導語：探索中國立法體制的特征一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：姚登魁鄭全咸

立法體制問題,是社會主義法制的一個重要的問題。明確立法體制的特點,弄清憲法關于立法權限歸屬的規定,對我國的社會主義法制建設,有著十分重要的意義。當前我國法學界對我國立法體制問題有著不同的認識。本文僅就這個問題談點探討性的看法。所謂立法,傳統的觀念在往是專指由國家最高權力機關或立法機關根據立法程序制定或修改法律的活動,因而把立法視為國家的主權行為,是國家的一項極為重要的權力,不容許別的國家或任何外部勢力予以干預。至于立法的權力,在一個國家的內部屬于哪一個機關或屬于哪幾個機關,則由于各個國家的國情不同而不盡一致。由于法是統治階級意志的體現,是統治階級通過國家機關制定或認可的符合自己利益和需要的行為規范體系,它是通過種種形式表現出來,并由國家的強制力來保證實施的。因此,國家的法律和法令、決議、條例等法規都具有法的.L述特點,都屬于法的范疇。所不同的只是制定或認可它們的機關和程序不同、名稱不同和效力不同而巳。例如,有的是國家最高權力機關制定的,有的則是最高行政機關制定的,還有的是地方他還提出要盡量采用先進技術,使我國國民經濟能夠沿著社會主義的道路得到迅速的發展,以便提高人民的物質生活和文化生活的水平。預言:“我們再用二十多年的時間,一定能夠在本世紀內把我國建設成為社會主義的現代化弧國。”黨的十一屆三中全會決定把全黨工作的著重點轉移到社會主義現代化建設上來,并且.決定要發揚民主,加強法制,這是偉大歷史性的轉變,是英明的戰略決策。學習周思來同志關于社會主義法制建設的論述,就要繼續認真貫徹黨的十一屆三中全會和十二大的梢神,把馬列主義、思想關于國家與法的理論同實現四個現代化的偉大實踐活動結合起來,加強學習,解放思想,清除“左”的影響,研究新情況,解決新問題,為健全我國法制,加速實現四個現代化服務.

家權力機關制定的,等等。由于它們是由不同的國家機關制定的,義采取了不同的法律規范的表現形式,因而其效力的大小也就必然有所不同。同時還應該認識到,法是各種社會關系的調整器。社會經濟、政治發展的不同,決定了社會關系本身的性質、特點、層次不同,因而決定了各種法律規范性文件在法律體系中的地位不同,形成法律體系多層次的結構特點。這就是以憲法為基礎,以各基本法為骨干的多層次結構的體系。這種多層次結構的體系,無論是社會主義國家的法或是資本主義國家的法,都是客觀存在的,是不以人們的意志為轉移的。我國的立法體制有哪些特點呢?第一,現行憲法改變了國家立法權只能由全國人大行使的體制。一九五四年憲法第二十二條規定:“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。”按照這個規定,國家立法權只能由全國人大行使,其他任何國家機關都無權行使,即使是全國人大的常設機關即全國人大常委會也不例外。因為“唯一”二字具有排它性。一九五四年憲法規定的這種立法體制,實行的是集權原則,強調的是中央的集中統一的領導,忽視了我們國家剛建立不久的政治、經濟發展變化的實際情況,忽視了全國人大每年舉行一次會議的活動方式給它的立法活動所帶來的局限性,還忽視了如何充分發揮全國人大常務委員會作為它的常設機關的應有作用,使得一些必須及時制定的法律不能制定出來。這種狀況不適應不斷出現的新的經濟關系和其他社會關系需要法律調整的要求,同時也影嗬了我國的法制建設。為了適應客觀情況的發展,一九五五年七月,第一屆全國人大第二次會議通過決議,授權全國人大常委會依照憲法的精神,根據實際的需要,可以制定部分性質的法律即單行法規。后又于一九五九年,第二屆全國人大第一次會議進一步授權全國人大常委會,根據情況的發展和工作的需要,可以對現行法律中一些巳經不適用的條文,適時加以修改,作出新的規定。實踐證明,一九五四年憲法規定全國人大是唯一立法機關,不完全符合我國的國情和社會主義建設發展的需要。因而一九五四年憲法的這個規定,在實踐中并未得到很好的實現。鑒于歷史釣經驗和客觀實際的不斷發展變化,特另lj是我國已經進入新的歷史發展時期,經濟建設已成為中心任務,而且正在實施對內搞活經濟、對外實行開放的政策,社會主義精神文明和社會主義民主建設正在不斷發展。這些都要求改革過去的立法體制,以加強社會主義法制建設。為此,我國現行憲法在總結歷史經驗的基礎_L,從實際出發,明確規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”

(憲法第五十八條)現行憲法的這個規定,不僅改變了一九五四年憲法所肯定的全國人大是唯一立法機關的規定,賦予了全國人大和全國人大常委會行使國家立法權,而且這與一九五四年憲法規定全國人大是唯一立法機關所行使的國家立法權是不同的,即一個具有排他性,一個不具有排他性。有的同志把這兩個規定相提并論,從而斷言我川的立法權只能由全國人大和全國人大常委會這兩個機關獨有。我們認為這實際_L是把一九四五年憲法規定全國人大是唯一立法機關、獨享立法權的框框,機械地套在現行先汗;規女制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”(憲法第六十二條第一、蘭項),全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”,“在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”(憲法第六十七條第二、三項)這些規定,不僅說明我國的立法權不再是一個機關獨有,而且肯定了我國立法體制的熏要改革和新的發展。第二,憲法賦予了國務院制定行政法規的權限。我國的行政法規是統一的社會主義法制的重要組成部分。它具有同法律一樣的約束力和強制力,一切國家行政機關、部隊、社會團體、企業事業組織和公民,都必須遵守和執行。它是我國實現人民民主專政、發展社會生產力、發展文化教育事業、維護社會秩序、管理人民生活、建設社會主義的重要工具。

在我國,過去幾部憲法規定,國務院只有權制定行政措施,決議和命令,而無權制定行政法規。實踐證明,這種狀況適應不了不斷發展的社會主義革命和建設的客觀需要,不利于不斷加強和健全社會主義法制。正如鄧小平同志指出;“官僚主義的另一病根是,我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中,長期缺少嚴格的從上而下從的行政法規和個人負責制,缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定,以至事無大小,往往無章可循。”(《鄧小平文選》第288頁)由于過去幾部憲法沒有賦予國務院制定行政法規的權限,把有關法的制定權都集中于全國人大及其常委會,而全國人大及其常委會由于它們的活動方式有限,組織機構又不夠健全,結果使有些法規其中包括有些行政法規,不能適時地制定出來,致使國家行政機關的工作跟不上政治經濟發展變化的需要,影響了它們在社會主義現代化建設中主動性、積極性的發揮。因此,現行憲法總結了這一歷史經驗,賦予了國務院“根據憲法和法律……制定行政法規”的權限。(憲法第八十九條第一項)這對于盡快完備我國的社會主義法制,是很有必要的。根據這個規定,國務院根據憲法和法律制定的行政法規,只要不違背憲法和法律的精神就生效而具有法律效力,無需報全國人大和全國人大常委會批準。所不同的只是其效力低于最高國家權力機關制定的法律的效力而已。而且,值得注意的是,它除了具有法律的效力特點外,它還成為地方國家權力機關制定地方性法規的依據之一。只有當國務院制定的某個行政法規同憲法、法律相抵觸時,全國人大常委會才有權予以撤銷。有的同志看不到國務院享有“根據憲法和法律……制定行政法規”的權限,從而斷言只有全國人大及其常委會才能行使國家立法權,刁一能稱為立法。我們認為這種觀點是不能成立的。無論全國人大常委會享有的國家立法權還是國務院享有的行政法規的制定權限,都是憲法賦予的,不容隨意剝奪和否定。第三,憲法斌予了省、直轄市地方國家權力機關制定地方性法規的權限。根據憲法規定,“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,司以制定地方性法規,報全國人民代表大會常務委員會備案。”(憲法第一百條)從這條規定看,地方性法規是省、直乓俘市人大及其常委會據根本行政區域的具體情況和實際需要而制定的,它是木行政區域內具有約束力的規范性文件。這是過去幾部憲法不曾有過的。

現行憲法之所以賦予省、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權限,是根據憲法第三條第四項“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、‘積極性的原則”規定的。這種允許地方行使部分立法權,是符合我們國家大,人口多,一個省就有幾千萬以至.上億人,相當一個大、中國家,而且各地政治、經濟、文化發展又很不平衡,自然條件和社會條件千差萬別等客觀情況的。如果現行憲法不賦予省、直轄市國家權力機關制定地方性法規的權限,在我國社會主義法制建設中就不能很好地發揮地方的主動性和積極性。所以,現行憲法賦予省、直轄市國家權力機關制定地方性法規的權限,不僅不會損害我國法制的統一原則,而是會更好地實現這一原則,促進我國社會主義法制進一步完備。有些同志雖然也承認現行憲法賦予了省、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權限,但不承認這是行使部分立法權的體現。他們認為,如果承認了這是省、直轄市國家權力機關享有部分立法權,就成了法出多門,要損害社會主義法制的統一和尊嚴。我們認為這種觀點也是不能成立的。因為在我國,無論是全國人大或全國人大常委會的立法,還是省、直轄市國家權力機關制定的地方性法規,它們所依據的基本原則都來源于憲法,都要與憲法的基本精神協調一致,反之就得修改或廢止。憲法第五條第二項明確規定:、“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”可見,社會主義法制是否統一,必須看法律法規是否與憲法精神相一致,而不能簡單地按制定法律法規的機關來論定該法是否損害社會主義法制的統一和尊嚴。第四,憲法賦予了民族自治地方國家權力機關制定自治條例和單行條例的權限。現行憲法第一百一十六條規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效,并報全國人民代表大會常務委員會備案。”這條規定比過去幾部憲法的規定有新的發展。過去幾部憲法規定,自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例要報全國人大常委會批準后才能生效,現行憲法規定報省或者自治區人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案,這就改變了過去批準自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例的權限集中于全國人大常委會的規定。

憲法把這一批準權限賦予省或者自治區人大常委會,也體現了立法體制_L的改革和新發展。民族自治地方的自治機關具有雙近性,即它是一般地方國家機關,又是自治機關。根據現行憲法第一百一十五條和第一百一十六條的規定,民族自治地方的自治機關享有創制單行民族法規的立法權,這是它行使自治權的一個重要內容。但是,需要指出的是,民族自治地方的國家權力機關制定的自治條例和單行條例,需經一定的批準手續才能生效。這是由于民族自治地方的民族人口構成較復雜,政治、經濟和文化發展不平衡,因而形成很多不同的特點所決定的。第五,憲法將賦予特別行政區享有立法權。現行憲法第三十一條規定:“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具休情況由全國人民代表大會以法律規定。”這個規定,是我國通過科學總結我國近代歷史的發展,從我國現實情況出發,根據“一個國家、兩種制座”灼構想,把我們國家對臺灣、香港等地區的基本方針,用根木大法的形式肯定下來的一項重要國策。它既體現丁維護我田國家主權、統一和領土完整的原則立場,又適應我國有關地區的特殊情況和穩定繁榮的需要,充分代表包括這些地區同胞在內的我國人民的愿望和利益。這就為臺灣回歸祖國,收回香港,恢復行使主權,實現國家的統一提供了法律的依據。我國政府根據憲法第三十一條所確認的國策,通過與英國政府的談判,于一九八四年十二月十九日簽署了中英兩國政府《關于香港問題的聯合聲明》。在這個《聯合聲明》中,我國政府聲明:香港恢復行使主權后,將作為特別行政區“享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”(《聯合聲明》第三條第三項),我國全國人大將以“中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之,并在五十年內不變”(《聯合聲明》第三條第十二項)。這就表明,我國現行憲法通過第三十一條的規定,賦予了香港將作為我國的一個特別行政區享有立法權,這是不容爭辯的事實。

從現行憲法的.E述規定可以看出,我國是中央與地方兩級多層次的立法體制,這同過去幾部憲法的規定相比較,是一個重大的改革和發展。這是根據我國的具體情況和實踐經吮作出的規定,是符合我國國1青和實際需要的。因為我們國家是一個十億人口的大國,由幾十個民族組成,地區遼闊,各地的政治、經濟、文化發展都不平衡。因此,在立法體制_匕憲法本著維護社會主義法制統一的原則精神,賦予全國人大及全國人大常委會行使國家立法權,使之對涉及全局性問題進行立法,同時憲法又充分考慮到各地方存在著千差萬別的情況,賦予地方行使部分立法權。這體現了我國在立法體制.L的原則性和靈活性高度結合的原則,便于在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性和積極性,加速我國社會主義法制的建設。值得注意的是,有的同志對于我國立法體制問題的認識,總是從傳統觀念出發,不考慮客觀事物的發展變化,一味地強調立法權只能由全國人大及其常委會行使,只有它們制定的法才能稱為法,才具有法律效力,而把其他國家機關依據憲法賦予的部分立法權所制定的法,例如行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等,硬說成不是法。由此得出結論,它們不享有部分立法權。我們認為,這種觀點不僅與實際情況脫節,而且與黨的十一屆三中全會精神不符合。黨的十一屆三中全會公報中指出:“實現四個現化代,要求大幅度地提高生產力,也就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關系和_七層建筑,改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”。我國現行憲法對立法體制的規定是體現了這個原則精神的。事實_上,立法體制作為.L層建筑,是不可能一成不變的。因為立法是為了解決國家和社會生活中的實際問題,而國家和社會生活巾的實際問題是紛繁復雜而又不斷發展變化的。特別是當前我們國家正處于改革時期,“經濟體制的改革和國民經濟的發展,使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律形式固定下來。”(《中共中央關于經濟體制改革的決定》)而且隨著經濟休制改革的深入,需要用法律形式固定的經濟關系及由此產生!、勺社會關系,必然是日益增多的趨勢。這就要求享有各個層次立法權限的國家機關加強立法活動,才能適應經濟體制改革不斷深入發展的客觀需要。因此,關于立法權問題,我們應當改變傳統觀念,樹立符合現行憲法規定的新觀念,看到我國立法體制具有的新特點,日‘適應社介主義法制建設蓮勃發展的需要。