導(dǎo)語(yǔ)：民族區(qū)域立法體制的探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國(guó)的國(guó)情是相適應(yīng)的。新中國(guó)成立后,我國(guó)依照“一元性兩級(jí)”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強(qiáng)關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作,已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項(xiàng)國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系”,為正確調(diào)整我國(guó)的民族關(guān)系,有效地解決各種民族問(wèn)題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問(wèn)題,如果對(duì)其不進(jìn)行充分研究并予以完善,勢(shì)必阻礙我國(guó)民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法治的健康運(yùn)行。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué);三是特殊民族立法程序不合理。本文將對(duì)這三個(gè)方面的問(wèn)題分別進(jìn)行論證并提出改進(jìn)的路徑。

一、關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關(guān)的立法權(quán)分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權(quán)源于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)的憲法和其他法律的授權(quán)。《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。”《立法法》第66條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定。”從上述法律規(guī)定來(lái)看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)。即國(guó)家的法律、行政法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權(quán)。即國(guó)家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),不宜適用時(shí),民族自治地方的立法主體可以根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時(shí),必須遵循法定的立法權(quán)范圍,即對(duì)憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進(jìn)行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對(duì)某些重大問(wèn)題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)以其自治權(quán)限的范圍為依據(jù)。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項(xiàng)制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調(diào)整范圍、制定程序和技術(shù),變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機(jī)關(guān)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z(yǔ)言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項(xiàng);(4)組織和使用本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì);(5)如何行使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動(dòng)方面自治權(quán);(6)如何行使財(cái)政稅收自治權(quán);(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動(dòng)人口管理;(9)計(jì)劃生育;(10)自治機(jī)關(guān)的組織和工作。應(yīng)該說(shuō),在立法權(quán)的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對(duì)民族自治地方自治立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國(guó)現(xiàn)行的其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對(duì)民族自治立法的授權(quán)性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì),如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權(quán)益保障法。二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)(人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民政府),如森林法、國(guó)旗法。四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)和轄有民族自治地方的省人民代表大會(huì),如刑法。五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),如傳染病防治法。六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理?xiàng)l例,授權(quán)民族自治地方人民政府,結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定。有的學(xué)者將這些法律、法規(guī)的授權(quán)歸納并稱之為變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權(quán),[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據(jù)。這種觀點(diǎn)是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)。”這一條款賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)“對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決定等可以報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說(shuō)的并不是自治立法權(quán),而是行政管理權(quán);從“該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權(quán)和立法程序。其次,憲法是一國(guó)的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權(quán)只能源于憲法的授權(quán),其他有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定只能是對(duì)憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨(dú)立于憲法的權(quán)力或權(quán)利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)所致,屬違憲行為,應(yīng)當(dāng)予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點(diǎn)。第四,不論是變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),還是自治條例和單行條例制定權(quán),其最終的法律依據(jù)都是憲法的授權(quán),其事實(shí)依據(jù)都是民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),在本質(zhì)上都是一致的,沒(méi)有必要也沒(méi)有理由將二者嚴(yán)格地區(qū)分開(kāi)來(lái)。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權(quán)也無(wú)充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權(quán),由民族自治地方的人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、自治機(jī)關(guān)分別行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。這樣的“分別”并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),既不是按授權(quán)法律的效力等級(jí),也不是按授權(quán)法律的性質(zhì)內(nèi)容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級(jí)、性質(zhì)內(nèi)容大致相同,但在授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定時(shí),繼承法授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會(huì),婚姻法則授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。后三種屬于特殊性授權(quán)規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。由省的立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權(quán)的情況下,自治州、自治縣的立法自治權(quán)又如何體現(xiàn)呢?這種授權(quán)規(guī)定實(shí)際上是通過(guò)一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權(quán),是無(wú)法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個(gè)民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定,不可能兼顧在經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面各具特色的各民族的實(shí)際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實(shí)踐中是無(wú)法適用的。立法法的頒布和實(shí)施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據(jù),并為立法授權(quán)不統(tǒng)一的解決指明了路徑。《立法法》第66條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進(jìn)一步明確、細(xì)化民族自治地方的變通立法權(quán)時(shí),應(yīng)按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權(quán)的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。”

二、關(guān)于民族自治地方的立法主體

根據(jù)我國(guó)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關(guān)于民族自治地方行使自治立法權(quán)的法律規(guī)定,行使自治立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會(huì),而自治地方的人民代表大會(huì)常委會(huì)則沒(méi)有自治立法權(quán)。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán)制定的,“有關(guān)本地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán),“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實(shí)際情況,為保護(hù)和解決當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關(guān)于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機(jī)關(guān)的組成及活動(dòng)原則,自治機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實(shí)施等重要內(nèi)容的規(guī)定。在任何一個(gè)民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例是科學(xué)的,也是必要的。而單行條例是對(duì)民族自治地方某一方面的具體事項(xiàng)所作的規(guī)定,是就某一專門問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的法規(guī),這樣的問(wèn)題在民族自治地方非常多,從加強(qiáng)民族自治地方的立法工作,促進(jìn)民族自治地方法制建設(shè)和法治的順暢運(yùn)行來(lái)看,僅授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定單行條例缺乏科學(xué)性。“我國(guó)立法體制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機(jī)關(guān),相對(duì)于其他立法機(jī)關(guān)而言,……立法活動(dòng)不甚活躍,尤其是自治縣一級(jí)的人民代表大會(huì)更突出,有的縣多年來(lái)僅制定過(guò)一部單一條例。”[4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置,賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力,以適應(yīng)民族自治地方法制和法治建設(shè)的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力具有現(xiàn)實(shí)必要性。社會(huì)主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國(guó)家法律體系中的一個(gè)重要組成部分。1982年憲法施行以來(lái),我國(guó)民族立法工作取得了很大的成績(jī),初步解決了民族工作中無(wú)法可依的問(wèn)題。但是,從我國(guó)民族自治法制建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應(yīng)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、不適應(yīng)國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)要求、不適應(yīng)WTO規(guī)則要求等問(wèn)題。有些規(guī)定明顯落后于實(shí)際需要,而且實(shí)際上也不能執(zhí)行和沒(méi)有執(zhí)行,必須根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)、西部大開(kāi)發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對(duì)有關(guān)內(nèi)容適時(shí)地進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。“民族自治地方要加強(qiáng)制定單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的工作。屬于某個(gè)自治地方的某些特殊問(wèn)題,國(guó)家沒(méi)有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實(shí)需要通過(guò)立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權(quán),通過(guò)制定單行條例的辦法來(lái)解決;有些問(wèn)題國(guó)家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定。”[5]然而,在我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會(huì)制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過(guò)程,立法效率低下,使之不能適應(yīng)民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的自治立法權(quán)。其次,賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的目的是嚴(yán)格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經(jīng)濟(jì)分析是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實(shí)現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析立法,涉及到三個(gè)指標(biāo):立法的社會(huì)效益、立法成本、法律價(jià)值,三者的關(guān)系是:立法的社會(huì)效益等于法律價(jià)值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動(dòng)所耗費(fèi)的成本,包括立法機(jī)關(guān)的運(yùn)行、立法的程序性活動(dòng)和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實(shí)施成本,包括執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實(shí)施中某些相對(duì)人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過(guò)程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。經(jīng)過(guò)五分之一代表提議,可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)”,但在現(xiàn)階段,我國(guó)地方(包括民族自治地方)各級(jí)人民代表大會(huì)每年只召開(kāi)一次。這樣,單行條例制定工作從計(jì)劃立項(xiàng)、起草到形成草案,提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時(shí)間,有的還需要2—3年。常務(wù)委員會(huì)審議后還要征求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)單行條例草案的意見(jiàn),并由上級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)條例草案中涉及到的自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門在利益分配等方面的問(wèn)題。然后再由常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議。如果本級(jí)人民代表大會(huì)在審議中認(rèn)為法規(guī)草案中的某些問(wèn)題不適當(dāng),需要作進(jìn)一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí),即第二年才有可能得到重新審議、通過(guò)。[7](P104-105)因此,受人民代表大會(huì)會(huì)期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會(huì)制定單行條例的立法權(quán),必然增加立法機(jī)關(guān)運(yùn)行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐中,“會(huì)期短、議程多”是一個(gè)突出的特點(diǎn)。一般地說(shuō),自治區(qū)人民代表大會(huì)的會(huì)期每年是7天—10天,自治州人民代表大會(huì)的會(huì)期是3天—7天,自治縣人民代表大會(huì)的會(huì)期是2天—5天。在這樣短的會(huì)期中,每年召開(kāi)一次的人民代表大會(huì)的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會(huì)制定單行條例,有時(shí)候很難將應(yīng)當(dāng)列入的制定法規(guī)的議題列入會(huì)議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會(huì)的召開(kāi),由于會(huì)議議程多,選舉任務(wù)較重,并且新當(dāng)選代表還不夠熟悉人民代表大會(huì)會(huì)議的議事規(guī)則等,通過(guò)單行條例就更困難。因此,受人民代表大會(huì)會(huì)議的限制和議程的限制,也勢(shì)必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會(huì)效益,應(yīng)當(dāng)賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)常委會(huì)制定單行條例的自治立法權(quán)。

三、關(guān)于民族自治地方的立法程序

立法程序是“有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)中,所須遵循的法定的步驟和方法”。[2](P286)依照我國(guó)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法的規(guī)定,民族自治地方自治立法的程序與一般立法程序略有不同,即在法案的表決與公布法律之間還存在一個(gè)必經(jīng)步驟——報(bào)請(qǐng)有關(guān)上級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)的程序,即“自治區(qū)的自治條例、單行條例報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例、單行條例,報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。”(《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條、《立法法》第66條)關(guān)于自治法規(guī)在生效之前,必須報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)或者省級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)定的理解,民族法學(xué)界有兩種代表性的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,自治法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是分別設(shè)置的,因此制定機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)于自治法規(guī)都享有“半個(gè)立法權(quán)”,離開(kāi)任何一方,自治法規(guī)都不能產(chǎn)生。有的學(xué)者進(jìn)一步提出“民族自治地方立法批準(zhǔn)權(quán)是民族自治地方自治立法權(quán)的組成部分”,制定權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)相分離,由兩個(gè)地位不同的國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)立行使,兩家都只享有半個(gè)立法權(quán),二者只有結(jié)合起來(lái),才構(gòu)成一個(gè)完整的民族自治地方立法權(quán)。[8]并認(rèn)為省、自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸,“卻可以批準(zhǔn)變通法律、行政法規(guī)的自治州、自治縣的自治條例和單行條例。而這就是說(shuō),作為同一個(gè)立法機(jī)關(guān)的省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常委會(huì)同時(shí)享有自相矛盾的立法權(quán),這在法理上是難以成立的。這很顯然,是民族自治地方立法制度上的一大缺陷。”[1]另一種觀點(diǎn)是有些學(xué)者在對(duì)第一種觀點(diǎn)進(jìn)行批駁時(shí)提出的。[9]他們認(rèn)為,自治法規(guī)依法報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)或省級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn),這里的“批準(zhǔn)”,是上級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)依法行使立法監(jiān)督權(quán),目的在于保障國(guó)家法制的統(tǒng)一。在我國(guó),立法監(jiān)督的方式有批準(zhǔn)和備案兩種,批準(zhǔn)是事前監(jiān)督,法規(guī)有可能被否決,從而不能生效;備案則是事后監(jiān)督,法規(guī)有可能被撤銷,從而不再有效。在立法監(jiān)督的兩種方式中,事前批準(zhǔn)比事后備案更嚴(yán)格。由于自治法規(guī)依法可以變通法律和行政法規(guī),一般地方性法規(guī)則以不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸為其制定的前提,為了切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一,必須對(duì)自治法規(guī)采取更加嚴(yán)格的事前批準(zhǔn)的方式。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)制定自治法規(guī)的權(quán)力,是自治地方依法享有的一種自治權(quán)。這種自治權(quán)是真實(shí)的、完整的,是我國(guó)各民族一律平等的體現(xiàn),是在統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)各少數(shù)民族當(dāng)家做主、行使自己管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的體現(xiàn)。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)向全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)或省級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)報(bào)批的是自治法規(guī),不是自治法規(guī)草案。全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)或省級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)的批準(zhǔn),是對(duì)于已經(jīng)制定出來(lái)的自治法規(guī)決定其是否發(fā)生效力,并不參與其制定的過(guò)程。自治法規(guī)不是由制定機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)共同制定的,其制定權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)是兩種不同性質(zhì)、不同級(jí)別的國(guó)家權(quán)力,不可混為一談。制定機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)于自治法規(guī)都享有“半個(gè)立法權(quán)”的說(shuō)法,實(shí)際上是把報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)自治法規(guī)視同提請(qǐng)審議自治法規(guī)案,把自治地方的立法機(jī)關(guān)依法享有的自治法規(guī)制定權(quán)視同擬定權(quán)。這就極大地貶低了民族區(qū)域自治地方依法享有并行使的自治權(quán),顯然也是歪曲了有關(guān)民族自治地方自治權(quán)的法律規(guī)定。那種認(rèn)為省、自治區(qū)及直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸,卻可以批準(zhǔn)變通法律、行政法規(guī)的自治州、自治縣的自治條例,說(shuō)明作為同一個(gè)立法機(jī)關(guān)的省、自治區(qū)及直轄市人民代表大會(huì)常委會(huì)同時(shí)享有自相矛盾的立法權(quán)的觀點(diǎn)是不能成立的。從法理上講,上述第二種觀點(diǎn)對(duì)第一種觀點(diǎn)的批駁無(wú)疑是正確的。因?yàn)椤芭鷾?zhǔn)權(quán)”本身也包括了“不批準(zhǔn)權(quán)”,可以制約和否決“制定權(quán)”,故“批準(zhǔn)權(quán)”和“制定權(quán)”實(shí)質(zhì)上是兩個(gè)獨(dú)立的權(quán)力,“批準(zhǔn)權(quán)”是立法監(jiān)督權(quán),并非自治立法權(quán)的組成部分。但其認(rèn)為“批準(zhǔn)權(quán)”的存在是“合理的”的觀點(diǎn)卻值得商榷。立法權(quán)是指一切立法主體創(chuàng)制、認(rèn)可、修改和廢止法規(guī)范和法規(guī)則的權(quán)力。這種權(quán)力應(yīng)該是完整的,完整的立法權(quán)至少應(yīng)包括兩層意思,一是創(chuàng)制(認(rèn)可、修改)有效的法規(guī)范和法規(guī)則,二是廢止有效的法規(guī)范和法規(guī)則。然而,由于批準(zhǔn)程序的存在,民族自治地方制定的自治法規(guī)的效力必須得到上級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)的批準(zhǔn)后才能獲得,民族自治地方并不能制定有效的法規(guī)范和法規(guī)則,因此,“批準(zhǔn)”程序?qū)嶋H上是對(duì)自治立法權(quán)的限制,破壞了民族自治地方的自治立法權(quán)的完整性,與憲法的有關(guān)規(guī)定是相違背的。憲法規(guī)定,民族自治地方的立法主體“在不違背憲法和法律的原則”(第115條)下,依據(jù)“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”(第116條)制定自治法規(guī)。這一規(guī)定告訴我們,民族自治地方的自治立法的依據(jù)是“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”,“不違背憲法和法律的原則”是指自治立法主體在制定自治法規(guī)時(shí),應(yīng)當(dāng)“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”(第115條)。而對(duì)“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”中央立法機(jī)關(guān)未必比自治地方的立法主體了解的更透徹,從這一點(diǎn)來(lái)看,批準(zhǔn)程序的存在是不合理的。其次,《憲法》條款中的“制定”一詞在通常情況下包含“通過(guò)”和“生效”的因素,并排除外來(lái)的“批準(zhǔn)權(quán)”。憲法第67條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)“制定和修改除了應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律之外的其他法律”,第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)“制定行政法規(guī)”,第100條規(guī)定省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以“制定地方性法規(guī)”。這些規(guī)定都排除了由另外的機(jī)構(gòu)行使“批準(zhǔn)”的權(quán)力,與立法權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵是一致的,但對(duì)自治法規(guī)卻規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)才能生效,不僅破壞了憲法自身的邏輯統(tǒng)一性,而且也違背了立法權(quán)的完整性的法理要求。因此,應(yīng)當(dāng)改變自治法規(guī)的立法程序,將“批準(zhǔn)程序”改為“備案程序”,即自治條例由民族自治地方的人民代表大會(huì)討論通過(guò)生效,單行條例由民族自治地方的人民代表大會(huì)或其常委會(huì)討論通過(guò)生效。自治區(qū)的自治條例、單行條例報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)備案,自治州、自治縣的自治條例、單行條例報(bào)省、自治區(qū)或直轄市的人民代表大會(huì)常委會(huì)備案。