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本文作者：趙晉陽工作單位：山西省晉城市政協

第一，現行行政立法的有關規定不夠完善、不夠具體、不好把握，立法權限的劃分不夠清楚、立法程度不夠全面，必要的立法技術缺乏統一規范，只對相對人約束而對行政行為人缺少必要的制約，致使在行政行為中執法行為人出現違法行為。如某地自來水公司為了收費，強行將本市居民的水表統一更換，不交費不更換者將按盜水戶處理。而他們的依據是上級的有關規章、條例。這些規章、條例只注重行政行為人的權利，而忽視了相對人!即公民"的權利，已不適應社會主義市場經濟的需要。第二，由于受既得利益的支配，某些參與立法的部門為保護狹隘的部門利益和地方利益，借當前行政立法之機爭權奪利，以立法之名行行業壟斷之實；片面強調部門利益，忽視全局利益；越權立法，違規立法，甚至以立法的形式縱容和庇護亂收費、亂攤派、亂處罰等現象，隨意限制或剝奪公民的基本權利。這樣，使依法行政在源頭上就受到污染。如某市衛生行政部門在制定全市醫療衛生改革方案時規定：凡行政事業單位的工作人員，要扣除部分工資作為醫療費交給衛生行政部門，而職工就醫時再墊支醫療費，年底報銷。而且，就醫必須在衛生行政部門指定的幾家醫院就診，否則不予報銷。像這樣既不合理又不公平、嚴重侵害公民權益的所謂改革方案，卻能以行政規章的形式號令全市，這就使依法行政在基礎上出現了偏差，違背了社會主義市場經濟公平、公正的原則，不利于我國的社會主義法制建設。完善行政立法是依法行政的法律基礎。《中華人民共和國立法法》已于九屆全國人大三次會議審議通過，從日起施行。該法律的頒布施行，對規范立法活動，完善立法制度，發展社會主義民主，促進依法治國，建設社會主義法治國家，將起到重要的積極作用，對我國行政立法將起到指導作用。為了更好地依法行政，必須完善行政立法制度，使行政立法真正走上良性發展的軌道，為依法行政奠定堅實的基礎。為此，我們提出以下幾點思考：

規范行政立法程序。《中華人民共和國立法法》是我國第一部全面而系統地規范立法活動、具有憲法性質的法律，對于行政立法具有重要的指導性作用。在今后的行政立法工作中，我們必須維護《立法法》的權威，嚴格按照《立法法》的要求，規范立法程序。在立法過程中，從行政法規的名稱、規劃、起草、征求意見和協商、行政法規的清理到行政法規的審定、，都要按照法定程序執行。特別是起草行政法規應當征求有關部門的意見，對于涉及其他主管部門的業務或者與其他部門關系密切的規定，應當與有關部門協商一致。起草行政法規同時還應當對現行內容相同的行政法規進行清理，如果現行的法規將被起草的法規所代替，必須在草案中寫明并予以廢止。行政法規起草工作完成后，由起草部門將行政法規草案報送政府審批。

擴大人大立法權限。立法權限是行政立法中的關鍵所在。行政機關作為法律的執行者，同時又是規則的制定者，它濫用職權的可能性比以往任何時候都大。因此，必須明確人大和政府的行政立法權限。行政法律法規的制定，哪些應當由人大制定，哪此由政府制定，在立法權限上要有明確的劃分。在實踐中，行政法規議案主要是由行政部門起草，政府提出。人大常委會提出的行政法規議案很少，其他主體提出的就更少。行政立法要步入法制軌道，就必須改變這種實踐中行政性立法議案由政府大包大攬的狀況。有必要在行政立法中樹立“立法回避”觀念，并落實為可操作的具體制度，充分發揮人大在立法中的主導作用，擴大人大立法權限。人大立法處于一種超脫的位置，沒有利益上的瓜葛和牽扯。因而，在行政立法中要由過多地依賴政府行政部門逐步轉變到更多地依靠人大及其常委會等立法機關，以保證行政法律法規的公正性，為政府行政部門依法行政奠定基礎。

c劃分，還是立法程序的規定，都必須有利于保證人民群眾當家作主的權利，體現人民的意志和愿望。行政立法要以最大多數人民的最大利益為根本原則，保障人民群眾通過多種途徑參與立法活動，擴大公民有序的政治參與。在行政立法指導思想上，實現由管理老百姓到保障公民權利的轉變，重視公民的保護，強調公民與政府權利義務的平衡，切實保護人民的民主權利。要充分吸納民意，實行開門立法，建立行政立法聽證、論證制度，通過媒體公布行政法律法規草案，廣泛聽取和征求包括利益相關人在內的有關機關、組織和公民的意見，征求法律專家學者的意見；要堅持群眾路線，深入調查研究，聽取基層群眾的意見，做到集思廣益、多謀善斷。

維護社會主義法制的統一。法制的統一是社會主義制度建立的必要條件和重要表征之一。沒有統一完善的立法制度，就談不上社會主義法制。近年來，在行政立法中還存在著越權制定法規、規章的現象；有些法規、規章同法律相抵觸或者法規之間、規章之間、法規與規章之間相互矛盾、沖突；有些法規、規章的質量不高，存在著不顧國家整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些都在一定程度上損害了國家法律制度的嚴肅性、權威性，影響了國家法律制度的統一，也給行政執法造成了一定的困難和混亂。因此，一定要認真加以清理。在行政立法中要貫徹三條立法原則：一是一切法的形式都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸，保證行政立法體系內部的和諧一致。同時，要完善行政立法備案審查機制、改變和撤銷機制、監督機制等，嚴格按照《立法法》進行行政立法，維護社會主義法制的統一性和權威性。