導語：地方立法公眾參與探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公眾參與制度被引入我國地方立法活動后,取得了豐碩成果，近年來更因《中華人民共和國立法法》賦予設區的市地方立法權引起高度關注。公眾參與立法牽涉面廣、問題成因復雜，忽視或脫離其客觀規律的研究，成果的科學性與合理性有待完善。對地方立法公眾參與研究中存在的問題進行探討，有利于未來我國地方立法公眾參與的良性發展。

關鍵詞：量變；質變；公眾參與；地方立法

公眾參與立法是公眾政治參與在立法領域的重要體現，是民主權利的實踐表達，在約束和規范立法行為、表達公眾利益訴求和加強民主監督等方面發揮著重要作用[1]。《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）、《立法法》《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》《全面推進依法行政實施綱要》和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》等均對公眾參與立法作出了明確規定，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”），2015年首次修改的《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）將享有地方立法權的市從49個擴大至284個。所有設區的市，可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。在此背景下，地方立法公眾參與日益受到社會各界的重視，學界研究重點主要集中在五個方面：第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價值及意義；第二，關于“公眾參與立法有序性”的探討；第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定；第四，關注地方立法公眾參與的實踐現狀及存在問題；第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。《列子•說符》有“大道以多歧亡羊”的說法。人文社會科學研究的目的，其一在于對社會現象作出解釋；其二是預測，即根據已知條件展開推理；其三是控制，即通過操縱決定因素或條件，使得某事項包括參與該事項的主體朝著預期的方向發生改變。然而，進行準確而有效的解釋、預測和控制的基本前提，是研究活動必須對準方向，找對思路。地方立法公眾參與的研究，應當通過系統性的實證分析，尋找并發現事物發展客觀規律在地方立法公眾參與中的具體表現，方能確保研究成果的科學性與合理性。否則，不但無法進行準確有效的解釋、預測和控制，反而可能對地方立法公眾參與的后續發展產生不良影響甚至造成混亂和障礙。綜觀已有成果，或是基于研究者理論性的探討，或是基于一線立法工作者的實踐經驗，鮮見系統性的實證研究，使得數量雖眾卻好似鏡花水月、空中樓閣，結論有失嚴謹。因此在筆者看來，地方立法公眾參與研究的當務之急應是解決研究思路和方向問題，對目前地方立法公眾參與主流研究成果的關注點，很有必要進行思考和總結。第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價值及意義，對于此類研究，筆者認為可以休矣。《決定》明確提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，而“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”。《立法法》第一條開宗明義：“為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。”第五條：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第六條：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”然而現實情況卻如《決定》指出的“有的法律法規未能全面客觀反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”，應當“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。”可見，公眾參與立法是社會主義民主與法治的題中應有之義，忽視和脫離事物發展客觀規律而單純探討其必要性、價值和意義，已然不是未來地方立法公眾參與研究的必選項。第二，關于“公眾參與立法有序性”。筆者認為，目前既無必要亦無法有效對“有序性”進行探討。我國地方立法公眾參與正處于也將長期處于量變階段，此時探討“有序性”問題還為時尚早。眾所周知，任何事物的運動變化總是先從微小的、不顯著的變化開始，經過逐步積累而達到顯著的、根本性變化，這就是唯物辯證法基本規律之二的量變質變規律。當前學界對“有序”的理解雖未完全達成共識，但無外乎或側重立法機關的有序引導，或強調公眾一方的有序參與。然而現實中既非立法機關故意不進行有序引導，更不是公眾一方不愿有序參與。立法權，究其本性是一種反映和代表民意的國家權力，必須以民主為根本價值取向。我國是人民民主專政的社會主義國家，公眾參與立法理所當然、天經地義，本不該出現若干法律法規與民意脫節的情況。然而，現實中的地方立法活動無論是地方性法規還是政府規章，從政府部門到政府常務會乃至人大常委會，立法活動基本是在體制內循環。這種局面的成因很復雜，筆者認為歷史原因的影響尤大。首先是我國國情。新中國成立后一窮二白、百廢待興，在確定采取行政主導型還是民主推進型立法模式時，缺人缺錢缺經驗的現實狀況和數千年封建傳統思想的共同作用很自然地使天平傾向了前者，而且在未來可預見的較長時期內，此種立法模式仍將占據我國立法活動的核心地位。

這是歷史的選擇，也順利實現了從無法可依過渡到有法可依。尤其改革開放后，更將行政主導型立法模式最大限度滿足效率需求，提高立法速度的優勢發揮得淋漓盡致。短短數十年間，從中央立法到地方立法，從法律、行政法規、部門規章到地方性法規、政府規章，再到自治條例、單行條例，基本形成了中國特色社會主義法律體系。憑心而論，中國在長期面臨內憂外患的困難局面下至今能夠保持安定團結的政治局面，進而取得舉世矚目的全方位發展成就，高效的立法活動居功至偉。然而隨著時代的進步，私權意識不斷暴露，此種立法模式的不足之處日益顯現。行政主導型主要是自上而下，民主推進型主要是自下而上。對公眾參與立法而言，行政主導型存在與生俱來的缺陷，這也是我國公眾參與立法在各方面的發展與西方國家尤其是英美法系國家相比明顯落后的主要原因。其次是缺乏讓立法機關積極推動公眾參與的外部力量。雖然模式的選擇已成事實，但如果能將公眾參與立法形成制度化，也可在一定程度上彌補行政主導型的先天不足。然而，學界普遍認為雖然從《憲法》《立法法》到《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》再到各級地方性法規、政府規章及政策性文件都規定了公眾參與立法的依據，但基本缺乏整體性和系統性，內容過于籠統，操作性不強，尤其是剛性規定嚴重不足。剛性的不足與行政主導型立法模式的影響疊加，使得讓立法機關積極推動公眾參與的外部力量顯得微乎其微。最后是缺乏讓立法機關積極推動公眾參與的內在因素。如前所述，模式選擇上存在先天缺陷，又無外力作用，那么立法機關自身的意識和思維方式就顯得格外重要。然而，在中國幾千年的歷史長河里，專制是傳統政治歷史的基本要素，法律更多時候只是統治階級的工具，政權更替帶來的法律形式上的推陳出新不可能迅速改變長久以來形成的意識和思維方式。人類都有自己的各種習慣，生活和工作均不例外，一旦養成極難改變，意識和思維習慣更是如此。正如電視連續劇《亮劍》中說的那樣，一支部隊是有氣質的，與它首任的軍事主官的個性特征關系很大。同理，立法機關雖然是組織，但其具體活動是由人完成和控制的，因此立法機關的組成人群尤其是領導成員的意識和思維方式，基本決定了該機關的活動風格。建國之初，全國人民都在勒緊褲腰帶努力解決吃飯問題，普通公眾別說參與立法活動，很多人滿足日常生活和工作的文化水平都需要培養，否則也不會有所謂“全國性掃盲”運動。因此立法機關也不太可能讓幾乎不具備參與能力的普通公眾參與到立法活動中來，只能邀請部分專家以顧問或其他身份參與。隨著社會的發展和文明的進步，公眾中勢必會出現部分精英要求參與，又或許立法機關領導者中有看到不足而希望加強，但往往難以改變整體局面。時間一久，就成了習慣。如前所述，立法機關的組成人群尤其是領導成員的意識和思維方式基本決定了該機關的行為，人類都會趨利避害，立法機關同樣有。行政主導型立法模式未來將長期占據核心地位，加之缺乏讓其積極推動公眾參與的外部力量，此種背景下，還未從上至下深入貫徹民主立法理念的立法機關只會認為，公眾參與這種事務對其自身沒有現實益處反而可能造成如增加工作量、規定時限內無法完成文件出臺任務等影響，其態度必然是能躲則躲，實在躲不了就走個過場，這是其理性思維下的自然選擇。時間一久，同樣成了習慣。因此，筆者才會得出現實中并非立法機關故意不進行有序引導的結論。至于不是公眾不愿有序參與立法活動的原因則更簡單。因為在行政主導型立法模式下，立法機關毫無疑問處于強勢地位，公眾基本沒有話語權，只能被動接受立法機關的相應安排，此種情形下，所謂公眾不愿有序參與的說法完全是站不住腳的。綜上所述，筆者以為，立法模式的先天不足，與讓立法機關積極推動公眾參與的外部力量和內在因素雙雙缺失的影響三重疊加，使得目前對“有序性”的探討既無必要性也無進行有效研究的可能。試想，連積極推動的條件都不具備，所謂的“有序引導”就更談不上。現實中的無序是多重因素作用下的自然結果，也是量變過程必然要經歷的階段。第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定。如有研究者認為，“公眾”是立法主體之外的普通公眾（包括個人和社會組織）[2]；也有研究者認為，“公眾”僅指與公共機構相對應的私權利主體，主要指自然人（也包括營利性法人組織、非營利性的社會團體），但不包括公共機構的成員和作為立法助理的專家、學者[3]；還有研究者提出，“公眾”應劃分為不同類型，包括利害關系人、專家和普通群眾三類。筆者認為此種界定是必要的，因為法律關系具有主體、客體和內容三大要素，公眾參與立法牽涉層面廣泛，至少涉及立法機關、行政機關、行業協會或相關社會組織、利害關系主體、專家和普通群眾等。只有準確界定“公眾”的范圍，才能理清與其他主體間的關系，進而明確各自的權利和義務。但僅憑單純的理論性探討并無法直接進行界定，應先通過系統性的實證研究，將我國地方立法公眾參與所處的量變階段精準定位，方能為“公眾”的合理界定打下堅實基礎。第四，關注地方立法公眾參與的實踐現狀及存在問題，此研究工作是筆者認為眼下最迫切也最應該做但也是難度最大的。主觀難度在于應當盡快調整和修正現有的研究思路；客觀難度在于研究者因經費、時間、精力和水平等方面的不足使得研究手段、調查廣度、分析深度均受到較大限制。兩者之中，主觀難度更加突出，且更具現實性。客觀難度雖然也不容易解決，但只要主觀意愿強烈，工作意志堅定，整體思路對頭，還是能夠充分利用有限的資源，進行力所能及的研究。學界普遍認為我國地方立法公眾參與在實踐過程中存在的問題主要表現在：一是公眾參與立法意愿低、熱情缺失，法治意識淡薄。然而，這種長期以來形成通說的觀點是與常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其當涉及自身利益的事項，參與意愿應當是高漲的。包括筆者在內的部分研究者在實證調查方面進行的有益探索顯示，這一問題應該不成其為問題。如張曉、岳盈盈進行的山東省地方立法公眾參與研究獲取的數據就表明，山東公眾具有濃厚的家國情懷，自覺遵守法律，主動履行法定義務。90.4%的公眾相信法律，84.4%的公眾對“依法治國”心懷憧憬、充滿信心。如果某項法律直接關系自身利益，高達88.0%的公眾愿意表達自己的意見，明確表示不愿意表達自己意見的比例僅為2.6%[4]。這與筆者正在進行的湖南省地方立法公眾參與研究初步調研所獲取數據反映的情況基本一致，改革開放后隨著我國法治進程的不斷推進和普法工作的全面開展，全民法律意識已經有了很大提高。因此所謂的參與意愿低，熱情缺失只是長期以來忽視和脫離事物發展客觀規律的純理論研究的結論，用網絡熱詞來說就是“被低”和“被缺失”。科研工作同樣符合量變質變規律，或許個別的研究成果影響不會很大，但如果大量實證研究反映出各地情況均為一般，則可充分說明現狀并非公眾不愿參與立法活動，而是頂層設計出了問題。惟有如此，才能引起決策層的重視，也促使立法機關的自省，繼而真正為公眾參與立法從量變往質變進行轉化創造條件。否則，在決策層和立法機關看來，很容易認為問題是出在公眾自身缺乏參與熱情，那么學界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的結論，無法對未來公眾參與立法的良性發展產生任何實質性的益處。二是公眾參與立法制度缺失、參與程序不健全。我們認為，這不應被視為我國地方立法公眾參與的問題，恰恰是造成現有局面的原因之一。如果這種本末倒置的研究思路繼續下去，是不可能對余翼：對地方立法公眾參與的思考公眾參與立法從量變往質變進行轉化創造任何有利條件的。三是立法機構對公眾參與重視程度不足。這確實成其為一個問題，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和內生因素等多重影響的疊加。立法機構切實提高對于公眾參與的重視程度，至少需要幾方面持續地共同發力：其一是頂層設計，即大力加強公眾參與的制度剛性化，對立法機關形成強大的外部力量；其二是使立法機關自身逐漸產出內生因素，即對于各級立法機關的組成人群尤其是領導成員大力灌輸公眾參與立法的理念，而這一點是必須以第一點為基礎的；其三是公眾自我覺醒，倒逼決策層予以重視，立法機關進行自省，最終實現與外部力量和內生因素的勝利會師，那時或許才具備從量變往質變進行轉化的初步條件。限于篇幅無法一一展開，未來將另行撰文論述。

筆者對本課題進行初步實證研究后的感受是，要使我國地方立法公眾參與步入良性發展的軌道任重而道遠，惟有齊心聚力、統一思想、砥礪前行、長期堅持，方可顯滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩開膀子。筆者在向長期關注地方立法公眾參與的研究者們致以敬意的同時斗膽呼吁：本課題牽涉層面廣泛，問題成因復雜，純理論性研究所得結論稍顯空泛，也無法保證其科學性與合理性。我們應當充分利用有限的資源，盡可能進行多區域、多維度、多視角、多變量的實證調查和研究，再通過對所得數據進行共享交流、橫向比較及綜合分析，準確定位我國地方立法公眾參與所處的量變階段，方能借助學界研究成果的影響力為地方立法公眾參與爭取更多重視，努力在積累量變過程中“量”的同時也注重提升“量”本身的“質”，為將來從量變往質變進行轉化創造實質性有利條件。第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。按照提出問題、分析問題、解決問題的認識進路，對策建議是必須有的。但是筆者覺得，任何對策建議都不可能具有在一切時空條件下的普適性。曾說：“沒有調查，就沒有發言權”，忽視或脫離事物發展客觀規律的對策建議好比病急亂投醫，只有先清醒定位自身所處的量變階段，才能有針對性地提出合理化的對策建議。這方面的既有成果，內容不可謂不細致不全面，但大多在時間性、合理性或現實性方面值得推敲。如建議重構我國地方立法公眾參與的有關制度。殊不知“羅馬不是一日建成”，任何系統性制度的形成談何容易，動輒談重構完全不切實際。又如建議學習西方國家尤其是美國公眾參與立法的有關經驗，這點筆者是認可的，關鍵是學哪些和怎么學。俗話說“知己知彼，百戰不殆”，所以還是需要先準確定位自身所處的量變階段，才能確定哪些是現在結合自身實際可以學的，哪些是未來可以創造條件嘗試學的。有學者建議我國建立地方立法中的利益集團利益妥協機制[5]，筆者認為這就屬于未來可以創造條件嘗試學的，但在目前所處的量變階段，現實可行性并不強。再如完善相關法律規定，提升地方立法公眾參與程序制定的立法層次[6]。對此筆者的觀點是，從公眾維度影響地方立法公眾參與的因素，至少分為參與意愿、參與能力和參與條件，提升參與程序制定的立法層次只是部分解決參與條件問題，目前更為迫切的應是盡快提升如何強化公眾參與能力和增強公眾參與意愿的立法層次。

總之，公眾參與在地方立法中的規范化和制度化,是追求科學立法、民主立法的必由之路，是一項復雜的系統性課題。筆者的研究是初步的，很多觀點和結論難免有失偏頗與淺薄。好在科學研究本就應當是“百花齊放，百家爭鳴”，未來筆者將就本文未盡之處繼續求教于學界前輩大方。如對未來我國地方立法公眾參與的良性發展能有些許裨益，則為幸甚。

參考文獻：

[1]劉文靜.地方立法公眾參與的循序推進[J].地方立法研究，2016（1）:37.

[2]佟吉清.論我國立法的公眾參與[D].北京:中國人民大學,2002:42.

[3]饒世權,饒艾.地方立法公眾參與的概念、主體與價值[J].西北大學學報（哲學社科版）,2008（1）:83.

[4]張曉,岳盈盈.打通立法與民意之間最后一公里———關于破解地方立法公眾有序參與困局的實證研究[J].中國行政管理,2017（2）:26.

[5]黎曉武,張昌武.論地方立法中利益集團利益妥協機制的建立[J].南昌大學學報（人文社科版）,2011（3）:89.

[6]邵東華.論行政立法程序中公眾參與的問題與對策[J].河南師范大學學報（哲學社科版）,2007（5）:77.80

作者:余翼 單位:中南林業科技大學