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一、產業政策之溯源

產業政策的雛形可以追溯到國家政權的出現并開始履行經濟職能、干預產業活動，而嚴格意義上的產業政策則首先出現在西歐產業革命后開始了工業化進程的資本主義國家。

法學界公認，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家主權保障實施的現代反壟斷法。《謝爾曼法》的制定和實施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導致的經濟秩序危機，{1}（P295）它是西方早期最有影響的產業組織政策的縮影。而日本自明治開國時起，就明確提出了“殖產興業，富國強兵”的口號，并由政府直接出面創辦了一大批官營的近代產業，以期通過對民間產生示范和勸業作用，來加速日本的工業化和近代化過程。中國的產業政策實踐堪稱源遠流長。由于我國封建時代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農業生產進行干預，政府行為成為影響封建經濟運行的重要因素。馬克思甚至提到：“我們在亞洲各國經常可以看到，農業在某一個政府的統治下衰落下去，而在另一個政府的統治下又復興起來，收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣。”{2}（P25）據我國史學家研究，三國時期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推動了土地與農民的結合，促進了當時的農業生產。設專職官吏掌管水利事宜、興修水利設施，是我國歷代封建王朝農業政策的基本內容。這類政府行為較好地發揮了政府的權能，彌補了民間組織渙散的天然缺陷，改善了農業生產條件，促進了農業的發展。此外，推廣先進生產工具、先進生產技術和優良品種，獎勵墾荒和組織大規模移民墾殖的政策，也都對我國封建經濟的發展起過促進作用，它們無疑都是農業國早期產業政策實踐的佐證。{3}（P101—127）

而產業政策概念在我國的正式啟用是在20世紀80年代。譬如，1986年“產業政策”一詞正式出現在我國的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中；1989年3月，國務院頒布了我國第一部真正意義上的產業政策——《國務院關于當前產業政策要點的決定》，這標志著我國開始了產業政策的實踐；1994年3月，國務院又頒布了《90年代國家產業政策綱要》，標志著我國已開始建立以產業政策為中心的經濟發展體系；之后相繼制訂的《汽車工業產業政策》、《水利產業政策》、《當前國家鼓勵發展產業、產品和技術目錄》等產業政策，基本形成了包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策等在內的、較為完整的一個政策體系。

綜上，產業政策的本質是國家對產業經濟活動的主動干預，它的產生及演化與國家的干預思想是相輔相成的，其間尤其要注意的是對它科學合理的界定及功能的理解。

二、產業政策的法治化

在我國，許多法律都是由政策轉化而來，因此，政策在一定程度上的法律化是在協調政策與法律關系的基礎上實現二者的有效銜接的方式。

（一）產業政策法治化的一般分析

產業政策是一種[公務員之家]政府政策，也是政府的干預或調控行為，在此領域實行法治就直接表現為政府要依法制定和執行產業政策，要受法律的約束，這突出地體現了法治的民主實質和要求，其意義重大。如果政府制定和執行產業政策的行為不受法治原則的制約，這種產業政策就可能變成行政專權，增加其任意性，產生嚴重的后果，因為“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權力統治。”{4}（P367）所以，對政府制定和執行產業政策的行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求。而“產業政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志。即使是政府的有關規定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準，服從法律的要求”。{5}因此，對產業政策進行法律調整不僅意味著要規制被調控主體的行為，而且也意味著要規制調控主體的行為，并且后一方面占有更重要的地位。

當然，政策法律化并不是說將所有的政策都轉化為法律，轉化為法律的政策，一般必須具備如下要件：影響的全局性；內容的穩定性；轉化的成熟性。可以說，政策法律化的水平和程度直接體現了國家實行法治的能力。在我國的法制建設中，應該對政策法律化予以高度重視，確保政策法律化科學、合理、有效地進行。

（二）產業政策法治化的必要性和可行性

我國在改革開放以來的經濟管理活動中越來越重視利用產業政策，并且其法律化程度也在逐步提高，這對調整我國產業結構，提高產業組織素質和產業技術水平，從而促進經濟增長方式的轉變起了多方面的積極作用。有人認為，最近二十多年來我國推行的產業政策的數量和涉及領域，遠遠超過以產業政策著稱的日本。{6}（P46）但是，由于種種原因，我國產業政策在制定和實施中還存在一些問題。從法律的角度看，我國的產業政策領域的問題主要表現為我國產業政策的法律化程度不高，現有的很多產業政策并沒有納入到嚴格的法律調整中來。雖然并不是所有的產業政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要領域的產業政策還是要上升到法律的高度，特別是由最高國家權力機關制定的法律。而目前我國很多重要方面的產業政策僅表現為政府或其職能部門的法規或規章，有些甚至連規章的形式都未采取，只是以某種規范性文件形式存在的“純粹的”政策，缺少體現法律性質的責任制度作保障。那些尚沒有得到任何法律調整的產業政策情況自不必說，那些在基本領域僅以法規、規章形式存在的產業政策也難以收到法律調整的應有效果，特別是難以收到前述產業政策法治化的基本要求——政府本身制定和實施產業政策的行為也要受到相應的法律約束。基于這種情況，我國不少領域中只有產業政策而沒有產業政策法。

當然，如前所言，產業政策的法律調整和法治化的效果只是就其應然狀態而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業促進法》來說，它是我國產業政策法中少有的高層次立法，其基本內容也是較為合理與有效的。[1]我國加入世界貿易組織后，理應在遵守WTO基本規則的前提下保護民族產業，提高產業競爭力，而隨著經濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業自身的力量來改變在國際分工和貿易利益中的不利地位是非常困難的，因此，要在充分發揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導企業行為，通過實施產業政策，并使其上升為法律，加快產業政策的立法，用法律來保障產業發展。

三、法治化進程中產業政策實施機制的制度重構

由于產業政策側重于從供給角度[公務員之家]來調控經濟生活，因此它必須與其它經濟手段配套使用，才能取得預期效果。

（一）法治化進程中產業政策實施機制的困境分析

從市場經濟體制與產業政策的關系考察，可以發現，我國現行產業政策在實施內容、實施目標、實施手段、影響因素等方面存在問題：1．從產業政策的實施內容來看，產業政策與計劃存在著比較嚴重的交叉；目前的計劃既管總量，承擔著穩定宏觀經濟的任務，又管部分產業投資建設，承擔著調整產業結構、促進經濟發展的任務。2．從產業政策的實施目標來看，產業政策目標與實施政策的手段脫節。在市場經濟體制下，實施產業政策中存在著多元主體，其各自利益目標通過協調滲透到產業政策目標中去，從而使每個主體都可能運用自身所擁有的一切手段，通過一定的產業政策來實現自己的利益目標，而這些多元主體中的一個重要組成部分一企業，仍沒有從舊體制行政領導的陰影中擺脫出來，因而它參與實施產業政策的手段就存在著較大的局限性，從而導致產業政策目標與實施手段相脫節。3．從產業政策的實施手段來看，過多地依靠增量調整，而存量調整的力度遠遠不夠。由于資產存量調整力度遠遠不夠，我國目前仍在很大程度上是通過增加投資來獲取一定推動力的方式，以求改變不合理的產業結構，這非但不能徹底轉變經濟增長方式，實現經濟的可持續發展，相反，卻容易陷入低效率惡性循環的怪圈。4．從產業政策的影響因素來看，當前對國際因素的影響及地區間經濟關系的處理重視不夠。現行產業政策，在促進區域經濟分工、發揮比較優勢、共同發展方面作用乏力，致使區域間經濟發展出現了許多問題，如地區間產業結構雷同、地方封鎖等，既不利于宏觀經濟效益的提高，也不利于國際競爭力的提高。

綜上，我國目前產業政策上的問題來源于我國的二元經濟體制：產業政策的實施缺乏有效的微觀基礎；地方利益格局的形成給產業政策的實施帶來了相當大的困難；扭曲的價格體系對產業政策的實施起著消極作用，基礎產業與加工工業產品比價嚴重不合理，從而誘導地方和企業盲目發展加工業，使基礎產業瓶頸作用加劇；宏觀調控機制乏力。

（二）產業政策實施機制困境克服的制度重構

針對當前我國產業政策實施的困境，重構產業政策實施機制應當從產業政策實施機制的理念、統一的產業政策體系、產業政策實施保障機制、產業政策法律法規體系等四個方面展開：

1．產業政策實施機制的理念更新

要真正保證產業政策實施機制完善的實現，必須實現產業政策實施機制的理念更新。具體包括如下內容：（1）在產業政策的制定環節中借助動態比較利益方法。我國在制定產業政策時，一方面通過動態的比較利益方法的運用可以提高產業政策制定的科學性和是適用性；另一方面，可以結合我國的資金、技術資源、人力資源等條件，著眼于未來，以適應國際產業加速轉換的要求。（2）在產業政策實施機制的各個環節中要根據經濟發展的實際情況，注重分區域、分階段的理念。（3）在產業政策實施機制中要充分利用市場機制，促進產業政策實現。

2．建立健全產業政策實施保障機制

制定和實施產業政策是國家進行宏觀經濟管理的重要手段，然而，許多產業政策在實施過程中并沒有達到預期的目的，因此，應當建立信息傳遞保障機制和政策監督機制來保證產業政策的有效實施。

產業政策信息傳遞保障機制是以防止信息傳導失真為目標的組織的行為和信息在組織內部的傳導。但信息在組織內部傳導存在失真是已被人們熟知的經驗，我們所做的只能是研究怎樣減少信息的不確定性和提高經濟信息反饋效率。從產業政策信息傳遞過程可以看出，任何一個環節發生故障都會影響產業政策的效果。信息傳遞保障機制的問題集中體現在：信息本身問題（產業政策本身必須具有合理性、可行性和持續性。若政策不能滿足三個條件，傳導的源頭就會發生問題，肯定不會產生好的政策效果）；信息耗散（經濟系統的宏觀信息轉化為微觀信息，在理想的情況下可能保持信息量不變，但是，在實際中這種轉化總是不可避免地為隨機擾動所耗散）；信息畸變（即使信息的傳遞過程沒有隨機干擾，但是對產業政策的理解過分融入各部門、各地方的本位利益，條塊分割，勢必使產業政策走樣或造成各地區產業的不良競爭，甚至造成產業在區域內的封閉發展，嚴重影響資源的合理流動和配置）；信息失靈（信息通暢地傳遞到接受主體，并未起到應有的作用，說明信息失去了價值）。要克服信息傳遞中的環節疏漏，提高產業政策的有效性也可從三方面建立健全產業政策信息傳遞保障機制：第一，將產業政策的實施節奏控制在適當的范圍內，盡快提高地方和部門管理經濟的水平、推進企業的自主健康有序發展，通過營造產業政策實施的微觀經濟基礎，使政策執行主體充分發揮恰當作用，接收主體能夠有效響應政策導向。第二，在推行產業政策過程中，當直接影響到經濟發展質量和產業國際競爭力時，就要采取非常明確的調控手段，加大政府的協調、指導和督查等工作力度，保持產業政策的貫徹實施。第三，在產業政策實施過程中，要注意產業政策的實施與政府職能的互動，即在政府管理經濟的模式不適應市場經濟和經濟發展的要求時，必須進一步轉變政府職能，使政府的機構設置、工作方式、管理方法適應發展形勢的需要，通過高效率的政府工作為產業政策的實施創造條件。

產業政策的監督保障機制指的是產業政策監督主體對監督客體的行為及行為結果的自發監督和控制。必須要注意的是，產業政策監督主體必須根據國家法律、行政等方面的規定進行監督。建立健全產業政策監督保障機制應當明確以下問題：其一，以國家權力機關為監督主體的產業政策監督保障機制；國家的政治制度不同，國家最高權力機關的形式也不同。但是，產業政策監督保障機制中國家權力機關的支持是必須的。其二，以各級政府為監督主體的產業政策監督保障機制。經濟管理是各國政府的基本職能，就我國的實際情況看，過去和現在政府直接承擔的經濟管理內容大大超出了應有的范圍，管理職能部門太多，機構過于龐大，這相對淡化了政府應當承擔的監督職能。從功能上講，政府對產業政策實施的監督有時間區別，并且由此而引發出不同的監督手段和效果。這種時間上的差別又主要表現在政府產業政策監督手段的具體運用與監督對象之間的相互關系上。

此外，在具體的監督環節上要各有側重，具體包括事前監督、事中監督和事后監督。事前監督，是指在某一具體的產業政策實施之前，政府已經有所預見并采取了相應的監督措施，使之不至于損害產業政策的良好實施。事中監督主要是指在作為監督對象的具體產業政策實施過程，某一態勢或事件已經發生，但尚未加劇或蔓延之時，政府所采取的相應監督措施。在政府尚難把握產業政策實施運行規律的條件下，事中監督已經成為絕大多數國家對產業政策實施監督的最為經常的方式。事后監督是指在由產業政策實施所造成的事件發生并基本結束之后，政府才采取的監督措施。事后監督的主要目的也轉變為如何消除這些事件已經產生的負面影響。政府在對產業政策實施進行監督的同時，顯然也必須對各政府部門的參與行為進行監督。政府參與的程度越高、范圍越廣泛，這種監督在產業政策實施監督中的作用自然也就越大。{7}（P13—14）

四、余論

我國經濟發展尚處于轉型階段，國家應設定分別針對國內處于工業社會不同發展階段的不同區域的經濟發展戰略和產業結構目標。而產業政策實施的目的在于引導社會資源在產業部門之間以及產業內部優化配置，推進產業結構向高級化演進和提高產業組織的規模經濟水平，從而全面提高整個國民經濟的運行質量。

而產業政策的實施機制的完備是產業政策功能實現的根本，而產業政策的實施必須按法治化的思路進行，即圍繞產業政策的法律調整和產業政策的法律化展開，在產業政策自身完善的基礎之上，密切結合我國的經濟和社會背景，在產業政策實施機制的觀念更新前提下，完善統一的產業政策體系，建立健全產業政策實施保障機制，構建完備的產業政策法律法規體系，最終達到產業政策與產業政策法律的良性互動。