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作為一門農業經濟管理類專業課程,農業經濟法學是在我國農業法制建設進程中逐步成長起來的。但課程建設至今仍然處于探索之中,各院校相關專業基于對其地位與作用的不同認識,在課程設置、內容體系、教學要求等方面存在較大差別。對上述問題展開深入探討,對課程建設大有裨益。

一、關于課程設置問題

(一)將農業經濟法學建設成相關專業骨干課程具有必要性農業經濟法課程以農業經濟部門法為研究對象和教學內容。在我國,課程建設起始于改革開放初期,1980年,原北京農業大學(現中國農業大學)葛恒美教授創建農業經濟法研究組,此后,各院校陸續開設該門課程,至1984年中國農業經濟法研究會成立,基本完成了課程的創立階段。在教材建設方面,1985年法律出版社出版了由石英主編的《農業經濟法教程(試用本)》、1987年出版了由沈雯輝主編的高等學校法學試用教材《農業經濟法教程》。但是,由于整個20世紀80年代甚至90年代我國農業和農村經濟領域的改革主要是依靠政策作為依據的,農業法制建設相對滯后,既不可能建立成熟的農業經濟法課程體系,農業經濟法課程也無法取代農業政策學的位置,使許多院校將農業經濟法與農業政策學合二為一,改成農業政策與法規;有些院校將農業經濟法改為限修課;甚至有的院校取消了該課程。進入21世紀以來這種局面并未改觀,課程建設面臨著存廢抉擇。我們認為,新的歷史階段,包括農業經濟管理、林業經濟管理、土地管理、農業推廣、農村區域發展等在內的農業和農村經濟管理類各專業的農業經濟法學課程應當保留,并且應當作為專業骨干課程開設。其理由主要是:

第一,完善的專業知識結構需要掌握農業經濟法學知識。市場經濟必然是法制經濟,民主政治也必須是法制政治,[1]依法治國作為我國新時期的基本治國方略,已經由全國人大九屆二次會議寫進《中華人民共和國憲法修正案》,意味著我國已經實現了由政策作為基本制度工具轉向主要依靠法律調整社會關系和治理國家,農業領域也當然毫無例外。這就要求未來農業經濟領域的經營管理人才必須懂得依法經營,依法管理,農業經濟法成為他們不可或缺的專業知識領域。

第二,農業政策學不能替代農業經濟法學。農業所包含的公共物品性質,決定了制度在其發展進程中的巨大作用,而主要調整政府行為的農業政策對農業的直接影響尤為突出,這或許是農業政策學課程受到普遍重視的主要原因。但是,如果轉換一下視角就會發現,法律更具有更本性和長遠性,甚至對政策本身也具有決定意義:一方面,從課程所賴以構建的制度基礎而言,在我國,現行的農業法律是上升為國家意志的黨的政策。固化為法律之后,這些原本的政策才有了穩定性、普遍性和規范性的特點,才能夠發揮更大的社會進步效應。經過改革開放以來30余年的努力,所有關于中國特色社會主義建設的大政方針都逐步被納入憲法,同時其各項實施措施也被法律固定下來,由此才有效保證了“基本路線一百年不變”,才確定了政策的基調和未來走向。從這個意義上說來,以往普遍認可的“政策是制定法律的依據”、法律實施“必須以政策為指導”[2]的觀點必須轉變。法律在先,政策在后,農業政策是作為農業法律的具體實施措施的執行功能,這種程序在美國等法制國家已經成為一種慣例。[3]堅持依法治國,就“必須從思想上明確認識:法律是制定政策的基本依據,政策應以法律為指導”。[4]另一方面,從課程建設的內在邏輯上分析,沒有對法律層面的把握,就無法正確理解政策的內在意圖和價值趨向,從而導致對政策認識上的機會主義,科學的政策研究也就無從談起。

(二)現階段將農業經濟法學作為專業骨干課程具有可行性一方面,作為課程教學內容和研究對象的農業經濟法體系框架已經基本建立。首先是作為農業基本法的《農業法》,在頒布實施9年之后,經過2002年的全面修訂,對農業和農村經濟社會發展制度的規定更加完善,為調整農業和農村經濟關系提供了基本依據;其次是農業部門法逐步走向完備,包括農業經營和村民自治主體方面的《農民專業合作社法》、《鄉鎮企業法》、《村民委員會組織法》,農業經營方面的《農村土地承包法》、《物權法》,農業要素使用、管理與資源保護方面的《土地管理法》、《基本農田保護法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水法》、《漁業法》、《防沙治沙法》、《水污染防治法》,農業生產規范方面的《種子法》、《農產品質量安全法》,支持農業方面的《農業技術推廣法》、《農業機械化促進法》等等,至今已有20余部,另外還有50余部農業行政法規以及農業部制定的近500部部門規章,關于農業的地方法規數量更多。另一方面,伴隨著法制建設實踐的重大進展,相關理論研究在一系列重要問題上也達成共識,為課程建設提供了基礎和前提。

(三)農業經濟法學課程應當獨立開設,名稱應當統一首先,農業經濟法學與農業政策學課程應當各自獨立開設。盡管兩者之間存在千絲萬縷的聯系,但畢竟各自都有相互獨立的范疇、體系、目標和側重點,將兩門課程合并起來,既有可能削弱兩者的地位,處理不好還會繼續模糊人們對法律與政策關系的認識。其次,課程名稱應當一致起來,統一稱為農業經濟法學。其他名稱中,“農村法制”顯然還包含農村社會管理、民事關系的法制等等,背離課程設置初衷;“農業法”體現了法律調整范圍的特征,但與整個法律體系中部門法的劃分不一致,不能體現農業法的經濟法屬性;“農業政策法規”則是將本來應當分設的課程合二為一了。

二、農業經濟法學課程內容體系重建問題

農業經濟法學課程作為專業骨干課程建設,應當達到40學時、2個學分以上,以保證課程的內容容量。圍繞專業骨干課程的目標,現階段課程建設的核心問題是內容體系重建。直到目前,囿于與市場經濟適應的農業經濟法制體系尚未完備及各校重視不足,課程內容總是或多或少地帶有計劃體制或者強拼硬湊的痕跡,諸如農業計劃法律、農產品計劃購銷法律、農業合同制度、鄉鎮公司法律制度、鄉鎮獨資和合伙企業法律制度,等等,有些滯后于市場經濟,有些則人為地將統一的合同和企業制度割裂開來,影響了課程目標的實現。因此,課程建設必須解決的首要問題是內容體系的重建。

(一)課程內容與體系結構設計

重建的課程內容體系,應當緊密結合農業經濟法體系建設的進展,遵循體系完整、重點突出、理論精煉,聯系實際的原則,包括以下四個部分:第一,基礎理論部分。可以設為1章,即農業經濟法概述。內容包括農業經濟法的概念、調整對象、基本原則及其與農業政策的關系;農業經濟法律關系;我國農業經濟法體系。第二,國外農業經濟立法借鑒部分。設為1章即國外農業立法概況。內容包括美國、法國、日本、韓國等國的農業經濟立法。第三,農業基本法部分。設為1章即中華人民共和國農業基本法。內容包括農業法概述、農業生產經營體制與農業生產、農產品流通與加工、糧食安全及農業投入與支持保護、農業科技與農業教育、農業資源與農業環境保護、農民權益保護、農村經濟發展、違反農業法的責任。第四,農業部門法部分。包括關于農業經營主體方面的1章即《農民專業合作社法》;農民經營權保護方面的2章即《農村土地承包法》和《物權法》;農業資源使用管理與保護方面的7章即《土地管理法》、《基本農田保護法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《水法》和《漁業法》;農業環境保護方面的3章即《環境保護法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》;農業生產規范方面的3章即《種子法》、《農產品質量安全法》和《動物防疫法》;支持農業方面的2章即《農業技術推廣法》和《農業機械化促進法》。

(二)課程內容體系安排的依據

首先,選擇完全或者重點調整農業經濟關系的法律。合同法、訴訟法、仲裁法以及企業方面的法律(如《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》)等,因其在經濟關系中普遍適用,在農業經濟領域并無特殊規定;《進出境動植物檢疫法》、《防洪法》等盡管與農業經經發展有密切關系,但主要調整范圍不屬于農業經濟范疇,上述兩者均不應納入農業經濟法體系。《環境保護法》和《物權法》則是例外,農業發展對環境保護有著特殊要求,而物權保護不僅與農業經營及農民財產權利密切關聯,同時該法還專設“農村土地承包經營權”一章,對調整農業經濟關系具有特別重要的意義。其次,選擇在農業經濟法體系內部具有普遍性、針對性和處于高階位的法律作為章的內容。1997年1月1日開始實施的《中華人民共和國鄉鎮企業法》曾經在促進鄉鎮企業健康發展中發揮較大作用,但隨著鄉鎮企業納入中小企業體系,其特殊規定已不再具有現實針對性,不應納入課程內容;在階位層次上,農業經濟法體系不僅包括高階位的狹義的法律,還有階位逐次降低的行政法規、地方法規、行政規章等,體系日益擴張,有些低階位法雖然也具有普遍意義,但課程不可能也沒有必要將所有相關規范都列為專章內容,為了學生掌握相關法律規定的需要,可以將其融入各章,作為細化和深化的內容。最后,與農業經濟相關法的選擇。廣義的農業經濟法,包含調整農業及農村經濟關系的所有法律規范,除上述農業部門法之外,很多具體規定散見于其他法律部門,盡管沒有為此單獨設立章節的必要,但其重要內容應當在相關各章中有所介紹,如《村民委員會組織法》關于村民(村民代表)大會職權的相關規定可以在《農村土地承包法》中介紹。

三、農業經濟法學課程的特點、教學重點與對教師的要求

(一)農業經濟法學的課程特點農業經濟法學課程的特點主要決定于該法律部門的特征。就法律屬性而言,農業經濟法有以下特征:

1•課程內容的復雜性。作為課程教學與研究內容的農業經濟法,不僅體系龐大,涉及廣義農業領域的各個方面,而且從法律上看農業法以經濟法為主,同時兼有行政法和民法的屬性,從三個側面調整農業經濟關系,[5]教學中要從不同角度把握農業經濟法的調整方向與基本規范。農業經濟法首先是經濟法,調整的方向是支持農業和規范競爭:依據農業所具有的公共物品性質建立支持農業的制度體系,保護資源與環境,加強農業基礎建設,保證糧食安全,幫助農民消除貧困,同時規范農業競爭行為;農業法也是行政法,調整的重點是規定政府保護農業的職責,包括規劃、指導、協調、監督、服務等職能;農業法還是民法,調整的重點是保護農民集體土地所有權和農戶對集體土地的家庭承包經營權。教學中必須反映各自的特點和側重點。

2•教學過程的學術性。在中國這樣的法制基礎薄弱的國家建設農業經濟法律體系,從改革開放至今只有30余年的歷史,不可能一蹴而就。同時,由于土地集體所有,農戶家庭承包經營,基于土地集體所有建立農民集體經濟組織等重要農業制度,都形成于新中國建立初期,國外沒有先例可資借鑒,許多配套制度尚待完備。法律規范的內在依據需要理論闡釋,實踐實施的效果需要觀察總結,制度完善的方向與途徑有待分析選擇,客觀上要求將法律規范解釋與學術研討結合起來。這種研討式的教學的效果盡管很大程度取決于教師的學術把握能力,但對培養學生研究問題能力,活躍學術研究,都是大有益處的。

3•教學方法的實踐結合性。法學課程多數屬應用型課程,運用案例教學是常見的教學方法,既可以活躍課堂氣氛,調動學習積極性,又有利于鼓勵學生獨立思考,提高運用法律知識處理實際問題能力。農業經濟法學的案例經常會涉及農村土地承包、承包經營權流轉、集體組織與作為成員的農戶之間關系等復雜的法律問題,現有法律制度對其中一些問題還缺乏具體規定,因此案例分析往往不僅是給法律規范作注解,同時也是對現實問題的理論探討,能夠幫助學生深入理解法律規范。

(二)農業經濟法學課程的教學重點

1•在農業經濟法概述部分講清所依據的經濟學原理。包括農業經濟法學在內的所有法學類課程,教學中都會有學生問老師:這么多法律規定,怎樣記呀?表明死記硬背問題是教與學中必須解決的難點。農業經濟法律不是孤立條文的簡單堆砌,隱藏在每個法律規范背后的是客觀經濟規律和法律本身的內在邏輯。掌握原理并用以理解應用法律規定,是課程學習的重點之一。要求學生深入理解的起碼有以下4點:首先,包括農戶在內的農業主體屬于“經濟人”。農業是依靠主體(農戶、企業)經營的產業,主體的經營能力決定農業的發展活力與市場競爭力;農戶與農事企業與任何市場主體相同,都是“經濟人”,其所有的經營行為都遵循效用最大原則,農業持續發展的微觀基礎,是這些“經濟人”能夠成為有活力和競爭力的農業主體,能夠持續實現經營投入的效用最大,進而持續地增加資本經營規模;“經濟人”不提供沒有排他性的公共物品,農業資源與環境保護投入在他們那里也必須能夠作為商品經營,必須取得與其他經營投資同樣的利潤。其次,政府農業職能是擔當好公共物品供給者角色。政府不參與更不能替代農民經營農業,而是農業與農村公共物品的供給者和農產品市場的調控者;政府促進農業發展的基本措施是增加公共物品供給和維護市場的公平有序競爭。再次,農業領域的市場同樣具有開放性、統一性、競爭性與要素的流動性。中國農業經營者在主體競爭中處于弱勢地位,在國際農產品市場競爭中同樣處于弱勢地位,優勝劣汰的鐵律決定了農業保護是政府長期而艱巨的任務。最后,土地等農業資源必須成為農民的經營資本。生產過程是生產者與生產資料的結合,生產者對生產資料充分占有,是決定農業競爭力的基礎條件。中國農民的弱勢地位,主要表現為經營資本不足、土地規模狹小、土地收益流失以及私人土地投入收益外部化;改變農民的弱勢地位,要求創造農民更充分經營資本的條件。

2•在基本法部分講清農業經濟法的基本制度。包括堅持農業和農村社會主義基本經濟制度;保障農業發揮多方面功能;堅持科教興農和農業可持續發展的方針;保護農民和農業生產經營組織財產及其他合法權益;引導全社會重視農業、支持農業發展。要幫助學生了解這些制度的內涵、形成、作用等,以此為線索,了解農業經濟法的體系與結構。

3•在部門法部分講清農業經濟法的重點規范。包括家庭承包經營在內的農業基本經濟制度、糧食安全、農民增收、持續發展、科技興農、農產品質量安全等制度,無疑必須作為重點介紹。但從課程體系內在的邏輯聯系出發,應當盡量避免彼此孤立地講授法條,而是圍繞產業經濟增長要素的線索構建一個內容體系:首先,農業經營主體法。除了明確農戶的主體地位之外,重點講授農民專業合作社法的內容,讓學生認識發展合作經濟是壯大農業主體的重要途徑。其次,農民經營權保護法,即《農村土地承包法》、《物權法》,重點是應當闡明“土地產權在農民手里的唯一職能是經營資本”[6],保護農民土地等農業資產權利的實質,不是一般意義的賦予其占有、使用、收益和處分權能,而是保證農民將其作為資本經營增值的權利。再次,農業資源與環境法。從資源與環境保護公共物品屬性角度,闡明法律制度的核心是通過政府購買方法,保證市場主體(主要是農民)能夠從資源環境投入中獲得正常利潤,從而實現建設的可持續。最后是農業支持與保護法。對《農業技術推廣法》、《農業機械化促進法》的講授,應當將其作為農業保護的具體措施,揭示這些規定對農業發展的戰略意義。

(三)講好農業經濟法學課程對教師的要求首先,掌握經濟學、制度經濟學的基礎知識,能夠從經濟學原理視角分析農業經濟法的具體規范。其次,熟悉農業和農村經濟實踐,能夠結合農業經營與管理實踐講授法律規范,同時從對實踐的觀察分析中發現農業經濟法的實施效果與完善要求。再次,具備對農業經濟法進行學術研究的能力,善于運用科學的方法指導學生討論完善法律規范的理論與實踐問題。