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本文作者：張薇薇工作單位：武漢大學

人本法律觀:立法制度革新的理論支撐

立法是立法者依據一定的職權和程序對立法規律的表達,是特定的國家機關通過有目的的對象性活動而表述法律的過程。立法制度則是立法活動、立法過程所必須遵循的各種實體性準則的總稱。在現代社會,立法制度主要由立法體制制度、立法主體制度、立法運作制度、立法監督制度等組成。立法制度是立法過程良性運作的制度保障,是國家法制整體中前提性、基礎性的組成部分。其狀況是國家法制狀況的重要標志。[5]作為法治國家的重要理念,人本法律觀必將為中國立法走向成熟提供強大的精神動力與理論支撐。社會主義立法工作以人的發展、人的價值的實現作為立法工作的中心任務,真實、全面地體現以人為本。人本法律觀要求將保障人權的原則體現在整個社會主義法律體系和法律規范之中,健全和完善我國各種人權保障制度;要求在建設社會主義法治國家過程中,把人權保護的各個環節統一起來形成一個體系,落實對人權的尊重、保障和救濟的具體制度與措施,把保障人權的基點落實到個體上;要求立法法律活動,必須以人的全面發展和人民根本利益為出發點與歸宿,實現法律由官本位向民本位的轉變;要求尊重人格、合乎人性、講究人道、保障人權,構建法律源于人、行于人、評于人和服務于人的理論體系。[6]人本法律觀在立法制度中的貫徹。具體講來,就立法主體制度而言,社會公眾有機會參加立法討論、參與立法實踐,成為最基本的立法主體。所制定的法律能夠更好地反映和體現民意,能夠更好地調和不同利益等等。就立法權限制度而言,以人為本不僅意味著立法要對人的權利給予應有的關注和加以必要的保護,更重要的是,立法在處理國家機關與公民之間關系的時候,應當將公民基本權利的法律保護作為設計國家機關權力正當性和合法性的根據。以人為本滲透著現代法治精神,是正確處理國家權力與公民權利之間法律關系的重要價值尺度和標準。就立法程序制度而言,立法機關的活動更加開放、透明;民眾參與立法的渠道、方式和程度更方便、更快捷。就立法監督制度而言,社會公眾應積極對立法實施監督,使更多的民眾、法人、社團和利益群體有機會參與或者影響立法,使立法真正體現民意、維護公眾利益。正如馬克思所說,只有當法律是人民意志的自覺體現,因而是同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立的時候,才會有確實的把握。[7]畢竟,一項立法能否收到實效,是否具有相應價值,關鍵在于其能否得到人民群眾的認可。[4](P124)

革新的立法制度:人本法律觀的立法設計

立法制度的革新,就是要以科學發展觀為指導,與時俱進,不斷總結和借鑒古今中外的經驗,發揚社會主義民主,遵循社會發展規律和法治規律,用新的立法觀念和立法思路進行創制和變動法律的活動。以人本法律觀為指導,我們的立法制度革新應著重在以下幾方面:

(一)立法主體制度:設立專職代表制度專職代表制是指代議機關中,以代表職務作為其本職工作,享有職權并承擔相應責任,并不得兼任其他職務的代表制度,是與兼職代表制相對而言的。人民代表大會制度是我國根本的政治制度,人大是國家最為重要的立法主體之一,人大代表是代表人民參與統一行使國家權力的決策者。在很大程度上說,代表參政議政能力、立法素養的高低決定了立法水平的高下。在堅持人民代表大會制度基礎上,實行專職代表制度,是優化立法主體、提升立法質量的需求,也是我國立法專業化和民主化的要求。通過專職代表制度的設置,能夠改進代表的知識結構,提高代表的立法能力,更好地傾聽選民的心聲、反映民眾的需求,從而提高立法質量,促進立法民主的發展。目前,我國各級人大代表的來源多樣、素質參差不齊。在行使其職責時,存在諸如代表的認知、能力、時間精力物力、代表來源等問題。從其知識結構、參政議政能力看,有些代表缺乏對人大代表的性質、地位、作用應有的認識;有些則把代表職務當成一種政治職務和身份,審議不發言,表決隨大流。目前我國絕大多數人大代表都是兼職的,客觀上造成了本職工作與代表工作的矛盾。從代表的來源看,現實中我國許多人大代表和常委會組成人員還很難說是選民選擇的結果,他們缺乏來自選民的壓力和動力,缺乏參政議政的熱情和能力,缺乏責任感和向選民負責的精神。凡此種種,以至于出現了掛名代表、舉手代表、拍手代表、會議代表、啞巴代表的尷尬局面,立法質量定然難以保證。建立專職代表制度,有賴于一系列相關制度的建設。首先,要形成代表產生的選舉制度。代表候選人資格要有必要限制,如政治素質、文化素質、法律素質、參政意識等限制。[8]建立選民與代表的互動機制。其次,為代表設立獨立的財政預算經費,提供必要的辦公場所和辦公條件。再次,建立立法助理制度。立法助理是協助立法機關及其議員進行立法工作、履行立法職責的具有專門知識的工作人員。此制度的產生是立法民主性與科學性的內在需求。º在專職代表制度的基礎上,設立立法助理制度是立法專業化的必然要求。»我國也有立法助理制度的初步嘗試。¼此外,其它配套制度也應逐步建立健全,比如健全職務保障制度,確認專職代表不得兼任其他國家機關的職務,等等。當然,全面推行專職代表制度不是一蹴而就的。從西方議會史的角度來看,西方國家經歷了一個從兼職到專職、從無償到適當補貼最后職業化的發展過程。[9]從我國的國情看,我們應該重視已有的代表制度實踐和已建立起來的立法運作機制,對現有的資源進行優化配置。目前我們可以先從全國人大開始,逐步往下一級擴展、提升專職代表數目,漸進實現代表專職化。

(二)立法程序制度:健全立法聽證制度聽證一詞源于普通法,其理論依據可以追溯到普通法的自然公正原則,即任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應為他提供公正的聽證或其他聽取意見的機會。后來這一司法制度傳入美國,被移植到立法和行政活動中,并被用作提升立法與行政民主化程度以及廣泛獲取相關信息的有益方法。作為正當法律程序的基本制度,聽證制度的核心在于保障公民的參與權,要求在對他人可能產生不利影響的決定時,必須聽取利益相關人的意見。立法聽證是指規范性法律文件的起草或者審議機關,為獲取與立法有關的信息和公眾意見,邀請政府官員、專家學者、當事人與議案有關的利害關系人,舉行公開會議,聽取和搜集意見,為立法提供依據或參考的程序制度。通過聽證,立法者可以聽取更全面的社會呼聲,在法律制定中注意各方利益的均衡,減少不必要的失誤;社會公眾能夠更清晰地了解到立法過程,理解立法目的,有助于他們對法律的服從和遵守。½立法聽證在制度上為公眾充分表達他們利益與愿望的機會,從而使得不同的利益需求在交鋒中得以協調。立法聽證有助于立法主體了解民意,通過立法者與公眾直接對話溝通,使公共決策獲得公眾的理解和認可。總之,開門立法,尊崇民意,讓百姓擁有話語權,這是立法民主化的具體體現,也是立法以人為本的生動表現。在法律制度上,我國首先在行政執法和行政決策中引入聽證制度,初步確立了行政聽證制度。¾2年5立法法6把聽證制度引入立法程序。5立法法6第34條、第58條的規定,成為我國立法聽證制度的法律依據,標志著我國立法聽證制度在法律上的確立。從立法聽證的效果看,各地立法聽證實踐總體上取得了好的社會效果,但也有一些地方舉行的立法聽證會效果不很理想。由于5立法法6缺乏立法聽證的具體程序和規則,在實際操作中存在諸多問題。立法聽證繁榮的背后,也透露出一些現實危機。比如,一些地方的聽證代表遴選非經公開程序,聽證事項的選擇有避重就輕的嫌疑,聽證過程不開放,聽證意見不反饋,聽證結果不公布,民意在一些立法聽證中沒有得到充分尊重,立法聽證結果未能得到應有的重視。如何使立法能夠真正體現人民的意志和利益,反映民眾的愿望,防止立法的偏頗與缺失,使法案真正為社會絕大多數人所接受,是很現實且重要的問題。一定程度上,立法聽證可以保證立法的質量,使立法機關的立法活動避免盲目性和短暫性。通過建立立法聽證制度,有利于提高全體公民對法律的關注與重視,保證人民群眾真正成為立法監督的主體。從我國立法聽證的制度規定與法律實踐來看,立法聽證制度有待完善,諸多問題急待解決。比如,什么樣的事項需要召開聽證會,或者說立法聽證會舉行的標準是什么?舉行聽證會的時間階段是什么?如何選擇參加立法聽證的聽證人?聽證后的各種意見建議應當如何被吸納?如何解決好聽證中的辯論環節?聽證究竟能在多大程度影響立法,等等。¿完善立法聽證制度,使立法成為陽光下的事業。健全立法聽證,真正實現還權于民。

(三)立法監督制度:建立憲法監督委員會立法監督是享有立法監督權的主體依照立法程序,審查規范性法律文件的合憲性和合法性,并依法決定該規范性法律文件法律效力的法律制度。立法監督的主體是享有立法監督權的國家機關;其內容是立法主體依照立法程序制定的規范性法律文件;其目的是審查決定被監督的法律、法規、規章的合憲性和合法性。完善的立法監督制度,對于維護社會主義法制的統一,保證社會主義法律體系內部的和諧一致,發揮法的整體功能效益極為重要。我國現行法律明確確認了與我國政體相適的立法體制和相對完備的立法制度。同時,也應當看到,5立法法6的監督力度仍不盡人意,立法監督制度仍然是我國立法制度中的薄弱環節。通過對現行立法監督制度的梳理和歸納,可以看出我國立法監督主要存在如下問題:缺乏對立法監督主體的明確規定,缺乏對立法監督客體和對象的全面規制,對立法監督程序的規定缺乏正當性、技術性的保障,缺乏確定的立法監督方式。[1]上述問題的解決取決于對監督主體的確認,以及監督主體行使監督權程序問題的解決。一個合理的法律監督系統至少必須具備監督主體、監督的客體、監督的內容、監督的程序和監督的法律效力要素。[1]缺乏專職的立法監督機構,使得立法監督的內容,以及由誰來具體實施立法監督,如何實施等問題,都沒有得到很好的解決。可以說,專門立法監督主體的缺位,是立法監督中牽一發而動全身的關鍵所在。由此作者主張,應以立法監督主體為切入點,建立憲法監督委員會,同時兼顧立法監督客體、監督程序、監督效力諸問題的一并解決。根據憲法和立法法的規定,我國的立法監督主體的范圍相當廣泛。這些主體雖然負有立法監督的職能,但都不是立法監督的專門機關。要對立法進行有效監督,需要建立專門的具有權威的組織機構。就我國目前的情況看,法律委員會原本有權統一審議向全國人大及其常委會提出的法律案,其他專門委員會可以就有關的法律案提出意見。但是,同一委員會既要管理立法的準備工作,又要管理法的違憲審查工作,就等于自己審查自己、監督自己,這有違法治原則,而且限于自身的時間和精力,也難于有效顧及。建立專門的立法監督機構,由專門的立法監督機構行使立法監督權,可以使立法監督真正實現責權結合,有利于立法監督制度與程序的正常運行。有鑒于此,基于我國政治制度的特點,設計我國的憲法監督制度,設立憲法監督委員會作為負責立法監督事務的專門機構。根據我國國體和政體的特點,我國的憲法監督委員會作為全國人大常委會的專門委員會,對全國人大及其常委會負責,接受全國人大及其常委會的領導。這種組織形式,既保證了開展立法監督活動所必需的權威性,又保證了它在組織上和職能上的專門性、獨立性。人本法律觀的提出為我國良法體系的建立和法治秩序的構建注入了生生不息的活力。它的提出也必將為我國的立法制度帶來新契機與新要求。就立法主體制度而言,實行專職代表制度,優化立法主體、提升立法質量。就立法程序制度而言,健全立法聽證制度,使公眾充分表達他們的利益與愿望,使不同的利益需求在交鋒中得以協調,從而使立法真正體現民意、維護公眾利益,成為陽光下的事業,真正實現還權于民。就立法監督制度而言,設立憲法監督委員會,維護社會主義法制的統一,保證社會主義法律體系內部的和諧一致,為法律適用提供良好的制度前提。需要說明的是,以人本法律觀為指導,立法制度的革新絕不止于上述所探討的范圍。隨著我國立法理論和立法實踐的拓展與深化,立法制度的革新將會有更多種新的可能。