建構(gòu)規(guī)范的財政供給機制和養(yǎng)老服務(wù)體系

政府必須建立規(guī)范的養(yǎng)老保障的財政供給機制。盡管近幾年我國養(yǎng)老保障財政支出連年大幅增加，但與龐大的老齡人口數(shù)量相比，政府用于養(yǎng)老保障的資金投入比例仍較低，尤其是在農(nóng)村建立的“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，一方面農(nóng)民經(jīng)濟條件有限難以負擔過多的養(yǎng)老保險費用，另一方在絕大多數(shù)地方集體補助難以落實。歷史經(jīng)驗表明在農(nóng)村養(yǎng)老保險的建立過程中，只有政府保證充足的財政投入才能調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，才能使新型農(nóng)村養(yǎng)老保險持續(xù)發(fā)展下去。政府還應(yīng)建構(gòu)規(guī)范的老齡養(yǎng)老保障服務(wù)體系。老齡養(yǎng)老保障的服務(wù)體系是由服務(wù)主體（政府機構(gòu)、社會團體、企業(yè)與養(yǎng)老機構(gòu)等）、服務(wù)對象（符合法定條件的老齡人口）、服務(wù)內(nèi)容（養(yǎng)老金服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)等）以及服務(wù)方式（居家養(yǎng)老的社會化服務(wù)、社區(qū)就近養(yǎng)老護理服務(wù)、大型老齡生活社區(qū)服務(wù)等）等多種要素組成的一個龐大系統(tǒng)。老齡養(yǎng)老保障服務(wù)體系的形成意味著服務(wù)理念的提升、服務(wù)內(nèi)容的豐富、服務(wù)品質(zhì)的提高以及對服務(wù)管理與監(jiān)督的便利，可以充分保障老齡人口的合法利益。因此，充分發(fā)揮政府職能，建設(shè)完善的老齡人口養(yǎng)老保障服務(wù)體系，對我國養(yǎng)老保障法制改革具有重要意義。

作者：項賢國單位：唐山師范學院歷史文化與法學系南開大學法學院