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［摘要］在闡述終身教育立法意義的基礎上，從立法宗旨與法律依據、管理體制、經費制度三個方面，對我國相關省市的終身教育立法條例進行比較，結合我國現實情況，提出幾點與終身教育立法相關的建議。

［關鍵詞］地方終身教育；教育立法；立法宗旨；管理體制；經費制度

上個世紀60年代中期，終身教育立法概念一經提出，相繼在數個國家中獲得推廣與實踐，終身教育立法逐漸成為社會可持續發展的重要推動力。與歐美國家相比較，雖然我國部分省市相繼編制了相關的終身教育促進條例，但是我國國家層面上的終身教育立法嚴重滯后。本文在分析福建省、上海市、太原市、河北省、寧波市五個地方終身教育立法條例的基礎上，為健全終身教育法律體系提出幾點建議。

一、終身教育立法的意義

（一）充實我國教育法律體系。教育法是中國教育法律的根本，其并不是一成不變的，應處于不斷完善與優化的實踐狀態中，而終身教育立法可以被視為教育法的重要衍生物之一。終身學習體系包括許多階段，其中學校教育是終身學習體系里不可或缺的組成部分，在學校教育事業發展進程中頒布了《教育法》《教師法》等法律，為終身教育事業發展提供有效支撐；而繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員特別是成人的教育活動，可以被視為終身學習體系的重要組成部分。但是，繼續教育作為終身教育的一個分支，在沒有任何一部專屬法律的支撐下，運行體系相對不完善。終身教育法的頒布將為終身教育事業的發展提供支持，將繼續教育整合進法律調節系統內，為中國教育法母法的拓展提供基礎［1］。此外，在優化教育法律體系方面多有裨益。迄今為止，我國教育法律體系包括《教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等法律，卻沒有相關的終身教育法；而這一法律的出臺，將會充實我國法律體系的內容。（二）為開展我國終身教育工作奠定基礎。終身教育條例的頒布與實施，為終身教育體系建設與目標的實現提供理論支撐。從性質上分析，終身教育作為一種公益性事業，帶有長期性、艱難性與宏偉性等諸多特征，在政府機關的指導、組織與管控以及全社會群體的支撐下，才會獲得更為可觀的效果。終身教育法的頒布將會引導終身教育實踐活動踐行法治化路線，處理實踐過程中的各類難題。例如，將成人教育整合進終身教育的體系內，使教育不限于學校時段，而是涵蓋人生的各個階段，并且拓展到各種技能和知識的各個領域。在終身教育思想的引導下，各國政府把成人教育看成推動終身教育進程的先導，給予成人教育一定重視，借助編制法律去推進成人教育發展進程。另外，終身教育立法工作的開展有助于進一步強化國內地方性終身教育法規的實效性［2］。只有在終身教育法的支撐下，地方性終身教育法規的法律效力才會彰顯出來，才能促進各類教育行政工作運行的規范性與合法性，保障地方性終身教育工作開展與運行。（三）為實現和諧社會目標提供支撐。社會主義和諧社會構建及發展和終身教育事業之間存在相互聯系、相互促進的關系。終身教育具有整合性、公平性、開放性等優點，為社會發展貢獻力量，最大限度地滿足社會廣大群體的需求，并有效彌補了正規學校覆蓋不全以及無法滿足全民教育培訓與學習的需要。個體不再受時空的約束，學習技能與知識的機會不斷增多，可以鍛煉人的適應能力與發展能力，為人生價值目標的實現奠定基礎。終身教育立法使終身教育理念逐漸內化為社會公眾的行動，公眾素質有效提升，為構建和諧社會打下堅實基礎。

二、地方終身教育立法條例比較分析

（一）立法的目的與依據。立法被視為呈現法律基本價值的有效依托，立法的主要目標是滿足立法主體的現實需求，并達成某種意愿或落實某一目標，是在一些立法方式、技術與計劃的協助下編制法律。立法的必要性是顯而易見的，只有在立法行為的引導下，立法活動運行的規范性才會有所保障，實用價值才會凸顯出來。在我們對福建省、上海市、太原市、河北省、寧波市五個地方的終身教育促進條例進行分析過程中，發現它們在立法目的上存在異同點。它們的側重點在于彰顯政府機關在推動終身教育事業發展進程中承擔的責任與義務，采用自上而下的推進方法，但是并沒有完全設定與公民教育以及學習權利相關的保障條例。例如《上海市終身教育促進條例》指出，將教育任務設置為成人學歷教育、職工教育、事業人員培訓、進城就業農村勞動者就業培訓、農村成人教育以及家庭教育數個板塊，但是福建省條例中缺少成人教育與家庭教育這兩項內容。此外，和上海市、太原市、河北省、寧波市的地方終身教育促進條例相比較，福建省終身教育立法目的以價值性為主導方向，內容闡述上簡潔性、抽象性極為顯著，在滿足廣大市民多樣化學習需要以及學習型社會構建目標實現上力不從心［3］。對其產生原因進行思考，可能是由于福建省終身教育立法時間相對短暫，對應時段社會在滿足個體學習需要與構建學習型社會方面缺乏較為深入的認識。立法依據又被叫做立法根據，實質上就是立法主體在編制法律條文過程中所依賴的法律法規、政策、事實與理論等。在終身教育立法過程中闡明立法依據，一方面有助于維護立法的合法性，另一方面也使立法的法律效力級別清晰化。與其他四省份相比較，福建省終身教育促進條例對法律法規闡述的形式與內容相對簡潔，只有“有關法律法規”這一簡述，而其他四個省市地區則不然。如河北省立法依據為《中華人民共和國教育法》及其他相關法律、法規與本身實際；上海市為《中華人民共和國教育法》及其他法律、行政法規和本市實際；太原市為《中華人民共和國教育法》等法律法規和本市實際；寧波市為《中華人民共和國教育法》和有關法律法規以及本市實際。（二）經費來源。經費可以被視為各類法律體系建設期間各項工作運行的依托，也是法律體系在建設實踐中重點分析的內容，對終身教育事業的發展有著極為顯著的影響。對幾部地方終身教育促進條例進行全面分析發現，五省市大體上是按照政府機關投入的主線，幾部地方終身教育促進條例對政府機關權職的論述更為詳細。目前，上海市、太原市與寧波市明確規定將終身教育經費納入各級政府的財政預算體系中。有關條例的頒布將政府機關在維護市民獲得終身教育的權利方面承擔的重要責任凸顯出來。例如，太原市把終身教育經費整合進本級政府教育經費預算中，保障教育經費數額穩步增長，并規定各級人民政府機關嚴格參照常住人口每人每年不低于2.0元的標準布置社區（村）教育經費，納入本級教育經費預算體系中，同時參照財政經常性收入的變化而做出相應調整。另外，上海市、太原市、河北省、寧波市的終身教育立法條例都對職工教育經費的來源渠道與應用方向進行詳細闡述，明確企業應為在職人員的職業培訓提供經費保障的內容。此外，地方性終身教育事業的發展也需要社會各界群體力量的支撐，該類經費投入模式滿足當下國內財政制度以及終身教育發展需要。但是對于其他社會力量與個人出資方面，五省市的終身教育立法條例幾乎沒有提及，只有寧波市確切表明構建政府機關支撐、社會力量支援與被教育者適度出資相整合的多途徑終身教育經費統籌體制，但是沒有進行詳細說明。（三）管理體制。為了防止終身教育促進條例在實施期間出現權責模糊化問題，福建省、上海市、太原市、河北省、寧波市五個省份城市對不同部門或機構的職責與任務做出相應闡述：一是全面貫徹落實屬地化管理工作。如《河北省終身教育促進條例》明確指出不同級別的政府機關為責任主體這一內容，工作側重點在于對本行政區域內的終身教育工作進行統籌調和與整體管理，而上海市、太原市與寧波市均采用了學分積累與轉換管理制度。二是條塊分割。實質上就是不同等級政府機關、教育行政機構與工會組織等教育和培訓項目職責明確化。例如《河北省終身教育促進條例》指出，區縣人民政府、鄉鎮人民政府與街道辦事處各自負責開展本轄區的社區教育工作，人力資源和社會保障行政部門主要負責農民工、在職人員與失業人員三大群體的教育與培訓。

三、地方終身教育立法相關建議

（一）加大對終身教育立法相關政策和法律研究力度。終身教育立法的頒發與實施目標的達成絕非一蹴而就的，經歷的流程與有關審批極為繁雜。加大對終身教育立法相關政策和法律研究力度，才能夠進一步強化立法工作運行效率。在社會經濟不斷發展與進步的時代，人民的生活質量均有不同程度的提升。在城市居民閑暇時間不斷增多的情景下，一些個體開始萌生提升精神高度的思想觀念，希望借助充實文化知識體系的方式去提升思想境界［4］。正因如此，在終身教育法律條例確立的進程中，務必對相關的政策法規給予一定的關注度，以優化立法內容為目標，進一步強化其有效性與豐富性。例如，在內容編制方面，要強化國家有關政策與硬性規定，也應詳細闡述與學習者的權利和義務相關內容，借此方式強化終身教育的民主性。終身教育法律條例在推行期間，應積極采納市民意見，彰顯該類法律的全民性與基礎性。此外，也應充分調動市民參與終身教育立法活動的積極性，協助他們對終身教育立法的現實狀況有更為全面的認識，為法律條例推廣奠定基礎。（二）沖破束縛，最大限度地提升終身教育資源效益。當下，國內多數教育資源處于零散性分布的態勢，管理工作開展的實效性也沒有充分體現出來。這對終身教育事業可持續發展目標的實現起到了一定的制約作用。因此，應積極優化現有教育資源，強化其整合性與協調性，同時借助立法方式強化各類教育資源運行的規范性與標準性，構建開放共享、標準一致、內容全面的教育教學資源互動平臺，為廣大社會群體自學目標的達成提供有效保障，推進學習型社會構建進程。（三）強化法律條款的可執行性從性質上分析，終身教育立法條例是可執行、可檢查、可規范的法律體系。終身教育立法應強化法律條款的可執行性，例如對終身學習活動開展方面進行正確引導、對終身教育經費的來源渠道。等基本立法要素進行明確設定，借此方式確保法律法規在現實操作進程中運行的順暢性，在處理某一問題過程中能夠準確地定位到相應的立法條款。為了實現強化法律條款可執行性這一目標，還應積極為市民學習知識創建更多的機會，地方政府應支持并鼓勵市民參與各類學習以及培訓活動，并將其設置為立法的側重點之一，為終身教育事業發展注入能量［5］。針對我國基本國情，拓寬個體學習途徑顯得尤為重要，特別是給予農村個體學習一定重視，使身處偏遠山區以及少數民族地區的婦女、兒童、老人、殘疾人與流動人口等群體獲得更多的學習機會。

參考文獻：

［1］嚴靜.我國終身教育體系下成人教育的立法構想［J］.廈門廣播電視大學學報，2017，（03）.

［2］梁雯.我國地方終身教育立法比較研究——基于地方終身教育促進條例的分析［J］.河北大學成人教育學院學報，2017，（02）.

［3］構建終身教育體系的政策、法規和制度（中國篇）［J］.江蘇開放大學學報，2016，（04）.

［4］王桂玲.基于法理視角的我國終身教育立法之比較［J］.廣東開放大學學報，2015，（02）.

［5］黃欣，吳遵民.中國終身教育法為何難以制定———論國家終身教育法的立法思想與框架［J］.開放教育研究，2014，（06）.

作者:張蕾 鄧毅 劉亞珠 單位:華南師范大學