導(dǎo)語：國有資產(chǎn)法律監(jiān)管體制完善策略論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布實(shí)施已一年有余。從理想與現(xiàn)實(shí)不同層面看，這部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還存在一定的不足。當(dāng)前階段，需以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》為龍頭，對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行清理，盡快出臺配套法規(guī)、施行條例，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系不斷建設(shè)和完善。

關(guān)鍵詞：企業(yè)國有資產(chǎn)法國有資產(chǎn)國資委國有資產(chǎn)監(jiān)督

2008年10月28日，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》(以下簡稱《國資法》)，歷經(jīng)三屆全國人大、15年起草調(diào)研審議終于出臺，并自2009年5月1日起實(shí)施。《國資法》對于有效管理國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，強(qiáng)化國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶頭力，具有重要意義。該法實(shí)施已一年有余，為更好地理解和運(yùn)用這部法律，實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效保護(hù)，還應(yīng)當(dāng)對它進(jìn)行更深層次的思考。

一、尚未實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理

《物權(quán)法》中“國家所有權(quán)”的實(shí)物形態(tài)分為三類:經(jīng)營性國資，即由國家對企業(yè)的出資形成的經(jīng)營性資產(chǎn);行政事業(yè)性國資，即由國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性資產(chǎn);資源性國資，即屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產(chǎn)。不同的國有資產(chǎn)有不同的表現(xiàn)形態(tài)和立法監(jiān)管需求，制定一部大而全的“國有資產(chǎn)法”并非現(xiàn)實(shí)。從立法迫切性看，行政性國有資產(chǎn)的管理，已有國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門制定的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件加以規(guī)范;有關(guān)國有自然資源的權(quán)屬及其保護(hù)和開發(fā)利用等，除《物權(quán)法》外，已有《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等相關(guān)的專門法律調(diào)整。《國資法》僅將經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為調(diào)整對象，是符合實(shí)際的。

可見，《國資法》所規(guī)范的只占整個(gè)國有資產(chǎn)的很小一部分，其他龐大的資源類資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、部門管理的經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有得到有效的法律規(guī)制。

二、對金融企業(yè)國有資產(chǎn)的保護(hù)缺乏操作性

《國資法》第2條規(guī)定:“本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”。包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用該法。

目前，我國金融國有資產(chǎn)監(jiān)管在很多地方?jīng)]有到位，最重要的是缺乏統(tǒng)一的、非常明確的出資人。在經(jīng)濟(jì)生活中，非金融類產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)也會參股甚至控股商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司和基金管理公司等金融機(jī)構(gòu)，金融類資產(chǎn)和非金融類資產(chǎn)的劃分并非完全分明。該法雖然彌補(bǔ)了當(dāng)前金融國資法缺位的空檔，即“附則”指出“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督……另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”為今后的金融國資立法留有了余地，但是缺乏專門的法條對金融企業(yè)國有資產(chǎn)做出具體規(guī)定，目前尚未出臺相關(guān)配套實(shí)施條例。實(shí)質(zhì)上，《國資法》對金融企業(yè)國有資產(chǎn)的規(guī)定過于原則化，保護(hù)缺乏操作性。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革有待進(jìn)一步深化

1.關(guān)于履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的規(guī)定

為解決出資人缺位問題，改變以往多頭管理的局面，《條例》明確指出“設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。”《國資法》基本沿襲了《條例》規(guī)定，且第11條第2款中規(guī)定:“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門，統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。”

目前絕大多數(shù)非金融類的國家出資企業(yè)，都是由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行出資人職責(zé);只有少數(shù)行業(yè)的國家出資企業(yè)，是由政府授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。比如煙草、郵政、新聞出版，還有金融類的國家出資企業(yè)、中央一級的目前都還沒有完全歸到國資委(各地國資委情況不一)。這是改革還未到位的暫時(shí)現(xiàn)象。本法的出臺，讓這些“出資人”有法可依。將目前改革尚未到位的少數(shù)政企不分的出資人機(jī)構(gòu)在法律上加以固化，在實(shí)踐工作中可能會出現(xiàn)某地方或部門基于不同利益考慮授權(quán)其他部門在非特殊領(lǐng)域行使出資人職責(zé)，退回到以往的多頭管理局面。

2.關(guān)于政企分開要求的規(guī)定

《國資法》涉及政企分開的條款相互矛盾。第6條規(guī)定:“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責(zé)。”這就與上述第11條第2款相互矛盾。我國其他部門、機(jī)構(gòu)均具有法定的公共管理職能及行政職權(quán)，如果履行本部門職能的同時(shí)又被本級政府授權(quán)履行出資人職責(zé)，實(shí)際來看根本無法做到政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開。

《條例》第7條第2款提到“兩個(gè)不行使”:“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)”。《國資法》中沒有“兩個(gè)不行使”的明確規(guī)定，且其他部門、機(jī)構(gòu)又可以被授權(quán)履行出資人職責(zé)。在現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系中，《國資法》是龍頭，《條例》中的“兩個(gè)不行使”形同虛設(shè)。顯而易見，十六大以來確定的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)政企分開原則的要求變得難以操作。

3.國資委的定位問題

《國資法》第11條在法律形式肯定了國資委在履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)中的特定的主體地位。《民法通則》規(guī)定我國只有企業(yè)法人是以營利為目的的法人。《國資法》第15條規(guī)定:“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對本級人民政府負(fù)責(zé)……對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。”可見，國資委的法律地位是“法定的、特設(shè)的、主要的出資人機(jī)構(gòu)”，是“特殊的企業(yè)法人”。

國資委作為企業(yè)國有資產(chǎn)出資人，應(yīng)當(dāng)按照《公司法》和出資企業(yè)的《公司章程》履行股東的義務(wù)，享有股東的權(quán)利。國資委對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能由出資人的身份延伸而來。國資委作為“純粹”“干凈”的出資人，與出資企業(yè)之間是平等的民事主體之間的民事關(guān)系，除履行出資人職責(zé)外，國資委不得干預(yù)出資企業(yè)的經(jīng)營活動。也就是說國資委與所出資企業(yè)非行政管理機(jī)關(guān)與被管理企業(yè)之間的行政法律關(guān)系。

目前國資委作為國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的同時(shí)，一定程度上也在行使行政職能。國資委頒布了很多全國統(tǒng)一的行政規(guī)章、規(guī)則。這些規(guī)章、規(guī)則，是否具有法律效力，是否需要廢除?哪些機(jī)構(gòu)可以作為國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章的制定主體?《國資法》沒有明確規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)即國資委“只履行出資人職責(zé)，不履行社會公共管理職能”，國資委的法律地位和職責(zé)需要進(jìn)一步明確。加之政府授權(quán)的其他部門、機(jī)構(gòu)可統(tǒng)稱為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”，實(shí)際上該法弱化了國資委作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的特殊性質(zhì)。

四、在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面

《國資法》第7章特別規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會公眾監(jiān)督等構(gòu)成。初步建立了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和公眾監(jiān)督“四位一體”的國有資產(chǎn)監(jiān)督制度體系。

國資委的監(jiān)督職能是作為股東對其出資企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管截然不同。比較《國資法》與《條例》在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面規(guī)定分析立法精神，《條例》中明確規(guī)定的國資委監(jiān)管權(quán)限“上下級指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系”、“國有資產(chǎn)監(jiān)管立法”，在《國資法》中未提及。涉及“國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理”的條款，《條例》第30條第1款表述詳細(xì)，而《國資法》第9條僅做了原則性規(guī)定。這實(shí)際上是在剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能和立法職能方向上邁出了清晰的一步。

目前體制下，如果國資委不再作為政府部門進(jìn)行行政監(jiān)督，執(zhí)行過程中存在國資監(jiān)管執(zhí)法主體缺位的問題。什么機(jī)構(gòu)代表國務(wù)院進(jìn)行監(jiān)督?國資委成了被監(jiān)督機(jī)構(gòu)，誰來監(jiān)管國資委?這就需要盡快明確專門的政府行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。同時(shí)，細(xì)化人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和公眾監(jiān)督的層次和范圍，避免多頭監(jiān)督，交叉管理，浪費(fèi)資源等情況出現(xiàn)。國資委也應(yīng)依法確保國有資產(chǎn)出資人職責(zé)到位，行使國有資本出資人的監(jiān)督職能。

因此，筆者建議:

1.應(yīng)盡快出臺《國資法》配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件

應(yīng)盡快出臺《國資法》實(shí)施條例，對其第11條第2款規(guī)定的其他部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的領(lǐng)域加以細(xì)化和明確，防止國有資產(chǎn)監(jiān)督出現(xiàn)多頭管理。政府對國資委履行出資人職責(zé)情況的監(jiān)督，也需盡快確定代表政府行政監(jiān)督的執(zhí)法主體，實(shí)現(xiàn)國資委“純粹”“干凈”的出資人身份。《國資法》內(nèi)容上還有很多原則性、框架性的規(guī)定。國務(wù)院需抓緊研究制定《國資法》配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，加快國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系的建設(shè)。

2.對現(xiàn)行有關(guān)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)進(jìn)行清理

《國資法》實(shí)施后，國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的法規(guī)清理非常重要。為實(shí)現(xiàn)與新法銜接，需對現(xiàn)行有效的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件加緊研究，是否符合新法規(guī)定，需要進(jìn)行修改或者廢止應(yīng)提上日程，以確保國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系的一致性。公務(wù)員之家

3.研究新形勢下的重大法律問題

《國資法》作為指導(dǎo)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理最高級別的法律，顯然無法細(xì)化新形勢下的關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的所有事項(xiàng)。近年來，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)開展了大規(guī)模并購重組、境外投資、整體上市等經(jīng)濟(jì)活動，國資監(jiān)管遇到了很多新情況、新問題。國資委進(jìn)行了一些積極探索，但在法規(guī)建設(shè)上存在一定空白。

4.逐步推進(jìn)廣義國有資產(chǎn)法的建設(shè)

《國資法》的重大意義僅在邁出了國有資產(chǎn)立法的第一步，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動千差萬別，要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)全面的保護(hù)，建立一部廣義的“國有資產(chǎn)法”還需繼續(xù)努力。

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