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建國以來，尤其是50年代資本主義工商業改造完成以后，建立了國家所有制即全民所有制為主導的公司、企業事業單位，這些國有公司、企業事業單位（以下簡稱國企單位），由于其企業生產計劃由國家統一下達指令性指標，原材料由國家統一調撥，產品由國家統一包銷，人員由國家統一安排，工資由國家統一規定，財務由國家統支統收，“政企合一”是其基本特征。企業既是經濟組織，又是行政組織，企業人員都是國家干部，定有行政級別，享受行政工資待遇。在當時，把這部分人員劃入國家工作人員序列，尚有名符其實之處。但是，經濟體制改革以來，我國的經濟領域發生了深刻而劇烈的變化。從計劃經濟體制向市場經濟過渡，最重要最顯著的變化就是政企分離，使國有企業成為名符其實的經濟實體，不再擔任行政管理角色，這些變化主要體現在以下幾個方面：

一、國家機關與國有企業在社會中的地位不同

國家機關在社會生活中處于支配地位，是統治階級意志的體現者和執行者，它們履行公務是以國家強制力為保障。而“政企分開”就己清楚表明企業不再具有行政管理職能。而國有企業只是法人實體，市場經濟的主體，而絕非執法主體。《中共中央關于國有企業政革和發展若干重大問題的決定》（以下簡稱國企改革決定）中明確指出：“建立現代企業制度，實現產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學，健全決策、執行和監督體系，使企業成為自主經營，自負盈虧的法人實體和市場主體”。《國企改革決定》高度概括了現代企業制度的性質，即明晰的產權關系，完善的企業法人制度和嚴格的有限責任，以及科學的企業領導體制和組織制度。明晰的產權關系即是明確企業是投資主體，實質是解決政企職責分開的問題，這就說明國有企業已經不再具有行政管理職能，不具有依法行政的主體資格。建立完善的法人制度的關鍵是確立企業法人產權，使企業真正成為享有民事權利承擔民事責任的法人實體；嚴格的有限責任制度既包含出資者以其出資額為限，對企業債務承擔有限責任，又包含企業以其全部法人財產為限，對債務承擔有限責任；科學的企業領導體制與組織制度，是指企業建立既相互獨立，相互制約，又相互協調的權力機構、決策機構、執行機構和監督機構，成為企業進入市場，獨立經營的有效組織保證。《國企改革決定》中關于企業應當成為“法人實體和市場主體”的要求，是就國有企事業單位在社會生活中對其地位的準確定位。在社會主義市場經濟條件下，國有企事業單位是一種以營利為目的而從事生產經營活動，向社會提供商品或服務的經濟組織，是市場上資本、土地、勞動力、技術等生產要素的提供者或購買者，又是各種消費品的生產者和銷售者，一句話，國有企事業單位離開了生產經營活動，就沒有市場，就不是法人實體，就不是市場的主體。因此，國有企事業單位作為重要的市場主體，作為國民經濟的基本經濟單位，其法人實體、市場主體地位的性質主要體現在以下三個方面：（1）誰投資，誰受益，同時承擔風險。市場交易的實質是物品產權的轉讓，如果產權關系模糊，交易就無法進行。因此，市場交易雙方的產權界限必須清楚。（2）企業是法律上和經濟上獨立自主的實體。企業擁有自主經營和發展所必需的各種權利，按照市場需求組織生產經營，追求利潤最大化和規模的擴張。它要接受政府的行政規范，但在法律上和經濟上則獨立于政府之外，政府不直接干預企業的生產經營活動。（3）企業之間，企業與其他交易者之間地位平等。企業是市場的主體，進入市場后，不論其規模大小，也不論“出身”（國有、集體、個體、私營）如何，在法律上一律平等，交易必須是雙方“一致同意”的。是否進行交易，按照什么條件交易，都要由企業根據自身的意愿、價格高低以及其他因素自主作出決策，任何一方不應對另一方擁有特權和實行強制。如果存在某種形式的特權和強制，市場體制也就無法存在。

上述分析表明，國有企業單位之間在社會主義市場經濟體制中的主體地位，都是平等互利的民商主體，不具有管理與服從關系。它們在社會主義市場經濟條件下的生產或商務活動，以及相互之間的生產或商務行為，是由民法、商法調整的。國有企業單位的內部管理，與國家機關對社會的管理具有實質的區別，且其管理的依據也不相同。由此可見，國有企業單位的性質與國家機關的性質有著本質的區別，它們不是執法的主體，也不具有管理社會公共事務的職能。

就國家機關而言，它們在整個社會中處于支配地位、通過國家各個機關職能作用的發揮，以實現對社會各個方面、各個領域的管理、控制、監督。在各個國家機關內部，堅持下級服從上級，地方服從中央的原則，具有嚴格的等級區別。各個國家機關在執行職務過程中，例如國家行政機關、司法機關在執法過程中，它們將法律適用于具體人、具體事，都是國家意志的體現。在執行職務的過程中，執法主體與被執法者之間，不存在競爭性、利已性、謀利性和平等性。就國家機關與國有企業而言，是一種管理與被管理，監督與被監督的關系。兩者在社會中的地位有著根本的不同。

二、兩者活動的性質、目的不同

從行為性質上看，國有企業單位的活動屬于商務活動，而不屬于公務活動，并將追求企業的最大利潤為其活動的目的。公務的特征決定了與商務的區別。長期以來，我國刑法學界把公有制企業的商務活動混同于公務活動，其結果是在立法、司法實踐中，將商務活動視為公務活動。隨著計劃經濟向市場經濟的迅速過渡，這一認識的弊端日益顯露。

國有企業單位活動的基本內容包括兩個方面：（1）經營活動。在市場經濟條件下，企業所從事經濟活動的目的，歸根到底是為了追求一定的經濟利益。它們作為市場的主體，在激烈的市場競爭環境下，必將產生巨大的壓力，從而轉化為巨大動力，企業是從事生產經營活動的經濟組織，它的動力所指向的目標就是對利潤或盈利的追求，利潤的多少是企業經營好壞的標志。因此，企業的經營活動就是通過激發企業內部的利益動機而形成企業經濟運行所需要的動力。經營活動的實質就是通過經濟利益關系，來調動與發揮企業職工的積極性、主動性和創造性。（2）企業的協調活動。即企業主動調整和控制自己的行為，使之適應各種約束條件和環境的變化，以便求得生存與發展，協調活動的實質，就是企業依靠自我調整和控制能力，優化自身的行為方式，作出正確決策，以保證企業追求最佳經濟效益目標的實現。企業協調活動包括兩方面的內容：一是企業內部的協調活動，如預算、財務、紀律等等，以克服企業的短期行為，促進企業的發展，二是企業的外部協調，如市場協調，合同協調，企業之間的協調，政企協調等。

從企業行為性質上看，國有企業活動的主要目的就在贏取最大的利潤，隨著市場經濟逐步健全，企業所有權與經營權徹底分離，公有制企業將作為平等主體在市場上公平競爭，各個利益主體無不帶有利已傾向，其經營活動，是追求經濟效益的營利活動，而公務活動則是代表國家和社會整體利益的。其目的不是為某一利益集團追求經濟利益服務的。通過前述對經營活動特征考察，可以發現，企業活動都屬于經營業務行為，不論是公有制還是私有制企業都如此，均不符合公務活動的特征。

國家為了實現對社會的管理、控制和監督，必須設立相應的國家機關分擔不同的職能。各個職能不同的國家機關各盡其責，且又相互配合，相互制約，以保證和促進國家政權的鞏固。例如，全國人民代表大會，它作為國家的權力機關就是制定國家的根本大法即憲法以及其他法律，保證國家對社會的管理、控制、監督有法可依，有章可循。立法工作就是國家權力機關公務活動的一項主要內容。其目的就在于盡快建立健全有中國特色社會主義法律體系，為經濟建設和社會穩定提供有力的法律保障。對不適應改革開放和社會主義市場經濟要求的法律要及時修改或廢止。不斷總結研究新情況、新問題，制定出實施各種基本法律和法規所需要的條例，以保障法律法規的順利實施。

在加快立法步伐的同時，力爭提高立法質量。立法的必須反映國家和社會管理的客觀規律，反映司法實踐的客觀需要，必須反映廣大人民群眾的利益和意志。

三、國營企業及其管理人員在其經營活動中所應遵循的規律與國家機關工作人員在其執法活動中所遵循的依據各不相同

在計劃經濟體制下，國有企業，特別是大中型國有企業缺乏活力，經濟效益低下，其中一個關健問題就是未能遵循經濟規律，而是按照長官意志辦事。在社會主義市場經濟條件下，國營企業所從事的經營活動完全是以營利為目的的，既是商品的生產者，又是商品的購買者，作為主要的市場主體，它們必須遵循市場的基本規律和基本活動原則，否則它們就必然被市場所淘汰。

國家機關及其工作人員在他們從事公務活動中也必須遵循一定的行為原則，即國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關、黨務機關及其工作人員為了各自職能的履行，都必須遵循相關的法律規定，必須以法律、法規及政策作為其行為的準繩。由于各自活動所應遵循的原則截然不同，就決定了各自活動的內容和性質具有根本的區別。如果將其混為一談，不能不說是認識上的一個悲哀。因此，盡快沖出誤區的怪圈，必將迎來刑法理論和司法實踐的新開端。

四、國有企業單位和國家機關在國家生活中的職能具有根本的區別

國有企業單位是國家財富的主要創造者，其作用主要體現在國家的經濟生活中；國家機關的職能是依法對國家、社會進行管理，其作用主要體現在國家的政治生活中；國有企業，特別是國有大中型企業則是國民經濟的支柱，尤其是在現階段，我國存在多種所有制經濟形式的情況下，國有大中型企業的支柱作用更顯得重要。首先，國有大中型企業在國民經濟的關鍵和重要部門中處于支配地位，對整個經濟發展起著決定性的作用。其次，在國家財政收入主要來源的國有經濟中，國有大中型企業的貢獻最大，為保證國家經濟持續、快速、健康的發展，發揮著重大作用。

社會主義的國有企業是國民經濟的細胞，是社會主義經濟發展的基礎，直接擔負著商品生產和商品流通的任務，是社會財富的主要創造者，關系到整個國民經濟的全局，對于提高人民群眾的物質文化生活水平和我國經濟建設的戰略目標的實現，具有重大意義。國家機關在國家生活中的職能在于管理國家社會，保證國家政治穩定、社會安定、經濟增長和國防安全。

由于國有企事業單位和國家機關在國家生活中的職能和作用具有根本的區別，這些不同的職能和作用就決定了它們在國家生活中的任務及其性質不同。如果忽視或者抹煞這些區別，勢必導致各自職能作用的發揮，甚至有可能在實際生活中造成某些混亂。

五、對各自活動之優劣的評判標準亦有不同

對于國有企業經營狀況的評判，就是其經濟效益的好壞，是虧損還是盈利以及其利潤的多少。盈利越多，其經營業績越好，其經營管理人員的管理水平和業務能力越強。雖然，國有企業在經營活動中也必須遵守國家法律、法規，但并不能以對國家機關及其工作人員的行為標準來評判它們的優劣。否則，在競爭激烈的商海博擊中，既不能保證自身的生存和發展，也談不上對社會經濟發展的貢獻。

現以國有證券投資公司的經營活動為例對兩者的評判標準進行分析論證。例如國家為了保證國企改革的成功，促進股市的健康發展，在1999年下半年已將有助于股市穩步上升的利好和盤托出。其出臺的力度之大，時間之集中，數量之多，可謂前所未有。然而由于部分證券投資公司故意打擊，致使連續30個交易日單邊下挫，創出了中國股市跌勢之最。上證指數不僅無情地擊穿了被稱為“新的歷史轉折”的1558點，也擊穿了1500點整數的心理支撐點，最終竟然跌至1350點左右才止跌回升。究竟是破，還是不破？4000萬雙眼睛，甚至2億雙眼睛（包括股民家庭成員）都在嚴密注視著。這已不是股市多與空的較量，贏與輸的較量，而是一場利益的較量。

“特評”文章的權威性觀點，令人們至今記憶猶新：（1）這（1427）不是利好刺激下的反彈，而是股市長期上升行情的良好開端。（2）當時的市場走勢正常，指數正常，44倍的平均市盈率正常，市場熱點（高科技和績優）也正常，反映了宏觀經濟發展的實際狀況和市場運行的內在要求，只是正常的恢復性上升行情。（3）市場各方都要百倍珍惜證券市場來之不易的良好局面，切實保護投資者利益，滿懷信心地把一個充滿生機和活力的證券市場帶入21世紀。想當初，千千萬萬的投資者，正是在“特評”文章激勵下聞風而動，并在1500點上方入市，許多股市新人在1600，1700點上方被深度套牢。“推動并服務于國企改革和發展”，促進股市穩步攀升，可以說是國家證券管理部門苦心追求的目標。

通過提升股市的地位，促使資金從銀行流入股市，防止銀行業出現信貸緊縮，減輕銀行經營壓力，擴大老百姓投資消費，可謂“一箭三雕”。而這一切，都有賴于股市的活躍。黨的十五屆四中全會關于加快國企改革的《決定》剛剛出臺，股市卻又連續幾十個交易日的單邊下挫，出現22億元人民幣的成交量、致使投資者信心喪失、紛紛淡出、稅收銳減、擴容“梗阻”，直接威脅到國企改革。

更不可思議的是，每一項利好的出臺，都成了主力拉高出貨的契機，加重了股市的下跌。如允許三類企業入市、允許券商同業拆借資金、征收利息稅等。主力無不支持往下拔檔，不僅套牢了廣大散戶，也套牢了基金，有的證券投資公司（包括國有公司和國有企業單位股、參股的證券投資公司）不顧國企改革的大局，為了其公司的局部利益，甚至編造謊言，散布虛假的利空消息，致使股民“嶄倉割肉”，而它們則趁機吸籌。采取種種違規手段，無疑會使它們獲得極為豐厚的利潤，會使公司業績更加耀眼奪目。如果將其以此手段創下的佳績，作為其“公務活動”上佳表現的標準，顯然是令人難以認同的。甚至是對公務活動的絕妙的諷刺。然而對于證券公司而言，為了追求其公司的最佳效益，獲取最大限量的利潤，對其采取何種經營手段，則可不必過多責難。

作為國有證券投資公司的經營活動而言，如果某一國有證券投資公司盈利越多，就意味著其它證券投資公司和千千萬萬的股民的虧損越大，甚至會導致其它證券投資公司破產倒閉，導致有的股民傾家蕩產，而且還會釀成種種悲劇。換言之，市場如戰場，某一市場主體的成功，必然就意味著另一市場主體或者另一部分市場主體的失敗。如果把國有企業單位（當然亦應包括國有證券投資公司）視為公務活動的主體，那么其公務活動是以其經營活動的成功，還是以經營活動的失敗，作為評判優劣的標準呢？當然誰也不會認為將經營活動的失敗者視為經營活動的優秀者。但是經營活動的優秀者，實際是以其它投資公司和股民的虧損、失敗為前提的。那么，是否可將經營活動的優秀者視為公務活動的優秀者呢？其答案顯然是否定的。這就說明國有企業單位的經營活動與公務活動不能同等，這就進一步說明將經營活動視為公務活動必將陷入自相矛盾的怪圈中永遠難以解脫和自拔。

對于國家機關及其工作人員的評判，就是要求這些機關和工作人員，嚴格遵守憲法、法律、法規和政策，在執法活動中必須堅持，“以事實為根據，法律為準繩”的原則，秉公辦事，不謀私利，忠于人民、全心全意為人民服務。這既是對國家機關及其工作人員執行公務活動的基本要求，也是基本的評判標準。

上述分析論證說明，由于對國有企業及其管理人員與對國家機關及其工作人員活動優劣的評判標準的不同，也說明不將國有企事業單位的管理人員視為國家工作人員符合黨的政策和國家法律，也符合市場經濟的實際。

在追求利益最大化的商海中，若是強調國有企業及管理人員“大公無私”、“舍己利人”，就顯然與市場經濟激勵機制不相協調。若對經商者、股票的“炒家”去談“克己奉公”、“無私奉獻”，肯定是不合時宜的。因此，與這一市場經濟相適應的社會意識形態和精神誘導方式，應是一方面老老實實地承認國有企業的經濟利益的客觀存在，另一方面教育他們遵紀守法（前提是要具備相對完善的法律制度），增強法律意識和職業道德觀念、信譽觀念、對社會和自己負責的觀念等。如果現在對企業管理人員將“公而忘私”強調到不適當的高度，就有可能導致人們反過來懷疑改革開放和社會主義市場經濟的發展方向是否正確，成為否定改革開放和市場經濟的潛在“口實”。因此，如果把國有企業的管理人員的行為準則與國家機關工作人員同等要求，就可能導致與改革開放方針相沖突的結論。

六、兩者索取或者收受他人財物的危害結果不同

黨的十五大向全黨敲起警鐘：反腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭。我們黨是任何敵人都壓不倒、摧不垮的。堡壘最容易從內部攻破，絕不能自己毀掉自己。腐敗現象的滋生蔓延嚴重影響黨群關系，干擾改革開放和現代化建設的順利進行。如果國家機關工作人員索賄受賄等腐敗現象得不到有效懲治，我們黨就會喪失人民群眾的信任和支持，就會走向自我毀滅。同時還會誘發社會動亂和犯罪行為。受賄犯罪政治危害性的最終爆發點，也即對國家政權、執政黨地位的具體危害形式，便是誘發社會動亂和犯罪行為。當執政黨地位降低，人民群眾同執政黨的對立情緒發展到一定程度，遇到合適的氣候和土壤，這種積聚已久的怒氣、怨氣就極可能醞釀成一場足以動搖現存政權和體制的社會動亂。國有企業管理人員索取或者收受賄賂，只能導致正常的市場經濟秩序出現混亂，經營扭曲。以商品流通領域為例，如果企業的采購人員收取了對方豐厚的回扣，即使劣質的產品亦可購入，然而沒有采取賄賂手段的優質廠家，即便產品價廉質優，也難以暢銷于市場。為了求得生存和發展，一旦加入賄賂競爭行業，那么商品經濟遵循的價廉物美的正當競爭原則就將被迫演變為賄賂競爭。在市場經濟中發揮作用的只是賄賂的多寡。因此，必將導致假冒偽劣產品充斥市場，職業道德、企業信譽已經無關緊要。這就表明國有企業管理人員收受賄賂，涉及的范圍是局部的，危害的是經濟秩序，而且由于他們不是執法的主體，并不直接影響黨政機關的形象。因此，對于政權的鞏固與否并不具有直接的影響力。因此，“腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”這一論斷中，“生死存亡”并非國有企業管理人員索賄受賄所導致。因此，將國有企業人員硬性地納入受賄罪的主體范圍，顯然亦與中央的基本精神不相符合。

七、兩者的管理特征有著根本區別

這種區別主要表現在以下幾個方面：

長期以來之所以將國有企業單位的業務活動視為公務活動，就是誤解了管理職能性質的真正含義。刑法上所要求的管理是對社會的管理，那么有權對社會行使管理職能的只能是國家機關。而國有企業單位的管理職能，只是限于對其內部人員和財產的管理，而這種管理與刑法中所要求的管理有著根本的區別。這種區別主要表現在以下幾個方面：

（一）“國家機關的管理”必須是法律、行政法律賦予國家機關的活動。國家機關工作人員的管理活動是法律、法規，賦予國家機關工作人員的執法活動。它是國家機關依法管理國家職能活動的體現，具有國家性的特征。但企業對內部人員或者財物的管理就不具備國家性的特征。

（二）“國家機關工作人員的管理”必須是國家機關依照法律、法規賦予其工作人員履行職責的活動。管理活動是國家機關的職能活動，但必須通過其工作人員的具體行為來實現。因此，國家機關必須依照法律賦予其工作人員履行其職責的資格（即職務），這種履行職責的資格，即履行管理職責的資格，是具有在國家機關從事“管理”的人員的職務。這種“管理”人員的職務即從依法任命、選舉、聘任之時起，到依法免除、撤銷、罷免之時止。只要在此期間，其工作人員所從事的與其職務相關的一切活動均應視為職務性的管理活動，即均應視為國家機關工作人員執行職務的活動。

（三）“國家機關工作人員的管理”具有強制性的特征

“管理”是國家機關管理社會職能的具體活動。國家機關是依照法律、行政法規管理社會的主體、其管理范圍涉及國家的政治、經濟、軍事、文教、衛生等各個領域。這種對社會各個方面、各個領域的國家管理，必須依靠這些國家機關的工作人員管理活動來完成，而且這些公務活動是以國家權力為后盾的，因此，它與被管理者之間的關系并非平等自愿，是管理與服從的關系，是強制與接受的關系，由此可見，在國家機關從事“管理”人員的“管理”活動具有強制性的特征。這種“管理”的強制性的依據是國家的法律、行政法規，就其強制手段而言，有的可以剝奪相對人的財產、自由，有的甚至可以剝奪相對人的生命，雖然國有公司、企業、事業單位、人民團體或其控股單位，對其所屬人員可以采取一定的強制措施，但其性質及其法律依據是完全不同的。因此，國家機關公務活動的強制性是其公務活動的顯著特征。但國有企業對其內部人員的管理就不具有以國家強制力保證執行的特征。

（四）國家機關工作人員的管理活動具有社會性。國家機關是以國家的法律、法規作為其活動的依據和準繩。這些法律、法規是國家意志的體現、代表著國家大多數人的利益，在其制定法律法規的國家機關管轄范圍內，具有普遍的社會效力，即不允許任何人有超越這些法律、法規的權力，國家各級機關具有的執行法律、法規的權力，又是這些機關必須履行的義務。國家各級機關中具體執行這些法律、法規的管理人員的活動，必然具有普遍的社會效力。因為這些管理人員是代表國家執行法律、法規，是國家意志的具體體現，而不是某一公司、企業、事業單位、個人團體或某一個人利益和意志的體現，因此這種管理活動具有社會性的特征。這與公司、企業、事業單位、人民團體的內部管理活動的性質又具有明顯的區別。如果將單位對內部人員、財產的管理視為公務，那么任何公司企事業單位都有這種管理，如果按此邏輯推理，豈不都是在從事公務了。由此可見，刑法上所指的公務實際上應該僅指國家機關及其工作人員對于國家社會的管理活動，亦即政務活動。

將國有企業單位從事公務的人員視為國家工作人員，既是名不符實，又不利于社會主義市場經濟體制的建立和完善，前述分析表明，在社會主義市場經濟條件下，國有企業單位的管理人員所從事的經營業務活動，根本不具有社會的行政管理職能，不具有國家機關工作人員依法所享有的強制手段。事實上，集體所有制企業與國家所有制企業，都是公有制企業。其不同之處僅僅在于公有化的層次與程度有差異，而無根本性的區別，既然集體所有制企業的管理人員收受賄賂，都己不再按照國家工作人員受賄論處，為何國有企業的經營管理人員收受賄賂，仍須按照國家工作人員論處呢？如果將國有企業單位的管理人員視為國家工作人員，不僅不利于國有企業單位從事生產經營和商務貿易活動，反而會產生一些弊端，例如，容易產生按照“長官意志”辦事的惡習，忽視客觀經濟規律的作用；容易脫離實際經濟狀況，易犯主觀主義錯誤；過份看重行政管轄的界限，造成地區之間、部門之間的封鎖；容易扯皮拖拉，喪失經濟活動的有利時機；容易忽視經濟核算，不利于提高經濟效益；容易助長只求自己職務的提撥，而忽視單位經營效益的好壞；容易攀比單位級別的高低，而忽視產品質量的高低；導致利用行政手段干預經濟活動的范圍將逐步擴大，而運用經濟手段和法律手段管理的范圍逐步縮小。最終將不利于我國社會主義市場經濟的建立、完善、鞏固和發展。而且，將不屬于從事公務的人員，作為從事公務的人員對待而追究其刑事責任，是罰不當其罪。