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內容提要：土地征用制度是世界各國為發展社會公共事業而設置的一種法律制度。本文將從我國征地制度的概念談起，透析目前集體土地征用制度的缺陷，進而提出改革的緊迫性。并就改革的方向提些個人的看法。

關鍵詞：土地征用集體土地公共利益安置補償改革

土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。土地征用具有下列特征：

1、國家建設征用土地的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定地程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性。

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體-國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要。

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，交通運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現代化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體企業，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件。

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

一、土地征用制度的現實意義：

1、滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要。

我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產物，也是現實的需要。在我國現代化進程中，城鄉差距長期存在，城鄉之間始終存在著一個農村向城市所取資金和城市向農村所取土地的問題，資源配置的經濟學規律不可避免要使集體土地涉足城市房產市場；另外隨著我國社會主義經濟建設的順速發展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發展外，就剩下向城市郊區農村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發揮了巨大作用。

2、適應我國國情，保護農業用地的需要。

我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農業用地改為房地產開發用地，其短期經濟效益確實十分明顯，這成為導致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農業用地改為房地產用地不加以限制，任其自由發展，勢必影響到作為我國經濟基礎的農業，增加不安定因素，導致經濟結構的混亂和的效益。設立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產市場，確實需要的，必須履行國家機關的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

二、集體土地征用應遵循的原則

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國家建設用地地原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

三、集體土地征用制度實施狀況

國土資源部耕地保護司司長潘明才在日前說，“農民占我國9億人口，他們的權益能否得到保護，他們的長遠生計是否得到解決，是關系到國家和社會穩定的大問題，也是關系到能否實現小康社會的大問題”。

據了解，一塊農地，一旦成為城鎮或工業用地，其市值上升幾十倍甚至百倍。根據現行法律，如果農民的土地按合法途徑由國家征用，相關補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和，按規定最高不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。而按照我國東部地區一般耕地年產值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬多元，僅相當于普通公務員一兩年的工資收入。如果說農村集體建設用地的流轉是給農民“賺點零花錢”的話，那么征用地的補償收入則就是他們的“養老錢”、“保命錢”，但他們目前所得到的這筆錢還不足以承擔這兩項職責。

隨著近年我國城市化、工業化、現代化的快速推進，需要以通過政府征用的方式供應大量建設用地。但由于我國征用土地制度存在許多缺陷，使農村土地被征地后的農民利益得不到有力的保障這一問題日益突出。

這些缺陷主要有：一是征地范圍過寬。從實踐來看，“濫用”征地權現象十分普遍，所有項目凡涉及占用集體土地，農用地轉為非農建設用地的一律動用國家征地權。二是征地補償標準偏低。三是征地引起的社會問題多。由于征地制度不完善，操作隨意性大，由征地造成的上訪、糾紛居高不下，同時也是產生政府腐敗的根源之一。四是征地程序不透明。五是被征地農民安置措施不完善。

我國現行土地征用制度所存在的這些問題，一部分是實施中的問題，如面積不準確、地類不準確、產值不準確、不按法定程序征地、拖欠農民補償費等。但有一些是制度本身的問題，或者說是土地征用制度落后于整個經濟體制改革所產生的問題，如各項補償標準偏低、農民安置或再就業等問題。顯然，由于經濟體制的轉軌，原來在計劃經濟體制下逐漸形成的土地征用制度越來越難以適應新的形勢，許多問題開始暴露出來。而征地問題產生的最根本原因是長期以來無視和任意侵害農民的土地產權利益，農民的土地權益沒有得到法律上明確的界定和保護。事實上，1998年修改后實施的新《土地管理法》，本質上仍然是以計劃經濟的思路為指導，征地管理的指導思想主要是滿足國家建設需要，對農民集體土地的征用并沒有充分考慮按市場公平的原則進行補償。由于上述缺陷的存在，我國征地制度與社會經濟發展的需要不相適應，在一定程度上導致征地過程中農民的權益常常受到侵犯，這已經成為建設用地中違反法律亟須被關注的情況。一些地方政府違反法律規定濫用征地權，強行征用農民的集體土地，侵犯農民的土地承包權；或為增加招商吸引力，壓低征地補償費標準；有的國家重點工程和地方基礎設施建設項目為多獲取土地收益，或為節省工程投資，普遍存在壓低征地補償費標準的情況。另外在征地費管理和使用上，存在征地補償費不到位的情況，嚴重影響了被征地農民群眾生產和生活的安置。特別是一些地方政府將征地補償費層層截留、挪用，這些侵犯農民利益的行為，不僅嚴重損壞了政府形象，而且加劇了對耕地的亂占濫用，造成無地少地農民的不斷上訪。據有關部門統計，近年來土地上訪案件占整個上訪的1／3，而其中相當一部分是因征地補償安置問題。但目前農村土地產權制度不健全，土地產權主體不明晰，權能設置不完整，農民無法有效地運用法律武器維護自己的權益，保護耕地。

因此，與我國加入WTO后加快建立社會主義市場經濟體制的大環境相比，現行的土地征用制度已經到了非改不可的地步。

那么如何改，其方向又在哪里呢？筆者有以下幾點不成熟的建議：

1、制度改革的整體思路

前文提到，目前農村集體土地征用制度帶有明顯的計劃經濟成分，要想一改土地征用現狀，首要解決的必須是對現行制度的改革。對此，黨中央、國務院在中央農村工作會議和相關意見中早已明確強調要“進一步完善農村土地征用辦法，逐步建立符合社會主義市場經濟要求、有利于經濟社會協調發展、有利于保護耕地、保護農民利益的土地征用制度。”

從目前各方的意見來看，征地制度改革的總體思路和模式有多種可能的方案。一種觀點認為，土地征用應嚴格區分為公益性用地和經營性用地兩類：公益性用地繼續實行現行的征地補償制，由政府直接向農民征地；經營性用地實行市場購買制，由土地使用者直接向農民集體購買，政府只管審批、監管、收稅和登記。這種方案較之現行的土地征用制度是向前邁進了一步，但最大的問題是對農民的不公平。因為同樣位置相鄰的土地，可能由于分別屬于公益性用地和經營性用地而導致補償價格相差巨大，農民很難服氣。其次放開經營性用地，允許土地使用者直接向農民集體購買土地，可能會使政府對城市土地一級市場和土地供應總量的管理失控，同時也使耕地保護失控。此外，由于在體制轉軌過程中，公益性用地和經營性用地在很多情況下難以區分，這勢必造成新的腐敗尋租空間。

第二種觀點認為，可以像西方市場經濟國家一樣，實行完全的市場購買制。即由土地使用者直接向農民集體購買土地，政府用地也向農民集體購買。其優點是，可以實現完全的市場公平，有利于保護農民利益。但缺點也非常明顯，政府對城市土地一級市場和土地供應總量的管理很可能失控。同時，農民出于自身的利益，在土地產權轉移的談判中可能漫天要價，導致成本推動型的地價上漲，對城市地價水平和房地產市場帶來巨大影響，這在市場經濟國家是常見的。

第三種方案是，實行政府征購制。即由政府按照市場公平原則向農民集體征購土地，再根據供地計劃向直接的土地使用者供地。這樣既有利于保護農民利益，實現市場公平，又有利于城市土地市場穩定和農村土地資源的保護，有利于土地供應總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。當然，這個方案也有其難點，即如何實現市場公平，其關鍵又在于如何形成公平的土地產權的市場價格。

從以上各種方案的優缺點進行比較，并結合我國的現實國情，毫無疑問，我們的選擇應該是第三種方案。

2、制度改革的目標

從建立社會主義市場經濟體制的總要求來看，土地征用制度改革的最終目標應當是：通過明晰和完善農民集體土地產權體系，以市場公平交易的原則實現土地產權的轉移，即以新的征購制度代替原來的征地補償制，切實保護農民土地產權利益，合理依法分配土地增值收益，建立農民進城再就業和社會保險的新機制，保障合理的建設用地的需求，加快城市化進程，最終建立與國際接軌的市場經濟體制。

3、制度改革的指導原則

實現土地征用制度改革的指導原則應該包括：農民集體的土地產權利益得到明確體現和保護；保障國家建設和各項經濟建設對土地合理和正常需求的供給；土地增值收益得到合理分配；建立農民再就業和社會保障的法律、法規；從我國現實國情出發，與現行土地管理中的土地用途管制、規劃管理、計劃管理、登記管理等制度相銜接，建立政府對資源和市場進行透明、公正、高效監管的新體制；與相關方面的改革銜接配套。

4、土地征用制度的法律環境調整

從現行制度的法律環境來看，由于農村土地產權中一些問題尚未得到最終確定，這對建立新的土地征購制度必然帶來影響。例如，關于農地非農建設發展權的問題。有人認為，明確確立國家擁有農地轉為非農建設用地的發展權，可以明晰土地產權關系，有利于保護耕地，有利于規范土地市場，有利于推動土地管理體制的改革，并為國家提供穩定的財政收入。

從實際情況來看，農地非農建設發展權無非是歸屬于農民集體土地產權或者是由國家持有。如果該權利歸于農民，則任何組織、企業或者個人征購或購買農地用于非農建設時必須包括此項權利，即征購土地的價格中應該包括此項權利的價格；如果此項權利歸國家所有，則國家征地時就無需向農民購買此項權利，征地價格就只包括農地的農用價格和農地的社會保障價格，而其它任何經濟組織或個人購買農地用于非農建設時除了必須向農民購買農地的經營使用權外，還要向國家購買農地非農建設發展權。這一點其實和現行的征地制度非常相似，因為按照目前實際，用地者購買城鎮國有出讓土地使用權所付的價格與政府從農民手中征地所支付的征地價格的差額，實際即為農地非農建設發展權的價格。

筆者認為，雖然從現實的情況看，農村集體所有權中似乎確實不含有此項權利，此項權利目前似乎確實仍然是由國家所持有。這是目前的一個現實，但是并不必然表明它就是合理的，究竟將此項權利劃定給農村集體還是明確設定在國家手里，此事涉及各方利益，事關重大。一方面，農地非農建設發展權在多數情況下只是一項隱性的權利，其權利的實現即顯性化需要具備一定的條件：有明確的現實的轉化為建設用地的需求，符合土地利用規劃，得到政府的農地轉用審批。另一方面，從完善農村集體土地產權體系，保護農民土地產權利益，建立符合市場經濟體制的征地制度的總要求來看，農地非農建設發展權還是放在農民集體手中更為合理。其理由是：

首先，如果農地發展權不給予集體土地所有權，則所有權本身是不完整的，從產權體系理論來說是講不通的。其次，國家建立農地轉用審批制度的目的是為了控制農地轉為非農地的數量和速度，是為了保護耕地，而不是為了剝奪農民土地利益。作為國家或者政府，要獲取或調節土地收益的分配，完全可以采用其他的辦法，如征收土地增值稅，而沒有必要去爭得一個在現實中很難加以明確的產權。第三，如果農地非農建設發展權在國家手中，則農民在申請宅基地建房、以及農村集體企業建設申請用地時，都應該花錢向國家購買此項權利，這不僅不合理，也不符合現實的實際。第四，將農地非農建設發展權放在國家，這與當前正在進行的農村集體建設用地流轉改革的方向也不相符，因為此項改革的根本就在于承認農民集體建設用地的產權性質，而農民集體建設用地的產權就包含了農地的非農建設發展權。

因此，從總體思路上來說，基于農民的土地產權為全產權，即農地的非農建設發展權歸農民所有的權利假設，新的土地征購制度可以概括為如下模式：

1、國家建設和城鎮建設用地實行完全的政府征購制；

2、征購農民集體土地應按照公正、公開、平等的市場價格定價的原則進行；

3、農民集體土地產權進入市場轉移（包括被政府征購），要按照市場管理法則，繳納各種法定的稅費，包括土地增值稅；

4、失去土地的農民在再就業問題上應當得到政府有效的扶持，并享有當地城市居民享有的所有失業、醫療、養老保險等同等待遇。

完整的農村土地產權制度是構建新的土地征購制度的基礎。為了構建符合市場經濟體制的新的征地制度，必須要對農民集體土地中的各項產權，包括集體土地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、集體土地各項有限處分權、以及政府對農民集體土地所擁有的征購權，即強制購買權等進行明確的規定。

作為一個系統工程，土地征用制度改革牽一發而動全身，涉及觀念、體制、法律法規、利益調整等方方面面，很難在短期內一蹴而就。因此，在指導思想和實施步驟上應當采取分步實施的方式：第一步先解決當前土地征用中最迫切需要解決的問題，包括提高征地補償的最低標準、征地程序的公正透明、杜絕非法截留補償費、保護農民的基本生存權力等；第二步逐步對所有征地不分何種項目類型均過渡到征購制，初步實現現有土地權利轉移上的市場公平；第三步是在土地法制訂過程中，按照市場經濟體制的要求，對農村土地產權體系加以明確和規范，從土地產權管理和土地產權流轉的意義上規范城鎮和國家建設用地的取得和供給，最終實現與國際接軌的市場經濟體制。

主要參考書目：

1、《房地產法》符啟林著法律出版社2002年版。

2、《城市房地產開發用地法律制度研究》符啟林著法律出版社2000年7月版。

3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文馬建華張衛國主編人民法院出版社。

4、《土地管理法及配套規定新釋新解》梁書文黃赤東主編人民法院出版社。

5、《土地管理法新釋與例解》付強主編同心出版社。

6、《房地產法教程》溫世揚等主編武漢大學出版社1996年版。