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“雙重基準理論”與合理性審查標準

在20世紀以前，美國聯邦最高法院恪守傳統自由主義立場，強調確保個人自由是憲法的首要任務，拒絕為了保障福利權而賦予個人自由相應的義務。在1905年的“洛克納訴紐約案”［1］中，美國聯邦最高法院判決認為，契約自由屬于憲法第十四條修正案中“正當法律程序”條款所保護的權利和自由，認為紐約州一項旨在保護工人健康的法律所規定面包工人最高工時制，乃是侵害了勞資雙方之間的契約自由，因而違憲無效，開啟了所謂的“洛克納時代”。此項判決受到了社會各界的廣泛批評，認為聯邦最高法院無視在自由放任資本主義經濟條件下社會弱勢階級所處的劣勢地位，契約自由和私法自治意味著資本的任意宰割。雖然“洛克納案”的判決與社會民意脫離，但聯邦最高法院仍不改初衷。直到1937年，在羅斯福總統“法院填塞法案”的政治壓力下，聯邦最高法院才于“西岸賓館訴帕里什案”［2］中強調契約自由并非絕對而毫無限制的自由，仍須受到合理的限制。它不能損及人們的健康、安全、道德和福利，為防止勢力薄弱的婦女和未成年人被迫在較低工資的條件下工作，即使規定最低工資也難說不合理，因此華盛頓州《婦女最低工資法》并沒有違憲。此項判決終結了“洛克納時代”，羅斯福政府的一系列的社會經濟干預措施也陸續受到后來法院判決的支持。以此為契機，美國聯邦最高法院在1938年的“合眾國訴卡洛琳制品有限公司案”［3］中確立了所謂的“雙重基準理論”，對于涉及民主政治程序的自由權與純屬社會經濟事項的自由權進行了明確的劃分，對那些以后者為規制對象的各種社會立法的合憲性審查，采取比前者為規制對象的各種立法的有關審查更為寬松的審查標準。其理由是那些規制社會經濟生活的立法，如果法院以自己的社會哲學對抗民選產生的國會多數決定，就可能有悖于民主精神。根據“雙重基準理論”，凡是單純涉及社會經濟領域的事項爭議，皆采取低度的審查標準，政治部門的社會經濟立法幾乎都可通過合憲性的檢驗。然而，此后“雙重基準理論”受到了沖擊，特別是1970年代以后出現了合理性審查標準宣告違憲的案例，法院不再完全無條件地順從立法者的決定。那么，美國聯邦最高法院在運用合理性審查標準時，其實際操作模式如何?以及經濟管制與社會給付領域是否又存在不同?以下將對其進行進一步分析。在1949年的“鐵路快運公司訴紐約州案”［4］中，涉及紐約州規定任何人駕駛的業務車輛都不得登載與其業務無關的廣告。換言之，只要該車輛涉及車主的通常業務，而該業務與車輛載有的廣告毫無關聯或大多無關聯，即要受到處罰。紐約一家鐵路快遞公司擁有1900多輛卡車執行其業務，并同時出售車體外的空間刊登其他公司的廣告。因其所刊登的廣告與其自身的業務并無關聯，從而觸犯了紐約州的該項法律。該案的爭議點在于車主刊登自身業務相關的廣告與刊登其他一般的廣告，受到了該法律的差別對待。法院判決認為，車主刊登自身的業務廣告所引起的可能危險相比車主刊登其他一般的廣告所引起的危險應顯得輕微，這種差別待遇乃是實務經驗上的考量，超出了法院能力所及，因此該案所涉及的差別待遇并無違反第十四條修正案的正當程序和平等權條款。值得注意的是，杰克遜法官在其協同意見書中強調，當訴諸正當程序條款時，必須對人民造成重大影響才可以將所涉及法律宣告無效;以正當程序宣告法律無效會造成無法規制的行為，這是人們所反對的。然而，當適用平等權時，并不無造成政府的無能力，因為平等權只是意味著禁止或管制必須有較為廣泛的影響，原則上政府部門必須一視同仁地行使其權力，除非某些合理區別切實與其管制目標相關。如果允許政府部門可以選擇一群少數人以實行法律，藉此逃避其政治責任，那就會開啟其恣意行為的大門。任何適用于所有這種廣告的規制措施，比起只適用于少數者的情形，在制定時要求具有更明確的正當性。在1955年的“威廉姆森訴李光學有限公司案”［5］中，該案涉及俄克拉荷馬州法律規定，只有具有證照的光學師、眼科醫師或者獲得二者之一的書面處方者才能進行配置眼鏡或復制、更換鏡片以及其他視力矯正措施。如果只是更換鏡框或在鏡片遺落或破損的情況下，要配置鏡片，若未獲得以上的處方，一般的眼鏡制造商也不得進行上述行為。但是根據同一法律的第三項規定，眼鏡販售商卻可以在未獲處方的情況下販售已經裝配好的眼鏡。本案的爭議在于第三項規定的差別待遇，眼鏡制造商未獲得處方即不得配置眼鏡或復制、更換鏡片，然而眼鏡販售商卻可以。聯邦最高法院一致意見認為，同一領域內的罪惡也有不同程度的差別，因而需要不同方式的治療。立法者可以采取“一次走一步”的措施，分階段地逐步實現其目的。平等權所禁止的乃是造成不公平的差別待遇，而本案尚未達到該程度，從俄克拉荷馬州來說，眼鏡販售商的該種行為可能不至于令人擔憂，它們與被禁止的行為所引發的問題可能有所不同，因此該法律合乎憲法。在1961年的“麥格萬訴馬里蘭案”［6］中，涉及馬里蘭州的“周日禁止營業法”規定，禁止在星期天販售除煙草、糖果、牛奶、面包、水果、汽油、藥品、報刊以外的任何商品。聯邦最高法院判決認為，馬里蘭州該項法律根據商品種類所為的差別待遇是合憲的，因為憲法第十四條修正案允許州政府具有廣泛的自由裁量權進行差別待遇，只有當差別待遇存在與立法目的的達成毫無關聯性時才會有產生違憲的問題，原則上立法行為應該被推定為合憲的，亦即事實上產生某些不平等的結果只要有可想象到的的合理事實，可以使得該差別待遇獲得正當理由，即可通過憲法上平等權的檢驗。從而立法者只有自己找到合理的理由和依據，認為為了民眾的健康或者為了增加周日的愉悅氣氛，允許特定的商品的販售是有其必要的。從鐵路快運公司案、李光學有限公司案和麥格萬案可以看出，在合理性審查標準的要求下，只要社會經濟立法的差別待遇是出于一種合法的目的，即可被認為是合憲的。合理性審查標準對何為“合法目的”采取非常寬松的判斷標準，法院極力避免對“目的”作任何價值判斷，往往對社會經濟立法所追求的“目的”進行合憲性推定，而社會立法的“目的”是否具備合法性，其實來自于法院自身的想象、臆測或者是立法者自己提出的說明材料。當立法目的難以確定時，法院就幾乎等同于放棄審查，而完全順從立法者的判斷。合理性審查標準下，法院對社會立法的“目的”不作實質性審查，事先推定其具有合法性，而只要社會立法中的差別待遇條款與立法目的具有合理關聯，這種差別待遇就不能被認為是違反憲法平等權的。而法院對于立法目的與差別待遇條款之間是否具有合理關聯秉持非常寬松的態度，如果不是社會立法中的差別待遇條款屬于完全不合理，否則不能僅僅以該項社會立法所采取的差別待遇分類標準不夠完善或精確，就認為其違反憲法上的平等保護。換言之，在合理性標準下，手段與目的之間的關聯性，既不需要如嚴格審查標準那樣進行較深入的價值判斷，也不要求數理上的精確程度，只要存在所謂的合理性即可。而且法院并不要求立法者負有闡明義務，也不依賴相關的立法材料作為判斷的依據，只要憑據法院自身主觀臆測的合理性即可通過平等權的檢驗。然而，正如斯蒂文斯法官所言:“難以想象某一種差別待遇，是無法通過可合理想象到的事實作為其正當化的依據的。如果不要求立法者積極的闡明義務，則無異于放棄審查。”［7］

嚴格合理性審查標準:手段與目的的合理關聯性

從20世紀70年代開始，法院逐漸強調社會立法的立法手段須實質上促進立法目的，即手段與目的之間必須具有合理關聯性。70年代以前僅根據“臆測的事實佐證”或“可想象的立法目的”所彰顯的司法抑制實際上就是法院為立法者行為的一種背書。但是從1970年代以后，法院在判斷立法手段與目的之間的關聯性時，強調立法必須具有相當的事實基礎，并且必須將相關的立法材料提交給法院，而不是由法院進行單方面的推測和想象，法院對于社會立法開始進入了強化合理性審查階段。必須指出的是，法院所謂的強化合理性審查標準仍然只及于手段而不及于目的，而且手段上的審查要求仍低于嚴格審查標準。加重合理性審查仍允許政府部門擁有較大的自由裁量空間去選擇其所追求的目的。在1969年的“夏皮羅訴湯普森案”［8］中，涉及康涅狄格等3個行政區的法律規定，凡是沒有在該行政區內居住滿一年的居民，不得提出社會福利金的申請。本案所爭議的差別待遇在于同樣具有申請資格的人，居住滿一年的人可以提出社會福利金的申請，而未滿一年者則不能提出申請。法院判決認為，根據一定居住期限所為的差別待遇，侵犯了憲法上所保障的遷徙自由，因此將審查標準提高為嚴格審查標準，而政府部門所提供的理由如果不是符合急迫的政府利益，就是與差別待遇不具有合憲性的關聯。法院多數意見認為，即使采用過去的合理性審查標準，該法律也難逃違憲的命運。因為政府部門所提出法定期限的附加是為了確保公共救助計劃的財政健全，因為這樣會減少外地窮人遷入該行政區的誘因，以避免外地窮人大量涌入該區，而政府便有較為充足的預算來照顧長期居留的窮人。但是法院指出，雖然該立法的差別待遇對立法目的具有實質性促進，但是禁止外地窮人的遷入并非憲法所允許的目的。政府部門提出的第二個目的是為了減少那些只為獲得較優厚福利的窮人遷入的誘因，但法院認為此目的所排除的群體顯然過于寬泛，畢竟大部分移民并非只是為了得到更優渥的福利，而州政府在沒有任何證據材料顯示新遷入的移民單純為了獲得更優厚福利的目的。更為關鍵的是，州政府不應禁止那些為了獲得更好福利的窮人遷入，法院并不認為當一位母親為了自身及其子女享有一個新的生活，便要受到低度的評價，其遷入的動機，無論是基于獲得更為優厚的福利金，還是基于該州較好的教育設施，都應該受到同等對待。至于政府提出的第三個目的乃是著眼于新舊居民的繳稅的多寡，法院認為如果此種目的可以成立，那么州政府亦可基于這一邏輯禁止新移民利用學校、公園和圖書館，并排除對其在治安和防火安全上的保護，而這些行為正是平等保護條款所禁止的。法院雖然肯定州政府維持其財政健全的努力，但是福利成本的降低并不能使此種差別待遇正當化?？傊?，法院認為州政府所為之差別待遇沒有相當的事實基礎，且與目的之間并不具有合理關聯性。在1973年“美國農業部訴莫雷諾案”［9］中，涉及美國1964年頒布的“食品券法”規定，低收入家庭可以通過購買食品券的方式，從而可享受購買食品的優惠，但如果家庭成員中有無血親關系的人存在，那么該家庭便無法購買食品券。聯邦最高法院判決認為，該法將家庭成員中有血親關系的人排除在外的差別待遇違反了憲法上的平等保護。聯邦最高法院指出，該法當初規定這一排除條款是為了防止所謂“嬉皮士”參與食品券優惠計劃，而在平等權的保障下，僅僅為了不讓那些政治上不受歡迎的群體獲得利益，不能使一立法目的正當化的。雖然政府所提出的目的意在減少欺詐的情形，但該法已經在其他條文已經就此進行了規范，且在實施效果上，該法條真正排除了并非是那些濫用食品券優惠的家庭，反而是那些確實需要救助的人。因此該法所為的差別待遇已并非單純的不夠精確的問題，而是根本欠缺合理的基礎，因而違反憲法上的平等保護。在1980年“美國退休職工委員會訴弗里茲案”［10］中，涉及1974年以前的聯邦法律曾經允許在鐵路局與曾經在鐵路局工作過的職工在退休后可以同時領取鐵路局的退休金和社會福利金。然而在聯邦政府財政負擔越來越大的情況下，國會于1974年通過法律限制領取雙份津貼的主體資格。依據該聯邦法律，1975年1月以前不具備領取鐵路局退休金的10年服務資格者，就不再能申請領取該退休金;而已退休的人并已在領取退休金的，仍然可以繼續領取該退休金，從而依然可獲取雙份利益。對于那些尚未退休的人員而依據舊法可領取退休金者，只有那些在1974年仍在鐵路局工作或者至1974年底其所從事的工作與鐵路運輸事業有現時相關的人員或已經在鐵路局服務滿25年的人員方可領取。該法律的爭議點在于那些原本依據舊法可申領退休金的尚未退休人員，依據新法便無法領取該退休金。聯邦最高法院判決認為，立法者基于逐步限縮受益者范圍的目的，在受雇員工中實行差別待遇，并非憲法上所禁止。問題在于立法者所采取的手段是否出于明顯的恣意和不合理，而本案并未發生此種情形。因為立法者乃是為了保障員工之間的相對公平性，對于鐵路局在職員工提供退休金。立法者可能認為鐵路局在職員工或者從事與鐵路事業有現時關聯的人，相較那些不再在鐵路局工作的人更具有享受退休金的正當性。對于退休的員工提供較為優厚的保障乃是一種合法的目的，而以服務期作分類標準具有合理的基礎，手段與目的之間存在“相當的而實質”的關聯。而布倫南法官在其不同意見書中指出，合理性審查不應是不具有任何瑕疵的，在合理性審查標準的檢驗下，該項差別待遇不僅與立法目的之間不存在合理關聯，甚而妨礙該目的的達成。因為該項立法的主要目的乃是為了原本有資格的退休金保留其退休金，但在實施效果上造成了1974年前即享有退休金資格者，其退休金被剝奪，因此該差別待遇與立法目的之間是相互沖突的。在1981年“施威克爾訴威爾遜案”［11］中，美國“社會安全法”下的補充性收入保障計劃是提供有需要的老年人、盲人和殘疾人生活津貼，但是對于在公立精神療養機構的需受照顧的老年人、盲人和殘疾人則不予提供，除非該機構能替他們代為領取聯邦醫療照顧基金。該項計劃將受益人分為兩類，即公立精神療養機構中的需照顧的老年人、盲人和殘疾人與其他需照顧的老年人、盲人和殘疾人，前者必須由療養機構代為領取津貼，而后者可直接領取。聯邦最高法院認為國會對于如何分配有限資源具有裁量的權限，在進行分配時難免會犧牲某些有需要的人，但關于金錢給付的立法行為應受到強烈的合憲性推定，法院不能因為還存在其他更完善的手段存在。即相關的差別待遇無法合理增進立法目的，法院可通過有限的立法資料，推導出差別待遇乃是國會深思熟慮的產物。然而，由鮑威爾等4位大法官參與的不同意見書則強調，在合理審查標準下，判斷相關差別待遇是否流于恣意無法脫離立法目的而獨立考察，而所謂的立法目的，法院應秉持獨立、懷疑的態度。［12］如果該立法目的僅僅憑著政府部門的闡述而沒有其他堅實的資料佐證時，法院應要求立法手段與立法目的之間具有“相當與實質性的關聯”，對立法手段的要求提高后，同時也是間接地審查立法目的的合理性，而不至于落入邏輯上的錯誤。因此，在本案中，政府拒絕給予福利金沒有合理的理由，因為立法者給予了相同情況的低收入老年人、盲人和殘疾人差別待遇，這一未予解釋的差別待遇無疑是立法者的疏忽。從諸多案例法院的判決來看，嚴格合理性審查標準可以說是強度介于合理性審查標準與嚴格審查標準之間的一種審查模式，它要求當法院采用合理性審查標準時，政府必須承擔闡明義務，以檢驗所為差別待遇的手段與目的之間的關聯性。此外，嚴格合理性審查標準也強化了當代法院的角色。雖然長期以來法院所秉持的司法自我抑制強調對政治程序的尊重，以確保人民將其意見通過選舉權的行使體現于公共領域。然而，這并不意味著法院應該完全規避手段與目的之間的關聯性審查，因為手段上的審查可以促進人民意志在立法行為的政治領域中得到更為充分地體現，從而提升政治程序的品質。嚴格合理性審查標準要求法院評估和判斷手段與目的之間的合理關聯性，而非憑據自身的主觀臆斷的和猜想的正當性根據。只是關于目的的界定在實際操作中存在一些難題，無論是法院的主觀判斷，抑或是通過文義解釋的方式推衍出來，其實都包含了法院針對立法事實作某種憲法上的判斷。而立法事實的評價并不適宜由法院作出，相關立法所涉及的事實問題也會突顯出司法功能上的局限，因此由立法者擔負事實闡明義務，不僅可以避免司法判斷流于恣意，也具有某種分擔政治責任的功能。在嚴格合理性審查標準下，手段與目的之間必須有切實的關聯性，亦即所為的差別待遇必須具有堅實的理由，而法院藉以判斷的基礎則有賴于政府部門所提出的事實材料，也不再任憑法院的主觀想象。嚴格合理性審查標準在手段要求上的特色，提高了對手段要求的審查強度，賦予了立法者某種立法論證的責任，同時也使得法院的說理、論證漸趨完整。根據立憲主義的精神，現代福利國家的社會性立法應該符合平等權的要求，避免社會立法出現資源分配不公而侵害社會弱者的平等保護權利的情形。在美國法上，傳統上法院對于社會立法內容的平等權審查較為審慎，通常尊重立法者的專業判斷，拒絕對社會立法進行合法性審查。但是隨著福利國家的發展和權利意識的提高，美國法院開始運用合理性審查標準來進行較低程度的介入，其考察立法目的與手段之間的關聯性，但對于目的與手段之間的關聯性持較為寬松的態度，只要差別待遇不屬于極為不合理，即可認定為符合憲法。從20世紀70年代開始，美國法院逐步強化了合理性審查的標準，強調社會立法的手段必須實質上促進立法目的的實現，立法內容應該具有相當的事實基礎，而非憑據法院自身主觀臆測的合理性進行判斷，立法機關應當承擔具體的闡明義務和論證的責任，從而限縮了立法機關的自由裁量權，以確保社會立法的平等權保護力度。