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礦產資源是我國實現可持續發展不可或缺的重要自然資源和戰略性經濟資源。隨著我國經濟和社會的進一步發展，對礦產等自然資源的需求會進一步加大。與此同時，資源浪費和資源枯竭以及生態惡化等問題也日益顯現。另外，我國資源型城市資源枯竭、生態保護和可持續發展問題受到越來越多的關注。作為解決這一問題的重要措施，生態補償制度很早就被理論界和實踐重視，從中央到地方，陸續出臺一些和礦產資源生態補償有關的法律法規。2014年4月24日，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定了“生態保護補償”制度，為我國包括礦產資源開發和利用過程中的環境保護和礦產資源生態補償提供了法律保障。梳理我國現有礦產資源生態補償相關法律法規，指出其中之不足并提出完善建議，對推進生態文明建設，促進我國經濟社會的可持續發展具有很重要的理論和現實意義。

1礦產資源生態補償內涵及理論依據

1.1礦產資源生態補償內涵。生態補償概念首先在自然科學領域使用，指自然界自我修復與維持的能力，后來擴展到社會科學領域，其內涵也相應發生了變化，逐漸成為環境學、經濟學以及法學等學科的研究對象。當人類對環境資源的開發利用超過自然生態系統的自我修復能力時，人類就應該主動采取措施，維持生態系統的穩定和完整性。這是生態學意義上的“生態補償”，即基于維持生態系統平衡和生態的穩定，對由于人類活動造成的環境污染和生態破壞進行恢復、彌補或替換的過程或活動。從社會制度領域理解，生態補償制度是運用經濟手段對生態環境進行有效保護的制度，其核心是通過對生態的破壞者進行科學收費、從而對生態環境的保護者以及受害者進行合理經濟補償，最終達到經濟發展與生態保護的協調發展。礦產資源生態補償機制及其相關制度是生態補償理論在礦產資源生態補償領域中的運用。礦產資源生態補償有狹義和廣義之分。狹義上的礦產資源生態補償僅指人類在開發使用礦產資源時，對被破壞的自然環境和生態進行的治理恢復，主要是恢復被破壞的生態環境所需成本和對受害者的賠償成本。廣義上的礦產資源生態補償則是指對整個生態系統的理論價值進行補償。既包括對受損失的自然生態系統的補償，也包括對喪失發展機會的區域內的居民進行的補償。有學者認為還應當包括為提高環境保護意識和環境保護水平而進行的科學研究、教育費用的支出。礦產資源生態補償與礦產資源生態賠償不同，它們之間有根本的區別。礦產資源生態補償針對的是合法開發利用礦產資源的行為，這些開發利用行為一般已經過政府相關部門的審核批準，生態補償主要是通過經濟手段確保礦產資源開發利用主體承擔相應義務并采取必要措施保護環境和生態。而礦產資源生態賠償是指因違法行為造成了環境的惡化和生態破壞的后果所承擔的責任。1.2礦產資源生態補償理論依據。由于礦產開發利用過程中造成生態破壞、環境污染和區域經濟可持續發展受到損害，礦產資源生態補償受到了人們的重視。生態環境價值理論、外部性理論、資源耗竭理論等從不同角度構建了礦產資源生態補償理論基礎。1.2.1生態環境價值理論。生態環境是具有價值的，其價值來源于其具有的生態系統服務功能，即生態系統所形成的維持人類生存與發展的各種環境條件和價值。20世紀70年代以后，生態系統服務價值進入生態學和生態經濟學研究視野。作為一種資源，生態環境是稀缺的，具有使用價值和非使用價值。無論是從使用價值還是非使用價值即其內在價值角度，使用生態環境都是要為之付費的。1.2.2外部性理論。礦產資源開發過程中，會產生正外部性和負外部性。礦產資源開發促進了經濟社會的發展，使人類從自然資源中受益，這是它的正外部性。生態環境的負外部性，是指在礦產資源開采過程中，礦區所受到的環境污染和生態破環。負外部性是實施礦產資源生態補償的重要依據，需要基于政府的稅收政策或者給予清晰的產權界定的市場交易予以糾正。1.2.3資源耗竭理論。1931年，美國經濟學家哈羅德•霍特林在其論文《可耗竭資源經濟學》里提出了不可再生資源的經濟理論。礦產資源的耗竭性實際上就是其不可再生性，礦產資源耗竭理論即代際均衡理論，是礦產資源在代際間的合理分配和利益共享的理論。在礦產資源的開發中，不僅要考慮當代人的需求，還要顧及后代的需要，不能給后代人的利益和資源共享產生損害。實際上，礦產資源耗竭補償是一筆礦產資源代際補償基金。

2我國礦產資源生態補償現狀及其不足

2.1我國礦產資源生態補償現狀。我國沒有生態補償方面的專門法律，有關生態補償立法比較分散。自20世紀90年代以來，陸續頒布實施了一些與生態補償有關的法律法規，這些法律法規一般是通過補助手段對生態效益保護者進行補償。1994年制定的《自然保護區條例》中規定，“管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區的管理，給予適當資金補助”。2001年公布的《防沙治沙法》、2002年修訂的《草原法》、2002年制定的《退耕還林條例》等都有資金補助的規定。1998年修訂的《森林法》、2008年修訂的《水污染防治法》、2010年修訂的《水土保持法》等法律法規中使用了“生態效益補償”和“生態保護補償”等概念。從20世紀80年代開始，我國探索建立礦產資源生態補償的政策法律制度，建立起了包括礦產資源有償使用制度、礦山環境治理與生態恢復保證金制度以及礦產資源生態補償費制度等多種礦產資源生態補償法律法規體系。1986年通過的《礦產資源法》中規定“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”。1993年《資源稅暫行條例》規定“在中華人民共和國境內開采應稅資源的礦產品或者生產鹽的單位和個人都應繳納資源稅”。1994年2月，國務院實施了《礦產資源補償費征收管理規定》，具體貫徹落實《礦產資源法》中有償開采的原則。2011年實施的《資源稅暫行條例》將油氣資源稅征收由從量征收修改為從價征收。2006年，《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，從而在全國范圍內陸續建立起了礦山環境治理和生態恢復保證金制度。在礦山資源生態補償制度上，最早是昆明市在1993年試點的磷礦按噸征收的生態補償費，用于礦區植被和周邊破壞的生態環境修復。全國范圍內實施了礦產資源生態補償費制度。2002年全國整治亂收費中，由于收取礦產資源生態補償費缺少法律依據而被取消。2.2我國礦產資源生態補償立法不足。生態補償方面基本法律的缺失，致使生態補償主體、補償對象、范圍、補償標準和具體補償方式等沒有統一明確的規定，系統的生態補償機制沒有形成。2010年4月，國務院啟動了《生態補償條例》立法程序，但到目前為止條例并沒有出臺。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》中規定了“國家建立、健全生態保護補償制度”。囿于這部法律的立法宗旨，生態補償沒有作詳細具體的規定。所以，目前零散而位階不高的有關生態補償立法與實踐使我國生態補償的法律概念、責任與損害賠償責任的界限等沒有明確規定；中央政府與地方政府在生態補償方面的責任沒有厘清。目前主要是政府通過財政資金形式為生態補償法律制度的實施提供資金來源，而且資金的來源基本上來自于中央財政，市場的作用沒有得到發揮。具體到礦產資源生態補償立法上，我國沒有完備的礦產資源生態環境補償規則體系，也沒有明確的資金來源。就礦產資源有償使用制度來看，資源稅費的征收標準和使用方向表明，礦產資源補償費設立的目的是保障和促進礦產資源勘察、保護與開發，彌補國家對資源勘探投入的不足，其具有資源耗竭性補償的性質。側重于自然資源的經濟價值而忽視其生態價值，因此，嚴格意義上該項制度并不具有生態補償的性質。另外，資源稅費征收標準過低，不僅資源耗竭補償初衷沒有得到實現，環境成本也沒有體現，最終承擔環境破壞成本的仍然是政府和社會。在礦山環境治理與生態恢復保證金制度方面，由于保證金是一次性繳納，占用了礦產開發企業的資金，從某種意義上制約了企業進行環境治理的能力。在實際操作中，由于企業繳納生態恢復保證金時并不需要同時提供環境恢復治理實施方案，也就無法保證其治理和恢復工作的科學性和有效性。而作為一項重要手段的生態補償制度，生態補償費征收由于合法性問題在2002年被取消。

3完善我國礦產資源生態補償立法建議

在礦產資源開發利用過程中，“資源有價”和“環境友好”應成為人們的普遍共識。加強礦產資源生態補償立法，做到在國家層面有法律依據和政策指引是礦產生態補償工作的重要前提。3.1加強和完善礦產資源生態補償立法。我國現有的礦產資源生態補償法律立法層級較低，且分散在不同的法律法規中。現有的法律法規對生態補償有關的基本制度性問題沒有統一規定，因此，應加快生態補償立法，完善礦產資源生態補償法律法規體系。要加快《生態補償條例》的立法進程，出臺生態補償方面的基本法律，明確生態補償的內涵。對生態補償的主體、內容、客體，補償對的象、補償的標準和補償的方式等予以明確；確立生態補償基本原則，做到既發揮政府的主導作用，也要發揮市場的調節作用。加強礦產資源生態補償法律、法規建設，從法律層面上，堅持誰開發誰保護、誰受益誰補償、誰損害誰修復的原則。在明晰礦產資源所有權的基礎上，明確相關主體及其權利與義務，確保環境和資源成本內化到使用者和受益者身上，促進資源有效利用、環境保護和生態補償。3.2成立專門的管理部門。目前在和礦產資源生態補償費相關的征收過程中，由于政出多門，導致礦區生態環境治理缺乏足夠和有效的監督和管理。礦產資源稅、礦產資源補償費、環境恢復保證金、排污收費、排污權交易費，以及礦山環境監督檢查制度與公眾參與制度的落實等沒有具體部門管理，影響了礦產資源生態補償法律的落實和機制作用的發揮。因此，應該設立專門的礦產資源生態補償管理部門。3.3完善中央財政轉移支付制度。我國現有的財政制度中，沒有明確的礦產資源生態補償制度設計，所有涉及礦產資源補償的各項財政政策在執行中存在諸多問題。目前，礦產資源生態補償資金來源于中央財政的一般性轉移支付和專項轉移支付，地方政府囿于財力只在一定范圍內承擔義務。中央政府除了要履行本級政府的環境保護和生態補償職責外，還要督促地方政府履行相應的環境保護和生態補償責任。中央政府在確定轉移支付時，對礦產資源生態補償缺少考慮，致使財政轉移支付對礦產資源生態補償支持力度不夠。而地方政府在礦產資源生態補償上，所承擔的生態補償事權與財力不匹配，影響了地方政府在礦產資源生態補償上的能力和積極性。所以，要通過一定的制度建設，建立機制進一步發揮中央財政在礦產資源生態補償上的主導作用，完善中央財政轉移支付制度。同時在全國范圍內建立礦產資源生態補償的橫向財政轉移支付制度。

綜上所述，礦產資源生態補償是我國生態補償制度中重要的一個組成部分，是推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展的重要保障。我國自20世紀80年代開始已開始探索建立礦產資源生態補償的法律法規，逐步形成了一套法律法規體系。但是這些法律法規對礦產資源生態補償主體、對象、范圍以及財政轉移資來源等沒有明確的規定。發達國家在這方面有可借鑒的經驗。在吸收西方國家有益經驗基礎上，結合我國實踐確立我國礦產資源生態補償制度，發揮政府和市場兩者作用，是做好我國礦產資源生態補償的重要措施。

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作者:沈友華 徐成文 單位:1.寧波工程學院 2.合肥學院