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【摘要】市場經濟發展成熟的根本標志是資產的資本化、產權的市場化。從各個國家發展國有經濟的實踐來看，國有資本具有以下明顯特征：（1）國有資本是由國家持有的能夠用于增殖的財富；（2）國有資本具有流動性；（3）國有資本對于其它生產要素具有支配力和控制力。國有經濟法律調整的基本原則是貫穿國有經濟法立法、執法、司法始終的根本準則，是調整國有資產監管關系、國有資本運營關系、國有企業改革關系普遍適用的原則，是對國有經濟法律的本質和規律的集中反映，具有相對的確定性和不易變動性。

【關鍵詞】國有經濟；國有資本；國有企業；國有經濟法律制度

國有經濟存在何處？國有經濟是什么？國有經濟有什么用？國有經濟應該如何運作？多年以來，伴隨著國有經濟改革的曲折發展，關于國有經濟的疑問和思考也一直困擾著人們，而作為調整國有經濟關系的法律制度也隨之經歷了多年的坎坷。十六大以來，國有經濟體制的新一輪改革已經啟動，國有經濟立法工作也隨之步入新的歷史時期。

究竟應該如何構建國有經濟新體制？它的建立是否會令國有經濟真正步上良性運行的正軌呢？我們將在下面的論述中對其進行理論分析。

一、國有經濟法律制度的基本范疇

（一）國有經濟

所謂國有經濟是指為了實行宏觀經濟調控、服務社會公益，由國家（政府）出資，或直接設立國有獨資企業，或控股、參股設立企業，并由國家直接或間接管理和經營國有資本的一種經濟形式。從上述定義可以看出，國有經濟主要有以下幾個要素特征：首先，國有經濟存在的理由是國家需要利用國有經濟這一手段，實現宏觀經濟的調控，服務社會公共利益，同時體現國有經濟在整個國民經濟中的主導作用。盡管國有經濟最終落腳在微觀經濟上，但是其效應則應該體現在宏觀經濟上，這就是所謂的“宏觀著眼、微觀著手”；其次，國有經濟的實現形式是多樣的，既有國有獨資企業，又有國有控股企業，還有各類利用國有資本參股的企業；再次，國家（政府）管理和經營的對象是國有資本而不是國有資產，其最直接目的就是保值增值。在具體方式上可以是直接的，也可以是間接的，一般以間接的管理和經營方式為主，以直接的管理和經營方式為輔。由此可見，國資的管理和經營應該實現兩個轉變，一是要從管資產轉變為管資本，二是要從以直接管理與經營為主轉變為以間接管理與經營為主。

（二）國有資本

在我國國資改革的歷史詞匯中，國有企業原是最常出現的字眼，到了上世紀90年代中后期，由于改革的重點遞延到了國有資產管理體制，國有資產一時成了熱門詞匯，然而現在我們卻主張在國有經濟體制改革中應該多使用國有資本這個概念。所謂國有資本是指國家及其政府為了實現國有財產的保值增殖而將其轉換為增值資本進行運營，并在法律形態上予以確認的一種國有產權表現形式。

國有資本不同于國有資產。其中最大的不同就在于國有資本的增殖性。國有經濟的基本存在形式從國有資產轉變為國有資本，其根本意義就是要把大量沉淀于生產領域的國有資產從單純生產要素的地位中解脫出來，還其資本的本質屬性，使其不斷保值增殖。同時，由于資本是一個可流動的概念，國有資本也將是一個流動的財富量。在不斷過渡和交易的流動過程中，國有資本或者還原其以利潤最大化為目標的資本本性，或者向真正需要其行使國有經濟管理職能的領域集中，發揮其對整個國民經濟的支配力和控制力作用。市場經濟發展成熟的根本標志就是資產的資本化、產權的市場化。從各個國家發展國有經濟的實踐來看，國有資本具有以下幾個明顯的特征：（1）國有資本是由國家持有的能夠用于增殖的財富；（2）國有資本具有流動性；（3）國有資本對于其它生產要素具有支配力和控制力。

（三）國有企業

國有企業是在特殊行業和領域發揮特殊作用的企業組織形式，是由國家出資建立的、最終產權歸國家所有的企業。典型的國有企業是國家獨資或國家絕對控股的企業，一定程度上是國家的行政職能在經濟領域里面的延伸，是為實現某些社會政策目標而產生的、主要在一些特殊行業發揮特殊作用的一種企業組織形式。

我國國有企業的特殊性主要表現在：首先，在國民經濟中發揮主導作用。國家通過建立和發展國有企業而掌握國民經濟的命脈，維系國家、社會的整體和長遠利益。其次，通過控制力和支配力來體現主導作用。國家通過建立和發展國有企業而對國民經濟活動中的關鍵環節和重要領域發揮決定性的影響。再次，彌補市場缺陷。在一些市場機制所不能及的、或市場經濟負面效應所產生的、以及非國有資本不愿意干的某些超越利潤之外的，但又是國民經濟長遠發展和國民生活所必須的行業和領域，由國家通過國有企業來實現。

我們認為：國有企業具有公益性和營利性兩個特征，其經營目標是“公共目標”與“企業目標”的對立統一。公共目標或社會目標就是社會整體利益，國有企業的社會目標具有多層次性：一是穩定經濟；二是促進經濟增長；三是縮小地區間收入分配差距，促進全國經濟平衡發展；四是平衡國際收支；五是增進社會福利，提供社會公益服務，滿足日益增長的社會物質、文化和精神需求。同時，國有企業也應當贏利，這是市場經濟競爭壓力和優勝劣汰機制作用的必然結果，其贏利的目的是為了增強國家的經濟實力。國有投資的目的之一就是為了保證國家除了利用稅收收入外，還有足夠的國有資本增值的收益用來履行公共事務。因此，實際上，國有企業的兩重性是相輔相成、互相兼顧的。

明確國有企業的兩重性，在考慮國有資產投向哪里、投入多少等問題上既要最大限度地謀求贏利，又要不損及公共利益和其他一些主體的私益。贏利性與公益性兩相比較，公益性更為重要，因為國家投資追求贏利，最終是為了謀求公益。因此當贏利性和公益性這兩個目標發生沖突時，國企應毫不猶豫地放棄贏利而服從公共利益，以保障市場機制作用的有效性。

從國企的兩重性看，規范的國企可以有三種形式：一是國有獨資公司；二是國有的有限責任公司；三是國有的控股公司（其中包括股份有限公司和有限責任公司）。同時，除了創辦國有企業外，國家可以通過授權或委托等形式，將國有資產交與一定的機構或企業進行股權、債權等投資。受權、受托機構或企業可以完全按市場的辦法和規則進行操作，為國家牟取利益。毫無疑義，這些機構和企業的性質是營利性的，被這些機構和企業參股的企業也是營利性的。

（四）國有經濟、國有資本、國有企業的相互關系國有資本與國有經濟是兩個既密切聯系又有區別的概念。國家（政府）對企業投資形成國有資本，國有經濟的運行表現為國有資本的運作，或者說通過國有資本的運作來實現國有經濟的運行。

作為國有經濟基礎的國有資本，是指由國家出資、占有，作為生產要素用于生產經營，并在經營中獲得收益和增值以及相應權益的資產。因此，與國有經濟相聯系的國有資本指的是國有的生產經營性資產（資本），不包括政府機關及非經營性事業單位的國有資產，也不包括國家所有的未開發的自然資源。

國有經濟的存在形式從現有的企業實物形態看，是看得見、摸得著的國有企業，從價值形態看，其實質是國有資本，國有經濟的存在是國有資本動態和靜態的統一。從財產組織形態看，國有經濟的載體是企業，包括國有獨資企業、股份制企業和合資、合作企業，因此，國有企業是國有經濟的微觀經濟組織，是國有經濟的實現形式之一。需要指出的是，國有經濟的載體不純粹是國有企業，在股份制企業和各種合資、合作企業中，國有資本可以根據具體情況實行參股。

國有企業和國有經濟是兩個相聯又不同的經濟概念。前者是指國有經濟的微觀經濟形式，是財產組織形式和經營方式。國有企業改革就是改變傳統的國有財產的組織形式和經營方式，轉變經營機制，使國有經濟更有效地發揮主導作用。改革的結果將是“國有企業”的絕對數量大幅度減少，但國有經濟隨著國有資本的積累和國家投資的增加，其資本規模是絕對地擴大，主導作用是絕對地增強。市場經濟否定的是傳統的國有企業制度，而不是國有經濟制度，改革的目標是建立符合市場經濟要求的現代企業制度。

國有企業和國有經濟是兩個不同的領域，兩個不同的經濟范疇。國有企業改革的措施是抓大放小，對國有企業進行分類改革、戰略性改組，目標是把傳統的國有企業制度建立成投資主體多元的，“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。國有經濟通過戰略上的調整布局，收縮戰線，探討新的實現形式，更有效地發揮主導作用。國有企業改革是探討國有經濟在市場經濟中有效的實現形式。國有獨資企業甚至國有控股企業可能從市場競爭的一般領域退出，但國有資本絕不會完全放棄具有盈利性又能滿足市場消費需求的競爭性領域。

國有企業的定位和國有經濟的定位也不同。國有企業作為一個企業，其經營目標只能是利潤最大化，它的地位只能是微觀經濟主體，是市場調節和宏觀調控的對象。但是，國有經濟是國民經濟的主導，是社會主義基本經濟制度的主導。國有經濟是“國家引導、推動、調控經濟和社會發展的基本力量”，國有經濟的主導作用要求其在國民經濟運行中必須成為國家宏觀調控的重要手段。

二、國有經濟法律調整的對象與范圍

國有經濟法律制度調整的對象是國有參與關系。眾所周知，經濟法是調整現代政府為了實現社會整體效益的可持續發展而履行各種現代經濟管理職能時與各種市場主體發生的社會關系的法律規范的總稱。而國家通過國有資本對市場的微觀參與，實現自己的宏觀政策目標，提高和促進國民經濟的質量，已經成為當代政府十分重要的經濟管理職能之一。因此國有參與關系一直都是經濟法調整的重要內容之一。而這一調整目標的實現，就是依靠國有經濟法律。由此可見，國有經濟法是經濟法的重要組成部分之一，其調整對象就是國有參與關系，即國家利用國有資本參與經濟活動所產生的各種關系。

從目前來看，我們認為國有參與關系主要包括以下三個層面的內容：其一是國有資產監管關系，其二是國有資本運營關系，其三則是國有企業改革關系。如何正確把握這三種關系的具體內涵和外延，明確國有參與主體各自的法律地位，清楚界定各種參與主體的權利義務和責任，同時明確監管、運營和改革的規則內容及實施程序，這些就是我們運用國有經濟法對國有參與關系進行調整的主要任務。

國有資產監管關系是指國有資產監管機構運用監管的手段，對國有參與的具體過程進行全面的規劃、檢查、督促所產生的社會關系。對這一社會關系進行調整的法律被稱為國有資產監管法。除了制定國有資產監管法外，還應當制定國家投資決策法、國有資產基礎管理法、國有資產統計法、國有資產審計法、國有資產收益法、國有資產流失查處法，等等。

國有資本運營關系是指國家或政府選擇適當的組織形式和經營方式，將國有資本投入特定的企業或金融性的控股公司、投資公司進行資本運作所產生的社會關系。對這一社會關系進行調整的法律被稱為國有資本運營法。國有資本運營法具體包括國有資本授權經營法、國有資本委托經營管理法、國有資本租賃法、國有產權交易法、國有控股公司法等。

國有企業改革關系是指運用國有資本投資成立的國有企業，在其從事生產經營活動過程中，不斷改進外部條件及內部管理，從而形成合理的管理體制和經營機制所產生的社會關系。對這一社會關系進行調整的法律被稱為國有企業改革法。國有企業改革法具體包括：國有公司法、國有公司內設機構設置法、國有公司經營管理人員薪酬法、國有公司重整法、國有公司破產清算法等。

通過法律對國有經濟進行調整有利于國家進行宏觀調控，有利于實現國家安全和實現國家戰略目標，有利于充分發揮國有經濟的主導與控制作用。

三、國有經濟法律調整的基本原則

國有經濟法律調整的基本原則是貫穿國有經濟法立法、執法、司法始終的根本準則，是調整國有資產監管關系、國有資本運營關系、國有企業改革關系普遍適用的原則，是對國有經濟法的本質和規律的集中反映，具有相對的確定性和不易變動性。本文認為，現階段我國國有經濟法律調整的基本原則可以概括為：

（一）國家統一所有與政府分級行使相結合的原則盡管國家作為擬制主體是否可以擔當所有者角色一直存在學術上的爭議，但是我國單一制的政治體制以及國有資產全民所有的傳統屬性決定了任何在法律上分割國有資產所有權的努力都是不太現實的。因此在當前和將來可預見的一段時間內，法律必然還將繼續堅持國家作為國有資產的統一所有者。這也是國有資產監管體制改革過程中將會堅持的一個現實原則。但是這并不意味著我們在提高國有經濟效率的道路上無所作為。正如《企業國有資產監督管理暫行條例》所顯示的那樣，通過賦予各級政府分別代表國家行使所有者權益的權利，我們仍然可以間接地默認地方對部分國有資產的現實控制權，某種程度上滿足其現實的產權要求。通過劃分履行出資人職責的國有資產范圍和對國有資產的監管權力等事項，明確中央與地方分別管理國有經濟和享有其收益的各項權力，有助于提高國有資產的管理積極性和管理效能，更好地完成國有資產保值增值的任務。

（二）出資者與監管者相分離的原則一套有效的運行體制，必須是行使者與監管者有效分離。然而在現行的國有資產管理體制中，國資委不僅作為出資者代表，行使著“管人、管事、管資產”的超級權利，而且擔負著“監管者”的重任。這種出資者與監管者身份重合的機制難以做到真正的政企分開，從而也就影響了國有經濟體制改革的效果。我們認為應該由人大通過立法授權一部分國有資產運營機構來代表國家行使出資者權利，而將國資委定位為監管者，同時也應該通過立法建立起一套行之有效的對國資委進行再監督的經常性機制，從而真正做到出資者與監管者相分離。

（三）公益性與營利性相結合的原則

國有經濟所具有的公益性和營利性雙重屬性決定了我們在利用法律對國有經濟進行調整時必須堅持公益性與營利性相結合的原則。要根據國有資產的雙重屬性，對不同類型的國有資產進行不同方式的管理，如對以營利性為主的國有資產，主要用于參股一般工商企業，依據私法，以建立現代企業制度為目標，確保其具有與一般工商企業完全相同的法律地位，享有充分的自主權；而對以公益性為主的國有資產，則主要是用于創辦國有企業（其中包括國有控股企業），依據公法，以社會福利最大化為導向，充分發揮其政府工具的作用，追求社會公平，彌補市場缺陷，促進經濟穩定發展。同時，要看到國有企業公益性與營利性的雙重屬性，要明確國有企業營利是為了更好地為社會公益服務，當兩者發生沖突時，要放棄營利性目標而服從公益性目標。

（四）重點突破與系統解決相結合的原則

長期以來，國有經濟立法一直處于一種結構不佳與權威欠缺的無序狀態，目前的國有經濟法體系中幾乎沒有法律，甚至有影響的行政法規都不多，相反各部門的政策和紅頭文件卻多如牛毛，這種情況直接導致了法律體系的混亂。因此要在較短時間內取得立法成效，應該采取重點突破的方法，如首先選擇制定《國有資產監管法》，以權威立法方式規范國資監管機制，然后還可以制定《國有資本運營法》和《國有公司法》，在時機成熟時還可以制定《國有經濟法》。通過建立邏輯結構合理的法律框架，統率起整個國有經濟法律體系。同時我們還應該明白，國有經濟決不是靠單純的國有經濟立法就能解決的簡單問題，它牽涉到整個社會的系統問題，因此在現行體制下，必須依靠整個社會機制的共同努力才能達到理想的目標。比如在國資監管層面上，雖然國資委處于主導地位，但是許多監管職能還掌握在其他政府機構如財政、稅收、計劃等部門的手中，這決定了政府監管體制的合力協調與進一步的深化改革將很大程度上決定監管的效能；又如在國資運營層面上，為國資尋找安全可靠的信托機構將對這部分國資的保值增值起到決定性的影響，而如何規范當前最為混亂的信托市場則有待于金融法制的配合與促進；再如在國企改革層面上，稅收的優惠、財政的補助、壞帳的沖銷以及社會保障的建立都將很大程度上影響到國企改革目標的實現。wWw.gWyoO

在以上幾項基本原則中，國家統一所有與政府分級行使相結合原則實質上進行了一次國有產權的重新界定，必將很大程度上提高國有經濟的效率，它是國有經濟法的基石；而出資者與監管者相分離原則擺正了監管權與股東權之間的關系，是提高監管效能與運營效率的基本制度安排，而公益性與營利性相結合原則則為國有企業乃至與整個國有經濟的定位指明了清晰的方向，這兩個原則都是國有經濟法的基本原則；至于重點突破與系統解決相結合原則則為國資改革與立法提供了現實的基本思路，它是國有經濟法的操作性原則。這四個原則之間互為條件、有機聯系，描述了整個國有經濟法的基本脈絡，它們應該被貫穿于整個國有經濟法律制度的始終，指導我們建立起一個高效有序的國有經濟法律體系，推動整個國有經濟體制改革的順利進行。

【注釋】

[1]伍柏麟、孫伯良：《論國有經濟的核心地位》，《杭州師范學院學報》（社會科學版）2003年第3期；

[2]顧功耘：“國企改制：換湯更須換藥”，《上海國資》2001年第8期；

[3]顧功耘主編：《經濟法教程》，上海人民出版社2002年版。