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摘要:“糾紛解決目的”是行政訴訟法從民事訴訟領域引入的立法目的價值,旨在于擴張行政訴訟機制的糾紛解決功能,為行政訴訟的協調和解程序提供法理支持,但是,行政訴訟領域的糾紛解決具有其自身的特殊含義,而且與行政訴訟固有的“權力監督”之間存在著內在的緊張關系。通過調和“糾紛解決”和“權力監督”的這種緊張關系,可以反省行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實現上的界限,設定行政訴訟協調和解制度的合法性邊界,從而更好地確保公民權利保護的實效性。

關鍵詞:糾紛解決目的;權力監督目的;協調和解制度;行政訴訟法

目前在我國行政訴訟法的修改過程中,立法目的修改問題已經成為學界的熱點。討論的焦點在于,行政審判方式的改革是否需要轉換行政訴訟的現有立法目的模式,在“權利保障”和“權力監督”之外增加“糾紛解決”作為目標。

從立法情況來看,大多數行訴法修改建議稿均將糾紛解決列為行訴法的立法目的之一,增加糾紛解決目的似乎已經成為一項行訴法修改的必然選擇。(注:見:胡建淼:行政訴訟法修改研究——《中華人民共和國行政訴訟法》法條建議及理由杭州:浙江大學出版社,2007:2;馬懷德:司法改革與行政訴訟制度的完善——《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書北京:中國政法大學出版社,2004:85)無論是與德、日將權利救濟和權力監督并列作為行訴法目的,抑或英、美將權利救濟作為行訴法目的的做法相比較(注:JohnH.Reese,BurstingtheChevronBubble:ClarifyingtheScopeofJudicialReviewinTroubledTimes,73FordhamL.Rev.1103,1192(2004);Allen,M.andTompson,B.(2002)CasesandMaterialsonConstitutionalandAdministrativelaw,p16,7thed.(Oxford:ClarendonPress).),把“糾紛解決目的”提升到行訴法基本目的高度,構成了我國行訴法修改的一項顯著特色。

首先,行訴法上的“糾紛解決目的”本身是一項認識模糊的命題。首先,學界大多沿襲民事訴訟法“糾紛解決目的”的學理來研究行訴法上的“糾紛解決目的”,行政訴訟法上的“糾紛解決目的”與民事訴訟法上的“糾紛解決目的”的區別并不明顯。

其次,行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實現上的界限問題并沒有得到關注。傳統的行政訴訟基本理念是圍繞著權利保護這一基本目標而展開的,程序的具體設計是以對行政權力的合法性判斷的獲得為指向。在這種追求對行政行為合法性的形式性判斷的訴訟程序中,行政糾紛一次性解決的理想要求究竟能在多大程度上得到實現呢?行政訴訟在追求正確、慎重地做出裁判的過程中,給追求訴訟制度運作的效率性和判決結果的實效性留下了多大的余地?實際上,對權力的合法性監督與糾紛解決之間存在著內在的緊張關系甚至沖突。如何認識和調和這一對基本價值之間的沖突,就成為行訴法立法目的理論上難以解決而且重要的基本問題。

這兩種基本要求之間的沖突和調和,集中地反映在學說和實務對行政訴訟協調和解程序的適用范圍和適格條件的爭論上。就協調和解的對象范圍而言,協調和解所包括的對象范圍雖然可以超越訴訟標的,但卻還存在著與法律規范、公共利益有關的約束條件。就當事人的讓步對象而言,也存在著涉及到處理或者拋棄行政主體的“處分權”和公民“基本權”的客觀范圍的論爭。

本文試圖審視我國行政訴訟的改革如何透過對“糾紛解決”與“權力監督”這兩項立法目的價值之間的調和與平衡,從而實現行政糾紛的多元解決機制的統一和協調。研究的重點主要放在行訴法“糾紛解決目的”的司法適用上,從糾紛解決的概念出發,闡釋該原則在行政訴訟領域存在的特殊性和必要性,分析該原則與行訴法固有的“權力監督目的”之間的潛在沖突,觀察“糾紛解決目的”在功能實現上的內在制約因素。在此基礎上,進一步研究在行政訴訟協調和解理論上所存在的適用范圍和適格條件的限制情況,討論如何通過反映“糾紛解決”和“權力監督”的協調和解手段的并用,確保公民權利保護的實效性,并且提供行政訴訟協調和解制度的正當性基礎和合法性邊界。本文關注的重點在于,一方面考慮行訴法的修改如何借由“糾紛解決目的”的增加,擴張行政訴訟追求糾紛解決的制度功能;另一方面檢討對“糾紛解決目的”理解的正確性,反省行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實現上的不足,提出充實和發展行訴法上“糾紛解決目的”的方向。

一、行政訴訟法“糾紛解決目的”的基礎——糾紛解決的概念

作為訴訟或者審判要實現的終極價值,糾紛解決具有超越訴訟類型的普遍意義。訴訟或者審判是圍繞著糾紛解決,或者說解決爭議這一目標而展開的。這樣的訴訟法原理在民事和行政領域具有相當廣泛的共通性,行政訴訟的程序設計也是以指向解決具體的行政糾紛作為前提。但是,在訴訟中存在的是什么樣的“糾紛”,又怎樣去“解決”等問題上,行政訴訟與民事訴訟之間存在著很大的差異。

(一)糾紛解決的基礎——“行政糾紛”概念

作為行政訴訟的糾紛解決基礎的是對“什么是糾紛”的理解。在行政訴訟中,行政訴訟的處理對象被稱為“行政糾紛”或“行政爭議”(注:例如我國2007年最高人民法院《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》明文指出,制定該司法解釋的目的是“為妥善化解行政爭議”。),包括行政主體與公民雙方圍繞著國家和個人之間權利和義務的具體分配存在分歧或者對法律關系的認識不一致而形成的爭議。行政糾紛的顯著特征在于其公益性,這是因為,從糾紛當事人來看,當事人一方是追求實現公共利益的行政主體;從糾紛的起因來看,糾紛一般是由于追求公益的行政主體剝奪或者限制了公民的合法權益所導致;從糾紛的內容來看,糾紛不僅牽涉到公民之間,而且牽涉到國家與公民之間的權利義務分配。

雖然行政糾紛的公益性容易得到普遍認可,但是行政糾紛的具體內涵卻需要進一步細化。按照性質的不同,可以把行政糾紛大致區分為如下兩類:

1當事人對有關權利、行政行為效力或者法律關系的訴訟主張直接對立的情形。在整個行政訴訟過程中,當事人一直處于相互爭執和對立的地位直到最終以作為其糾紛的終局性判定來終結糾紛。

對這種糾紛的認定是以當事人的主觀意思為準,并不考慮當事人主觀上確信的主張是否正確。也就是說,即使雙方當事人是基于對法律或者事實性質的認識錯誤而產生爭議,該糾紛在法律上仍然成立。

2當事人對有關權利、行政行為效力或者法律關系的訴訟主張并不直接對立的情形。在這種行政糾紛中,當事人主張之間的對立特征得到弱化,它還可分為以下兩類:

(1)當事人之間法律關系不明確的情形。雙方在“什么是事實的真相”這一點上產生爭議,系爭案件的焦點在于對事實真實與法律真實的發現,具體又包括以下兩種情況:

第一類是系爭行政行為所針對的主要事實存在不明確的情形。所謂主要事實,即法律條文上規定的要件事實,是導致行政法律關系產生、變更和消滅等法律結果的事實?！叭绻姓C關以及義務人都對決定行政決定做出內容的主要事實無法通過舉證確定時,主要事實就陷入存否認定不明的情況?！?/p>

第二類是系爭行政行為所依據的法律事實存在不明確的情形。所謂法律事實不明確,具體包括如下兩種情況:首先是指與行政決定相關的行政法律規范的含義不明確的情況,例如對某項法律規范的法律效力應當做怎樣的解釋,在立法上并不確定,從而導致當事人產生對系爭行政行為合法性的爭議。其次還包括適用于特定事實的法律評價不確定的情況,例如“某項行政裁量是否妥當,根據法律的判斷不能確定?！?/p>

值得注意的是,“不明確”的判斷標準,除了依據當事人的主觀認識之外,還需要基于公正、中立的第三人立場而形成的客觀認識。也就是說,對“不明確”的判斷要求某種程度上的客觀不明確性。(注:德國學說上稱為:“依據客觀的觀察者認知下所存在的不明確”、“一般法律家角度下的觀察、評價下的不明確”、“依據與當事人具有同一知識的客觀觀察者,其觀察所得的不明確”、“依契約締結的行政機關的通常期待,再對照專業知識所產生的不明確”。見陳建宇:論租稅法上和解契約臺北大學法律研究所碩士論文,2004:139。日本學說則多認為關于明確性的存在與否,應當排除當事人主觀意思,借由第三人立場,立于客觀抽象的基準來進行判斷。并且認為最終判斷的責任應當落實到具有專業知識的法官身上。見南博方行政訴訟的制度和理論有斐閣,1990:160;南博方:“行政訴訟中和解的法理(上)”環球法律評論,2001(1):99。)

(2)當事人一方的權利或者行政職權的實現存在不安全、不確定的情形。在這種糾紛中,雙方的爭議以司法審判的實效性作為考慮的中心。如在行政給付之訴的場合,當事人雙方對于原告實體上的請求權及其范圍并無爭議,但是存在著如果審判出現拖延情況,將會發生義務人無力清償的危險,也就是說,訴訟程序的繼續意味著使原本勝訴的當事人蒙受更多的程序利益損失,甚至喪失勝訴所期待的利益。這種權利實現上存在的不安全的情形就使訴訟程序本身的延續具備了糾紛的性質。

(二)“糾紛解決目的”的構成

從行政訴訟制度在面對行政糾紛時所承擔的功能和角色出發,針對不同性質的糾紛,“糾紛解決目的”在功能上和內容上也隨之形成不同的形態,而不僅僅是一個固定不變的靜止概念。根據行政訴訟制度與上述兩類不同的行政糾紛類型的連接和對應關系,大致可以將“糾紛解決目的”內容的歸納為三層含義。

第一層是“糾紛解決的妥善性”。這層含義的核心在于通過法官的權威宣判而實現對糾紛的妥善解決,即判決結果的實效性,體現了行政訴訟旨在“消除紛爭”和“創造法律和平”(注:“創造法律和平”,是指訴訟通過解決雙方的糾紛,進而實現雙方均接受的結果,恢復法律秩序上的和平狀態。見南博方:行政訴訟的制度和理論有斐閣,1990:133;翁岳生主編:行政訴訟法逐條釋義臺北:月旦出版公司,2002:34。)的目的。糾紛得到妥善和公正的解決,就意味著行政訴訟具有了正當性?！凹m紛解決的妥善性”所針對的糾紛對象主要是當事人訴訟主張直接對立的糾紛。在這些糾紛中,“糾紛解決的妥善性”以保護公民合法權利作為最上位的指導理念,并且以此進一步推導出應以公民的實體權利獲得救濟的實效性為中心,一方面尊重行政主體借由選擇裁量基準來處分行政權力的自由裁量權,另一方面強調制約形式合法但不合理的行政裁量的必要性,追求全面妥善解決當事人之間的權利義務爭議,以貫徹司法審判的實質公平性、糾紛解決的實際有效性目的。

這種“糾紛解決的妥善性”的特點,是并不將行政訴訟的糾紛處理僅僅限定在系爭行政行為這一狹窄的訴訟標的范圍內,如果認為有必要,還試圖把相關聯的法律關系和法律事實,例如作為先決問題的其他法律關系都納入處理過程中,以尋求最佳的解決途徑。這種“糾紛解決的妥善性”配合行政審判范圍的擴張,要求司法積極解決行政糾紛的相關理念設計,以補救和改進行政訴訟傳統的形式合法性審查的不足,進而達到糾紛的徹底解決,而非一時的休戰或糾紛潛在化。

第二層是“糾紛解決的一次性”。其主要含義是在努力保持審判公正性的前提下,盡可能一次性地處理糾紛。“糾紛解決的一次性”所針對的糾紛對象是當事人之間法律關系不明確而導致的糾紛。依據“訴訟經濟”(注:“訴訟經濟原則”,是指在訴訟中,以最少的司法投入,獲取最大的訴訟效益的原則。見李建良:行政法三十六講自刊,1997:505-507。)原則的要求,有關當事人之間的行政糾紛應當盡可能一次性解決,防止反復爭訟不休,致使法院、行政機關和當事人都枉然耗費時間、精力和費用。

這種“糾紛解決的一次性”的特點在于承認、尊重和貫徹當事人也是行政訴訟程序主體而非法官審判活動的支配客體的理念,將劃定行政訴訟程序的選擇權限部分地交由當事人掌握。它可以配合行政訴訟糾紛解決機制形式的多層次化,要求提高行政訴訟程序解決糾紛的效率性等相關的司法理念,從而發揮補充、糾正行訴法現有的效率性考慮的缺失,進而具有創設行政訴訟調解程序等制度的功能。

第三層是“糾紛解決的迅速性”。它是指即在努力保持公正性的前提下,盡可能迅速而成本低廉地處理和解決行政糾紛?！凹m紛解決的迅速性”所針對的糾紛對象是由當事人一方的權利或者行政職權的實現存在不安全、不確定的情形而引起的糾紛。

依據“訴訟程序迅速”(注:“訴訟程序迅速原則”,是指“遲到的正義,就形同拒絕的正義”。見傅玲靜:“由行政之參與論于許可程序中迅速原則之實現——以德國聯邦行政程序法為中心”中原財經法學,2004(13)。)原則的要求,面對不斷增加的行政案件,司法機關應當努力提高案件處理的效率,簡化行政訴訟的程序。從當事人角度而言,審判過程的高效和迅速也有利于降低訴訟成本,節約時間、精力和費用,有利于平衡其實體利益與程序利益。

從以上對“糾紛解決目的”內容的大致說明中可以看出,行政訴訟上的“糾紛解決目的”雖與民事訴訟上的“糾紛解決目的”在形式上相類似,但在實質上存在差異。這種差異源于行政訴訟對“糾紛解決目的”的立法政策考慮完全不同于民事訴訟法。下面就來考察一下行政訴訟結構究竟如何看待達到糾紛解決目的這一問題。

二、“糾紛解決目的”在行政訴訟結構中的位置

行政訴訟立法目的是國家的行政訴訟立法政策和立法任務的一種具體化。(注:立法任務是國家任務的下位概念,判斷一項公共任務是否屬于立法任務,主要基準需要回歸到實定法規范。見陳愛娥:“國家角色變遷下之行政任務”月旦法學教室,2000(3):106;詹鎮榮:“國家任務”月旦法學教室,2000(3):34-36。)一般認為,在行政訴訟目的模式的根本層次上,“權利保護”和“權力監督”是直接決定整個行政訴訟程序性質的兩大基本要素?，F行行訴法如果僅僅從條文上來看,就可以理解為體現了一種“權利保護—權力監督”的立法精神。(注:見姜明安主編:行政法與行政訴訟法法律出版社,2002:316-318;楊建順:行政規制與權利保障中國人民大學出版社,2007:654-657。)

就與行政訴訟結構的關系而言,“糾紛解決目的”是一種在界定上顯得相當微妙的立法目的價值。這是因為“糾紛解決”在對行政爭議的處理上所采取的原則和程序結構都區別于行政訴訟所固有的“權力監督”,或者說是與“權力監督”形成鮮明的對照。

“權力監督”是指行政訴訟對行政法治秩序的維護,具體表現為對行政行為的合法性監督。在行訴法理上,對行政行為的合法性審查是不可動搖的理論。在維持法治秩序方面,“解決糾紛目的”與“權力監督目的”并無根本的差異,行政糾紛是對一定既成行政法律秩序的違反和破壞,解決糾紛也是為了維護行政法律秩序。從這個意義上說,“解決糾紛目的”與“權力監督目的”存在著一定的內在一致性。

但是,在一種形式性合法審查貫穿整個行政訴訟過程的訴訟模式中,強調司法機關對行政糾紛的解決,必然會干擾或者淡化傳統審查模式的內在邏輯結構。

首先,“糾紛解決目的”在行訴法上的出現,有可能降低向當事人提供法律程序保障的程度,從而影響“權力監督目的”的實現。

為了妥善解決當事人之間的行政糾紛,“糾紛解決目的”偏重糾紛解決手段的效率性、實效性或者更講求效益。為了追求糾紛的妥善解決,往往要求解決糾紛的法律程序不拘泥于法定形式,這就導致在有些情況下在邏輯上允許當事人合意,通過雙方妥協讓步,一方或者雙方做出對自己實體權利義務的處分來進行“調解”,從而解決行政爭議。在程序的設計上,糾紛解決傾向于在很大程度上擺脫來自法律規定的程序保障要求的形式拘束性,以最大限度地追求糾紛在實質意義上獲得妥善解決的必要條件。這樣看來,“糾紛解決目的”在行訴法上的出現,有可能影響“權力監督目的”的實現。

其次,“糾紛解決目的”主張為了真正解決糾紛而積極支持法官的裁量或創制法的活動,這有可能與傳統的嚴格形式性合法審查相沖突。

對于這個問題,可以通過對我國訴訟實踐面臨的一個具體問題來觀察,即在某些缺乏實體法依據的情況下,法院如何做出行政裁判的難題。要理解這一難題,必須考慮近年來在行政審判領域發生的巨大變化。這種變化主要體現在兩個方面:一是法院所處理的行政案件糾紛在整體數量上逐年上升;二是行政案件中涉及土地征收、房屋拆遷、規劃許可方面的訴訟等新型行政案件大幅度增加,呈現涉及范圍越來越廣、訴訟標的越來越復雜的趨勢。

但是,由于法律規范往往不能迅速適應社會的變化和發展,在現實生活中已經或者正在得到承認的行政當事人的權利和利益卻往往無法在行政訴訟中也得到反映和實現,一些新型糾紛無法根據既有的法律規范及時得到解決。在這種社會背景下,司法機關面臨著法律適用依據存在空白和必須及時、公正審理案件之間難以協調的沖突。為了適應這種新情況,本著解決糾紛的目的,司法機關不得不越過相關的行訴法律,逐漸確立某些新的具體解決辦法。(注:以行政訴訟原告資格的擴張為例。見王清軍環境行政訴訟原告資格的再認識當代法學,2002(5):123;路國連論行政公益訴訟——由南京紫金山觀景臺一案引發的法律思考”當代法學,2002(11):94-98)在這種情況下,司法機關傾向于為了實現糾紛解決的目的,支持和鼓勵法官在個案中靈活適用法律。首先是盡可能妥當解決糾紛,然后再通過法律解釋使具體的解決方法與現行法律體系的邏輯完整性相符合,實現其正當化的目的。但是,由于行政訴訟程序的目的是用判斷、宣告行政行為違法與否的方式來保護公民權利,必須以依法審判和法律安定性作為根本原理,因此要求提供慎重的法律程序保障。這種法官在個案中自行裁量和創造適用法律的方式,無疑難以確保行政訴訟程序在過程上和結果上的正當性。

由于以“糾紛解決目的”為中心展開的訴訟結構會與行政訴訟所固有的“權力監督目的”相沖突,進而存在著可能限制、妨礙乃至違背行政訴訟的“權利保護——權力監督”目的結構的可能,所以,“糾紛解決目的”是行政訴訟立法目的這一理念,一直沒有被立法與實務界所接受。實際上,我國現行行訴法并沒有將“糾紛解決目的”列為立法目的。

三、行政訴訟糾紛解決功能的擴張需求與“糾紛解決目的”

從上文的敘述可以發現,以“糾紛解決目的”為中心展開的訴訟結構會與行政訴訟所固有的“權力監督目的”相矛盾,在程序的設計和制度的運用上也會遇到相當復雜的問題。因此“糾紛解決目的”在行訴法中并未有明確的體現。

然而,在行政審判實踐中的種種做法,卻似乎意味著實踐中存在著這樣一種觀點:法院不斷強調“化解行政爭議”也是行政審判的基本原則之一,甚至認為“解決爭議是行政審判的主要目標”。有的地方法院還明確將化解行政爭議作為行政審判首要職能的規范性要求。盡管我國行政審判方式改革在實踐中還沒有完全成形,但已經可以從法院的具體嘗試中看到體現“糾紛解決目的”的審判結構的萌芽或者雛形,蘊涵著將“糾紛解決目的”向行訴法基本立法目的發展的可能性。實質上包含著“糾紛解決目的”內涵的訴訟糾紛解決機制,開始在法院行政審判方式改革的嘗試中顯出輪廓。

在行政審判方式改革中體現“糾紛解決目的”的審判結構的萌芽或者雛形的制度,最典型的就是“調解”或者“協調和解”制度。所謂行政訴訟上的調解,是指法院應當事人雙方的申請,在起訴前、訴訟中或者執行中提出具體調解方案,由當事人進行合意協商來解決糾紛的制度。雖然我國法律明文排除了行政訴訟上的調解,但是審判實務卻與法律規定存在著相當的距離。近年來,通過實務上的嘗試和立法上的修改,實際上包含著行政訴訟上的調解結構的審判程序——“協調和解”制度已經出現。(注:例如“行政案件協調和解工作是人民法院在審理行政案件過程中,以合法性審查為基礎,以維護公平正義,促進社會和諧,化解行政爭議為目標,組織各方當事人及其他相關部門和個人進行協商,推動當事人在法律規定的處分權限范圍內達成和解,依法穩妥解決行政爭議的重要審判機制?！币妳琴闪?等解讀上海市高級人民法院關于加強行政案件協調和解工作的若干意見//最高人民法院最新執行與司法程序法律文件解讀北京:人民法院出版社,2007:111-120)

為什么以強化“糾紛解決目的”為中心的行政審判方式改革在今天會形成如此強勁的潮流呢?這是因為,近年來社會條件的變化對行政審判程序提出了新的要求。

首先是加強行政訴訟對行政糾紛解決結果的實效性的要求。隨著我國社會轉型期社會矛盾的激增,大量牽涉到政府職權與公民權利之間矛盾爭議的行政糾紛,越來越多地以行政案件的形式進入法院。公民對審理結果的實質公平性、糾紛解決的實際有效性產生了更為迫切的要求。但是,行政審判的審查核心一般只是針對行政違法行為,發生撤銷原行政違法行為,或者課以行政機關負有重做行政行為的義務。這樣,經過行政訴訟后的行政權利義務紛爭仍然沒有得到妥善而全面地解決。

這方面最典型的案例當屬被稱為“10年訴訟7份判決”的金某“規劃行政訴訟案”。原告為了維護自己的相鄰權,訴請政府履行拆除鄰居的違章建房的行政職責。這一簡單的維權訴訟卻由于法院缺乏對行政糾紛進行一次性解決的意識,導致訴訟前后進行了7次判決,歷時10年之久,耗費了當事人的大量時間、精力。法院對由于審批單位與規劃管理部門不一致這一行政體制原因而引起的復雜情況,不是努力地創造靈活多樣的糾紛解決形式,考慮一并實際解決其余有關聯的行政糾紛,而只是針對被訴的審批行為或者行政不作為進行單一審查。結果產生“案結事不了”、“官了民不了”的結果,當事人不得不一次又一次提起新的訴訟。

由此可見,行政訴訟由于過分依賴形式性審查,產生了審查的形式性阻礙判決效果的實效性的缺陷。有學者形象地將該現象稱為行政訴訟的“半拉子工程”。對于當事人而言,這種“半拉子工程”意味著“新一輪的行政爭議,甚至出現循環訴訟的現象”。

其次是基于提高行政訴訟程序解決糾紛的效率性的需要。面對日益增多的行政訴訟案件,法院不得不在提高司法效率的方面做出努力,通過調解程序來達到更為符合實際情況的糾紛解決效果,以及實現對某些行政訴訟案件的簡易化處理,節約有限的司法資源,從而取得比單純地嚴格適用法律的方式更為高效的糾紛處理結果。就公民而言,把處理行政糾紛的訴訟成本記入自己的經濟成本,根據計算來采取更有效益的訴訟行動,也成為社會公眾廣泛接受的行為樣式。

例如在“四川半島大酒店有限公司、香港廣穎集團有限公司訴某縣政府”一案中,投資人由于不服主管行政部門撤銷土地使用證照的具體行政行為而起訴。雙方當事人對行政行為的違法性實體審查結果并無意見分歧,但是繼續判決會導致訴訟程序的拖延,從而使行政相對人承擔程序利益上的較大損失,甚至超過訴訟中實現的實體權利的收益。在這種權利實現的不安全情況下,原告為了避免程序繁雜、耗費巨大且易于出現難以預知的因素的情況,轉而選擇較為經濟的調解方式,通過做出實體與程序權利的輕微讓步,與行政主體盡早達成調解,從而盡快解決糾紛。

行政訴訟上的“糾紛解決目的”的確立,以及諸如“協調和解”制度等審判結構的產生,就是一種對來自于社會的這些內在要求以及人們意識變化的一種回應。隨著社會條件的變化,“糾紛解決目的”及其審判措施作為行政訴訟有效實現權利救濟,解決社會矛盾的重要環節,今后完全可能在更多的場合得到更加廣泛的運用,并且在程序和法理上更加穩定和完善。在堅持審查行政行為合法性的前提下,法院還應當從妥善化解實體爭議的角度出發,尋求處理行政糾紛的最合理手段,創造多樣化的訴訟解決手段,從而為公民提供有效的權利救濟方法,協調和平衡公共利益與公民權益的關系,維護社會的和諧穩定。

四、行政訴訟法“糾紛解決目的”的適用與定位

一方面,行政訴訟糾紛解決功能的擴張需求呼喚“糾紛解決目的”的確立,另一方面,由于“糾紛解決”與“權力監督”存在著相互抵觸和沖突的情況,導致“糾紛解決目的”與現有的行政審判程序機制相互分離,互不銜接。(注:對這種互不銜接現象的描述,參見羊琴論行政訴訟糾紛解決目的之確立——以行政訴訟裁判形式為研究對象//行政執法與行政審判(總第10集),北京:法律出版社,2004)

如果行訴立法不能在法理基礎上對這種情況做出合理回應,將會使行政訴訟目的模式對審判實踐的指導性和權威性大大動搖。因此,如何謀求立法目的之間的協調并存,使之形成一個有條不紊、相互和諧的體系,符合“立法的體系性正義”要求,并且成為法律規范的價值判斷依據,就成為一項重要的課題。應當借助利益衡量的方式,調整不同立法目的價值之間的最佳比例,并且在此基礎上確立一個法律價值的先后適用順序。

從我國的現狀來看,行政訴訟結構的一個特點在于“糾紛解決目的”及其相關審判程序與以“權利保護——權力監督”目的結構為中心的審判結構是相互分離的,或者有時處于一種補充和輔助的地位。解決的方法是:一方面,確定行訴法的權利保護目的和權力監督目的的首要地位,使行政訴訟程序能夠較少地受到來自價值取向不同的“糾紛解決目的”的干擾,從而有效地保持權力監督。另一方面,對一些受形式性約束的行政糾紛,運用根據“糾紛解決目的”的程序設計,以獲得更妥善的解決。

這是因為,行政訴訟上新增加的“糾紛解決目的”既然只是在上述變化了的社會糾紛條件下對正當性和效率性的追求,那么,也只是在這些糾紛條件的范圍內或者解決這類糾紛的限度內才能有效地發揮其作用。其表現為原有的“權利保護——權力監督”目的模式及其審理結構仍然著占據主要地位,新的“糾紛解決目的”及其審理結構尚且需要反復摸索和嘗試,不宜占據行政訴訟結構的主要地位。

圍繞著協調立法目的沖突的問題,適用行訴法“糾紛解決目的”時需要考慮將行政審判程序劃分為一般行政審判結構與特殊的糾紛解決結構。對前者而言,主要適用的是“權利保護——權力監督”目的,“糾紛解決目的”僅發揮對“權利保護——權力監督”目的結構的補充作用。而對后者而言,主要適用的是“糾紛解決目的”,但也要同時保持“糾紛解決”目標的實現與“權力監督目的”之間的銜接關系。以下分述之:

(一)一般行政審判結構中“糾紛解決目的”的適用

在一般行政審判結構的領域,“糾紛解決目的”是一種對“權利保護——權力監督”目的結構的補充要素。如果仔細分析的話,可以發現“糾紛解決目的”與現行行訴法上的“保證人民法院正確、及時審理行政案件目的”具有很大的相似之處。行政訴訟法第1條規定的“保證人民法院正確、及時審理行政案件”是從司法審判權的角度提出的一項命題。它包括兩個方面的內容:一是保障司法判決的公正性,即行政審判的過程和結果在整體上為當事人以及社會上一般人所接受、信任。糾紛或者沖突得到妥善和公正的解決意味著行政訴訟具有了正當性。二是在努力保持公正性時,盡可能提高司法審判的效率性,即在努力保持公正性的前提下,盡可能迅速而成本低廉地處理和解決行政糾紛。

從解決與處理糾紛的方式來看,“糾紛解決”目的與“保證人民法院正確、及時審理行政案件目的”都涉及到如何在盡量提高訴訟效率性的同時又能夠確保公正性的問題,從而產生對行政訴訟程序進行調整和簡化的需要。這種“訴訟經濟”的要求,可以理解為行政訴訟制度背景的變化使得行政訴訟在簡化程序、提高效率、降低訴訟成本、克服訴訟遲延方面產生了強烈的需求,從而導致在立法上需要重新對程序的正當性保障和程序的簡便和高效這兩個方面的要求之間的關系作出調整。

不過,雖然作為保證行政訴訟正當性的核心內容的“獲得公正而全面的糾紛解決結果”是“糾紛解決目的”和“保證人民法院正確、及時審理行政案件目的”兩者所共同期望達到的理想目標,但是二者的側重點不同?！凹m紛解決目的”的重點放在保證糾紛解決結果的妥善和公正性上,而“保證人民法院正確、及時審理行政案件目的”的重點則放在保證行政訴訟判決本身形成的客觀性上。前者強調的是判決實現的實體正義的方面,更重視判決的結果,后者則強調的是形成判決的程序正義的方面,更重視達到判決結果的司法過程本身。強調為司法機關正確、及時審理行政案件提供全面完整的保證,并不一定直接意味著實體正義的實現有了充分的可能。在許多情況下,緩和嚴格的形式性合法審查的制約,恰恰是為了方便實體上的妥當性的追求。在這種意義上,“糾紛解決目的”是一種在程序正義的制約之下,最大限度地追求實體正義的價值。而“保證人民法院正確、及時審理行政案件”原則的內容盡管也包含著實體正義實現可能性的增大,但是第一位的目的卻是程序正義的充分實現。

由此可見,行政訴訟的“糾紛解決目的”發揮的作用很大程度上類似于現行行訴法上“保證人民法院正確、及時審理行政案件”的目的。與后者相類似,行訴法也應當保持“糾紛解決目的”在適用上對“權利保護目的”和“權力監督目的”補充和銜接關系。

(二)行政訴訟的協調和解領域中“糾紛解決目的”的適用

“糾紛解決目的”主要適用的場合是在“行政訴訟的協調和解”以及其他多元訴訟糾紛解決機制的領域。如果說“糾紛解決目的”是從制定者和適用者的角度對行政訴訟制度所提出的主觀期待或者要求的話,那么這項立法目的的提出就給行政審理結構提出了下述要求,即新的訴訟糾紛解決機制的實施應當圍繞著實現“糾紛解決目的”這一目標,努力發揮其功能。(注:法律的功能不同于立法目的,是指法律程序的實施對立法目的實現所發揮的客觀效果。某項法律程序的法律功能優劣取決于該項法律程序的實施,對立法目的實現所發揮的作用大小。參見黃茂榮Z法學方法與現代民法北京:中國政法大學出版社,2001:46,注12。)

實際上,“糾紛解決目的”給行政訴訟形成或者運用新的訴訟糾紛解決機制帶來的影響,表現為法官有必要發揮主導作用,或者更多更深地介入行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。在這里,法官主導作用與行政訴訟進行合法性監督與權利保護的傳統原理之間產生的矛盾或者緊張關系如何得到緩解,對于這類訴訟糾紛解決機制的功能發揮來說是一個重要問題。下面就以行政訴訟的調解程序為例,探討究竟怎樣的內容是使糾紛解決的目標與立法目的協調二者得以并立的制度性選擇。

在行政訴訟的調解程序中,對于一部分當事人之間法律關系不明確或者權利實現不安全的行政糾紛,通過調解技術可以獲得更加妥善的解決效果,但這絕非意味著只要達到糾紛的妥善解決目的,就可以隨意違背“權力監督目的”的要求。調解程序的制度設計仍然需要衡量糾紛解決的目標與“權力監督目的”之間的關系。

1以“權力監督目的”控制調解對象的擴張

一般而言,如果法官認為案件在行政訴訟的“訴訟標的”(注:行政訴訟的訴訟標的,是指行政訴訟制度所要糾正的對象,即原告根據一定事實請求法院做出判決的主張。它提供了區別、劃分行政訴訟所解決對象基本單位的標準,影響著訴的變更與合并、既判力客觀范圍的劃定等問題。行政訴訟的訴訟標的因撤銷訴訟、形成訴訟等訴訟類型的不同而有所差異。以撤銷訴訟為例,德國通說“行政處分違法并損害原告權利說”認為,撤銷訴訟的訴訟標的是原告“行政處分違法并損害原告權利”的權利主張。日本通說“行政處分之違法性說”認為,撤銷訴訟的訴訟標的是行政行為的違法性本身。參見陳清秀行政訴訟之訴訟標的律師雜志,1999(9):12;葉百修,吳綺云行政撤銷訴訟之研究司法院印行,1990:113;雄川一郎行政爭訟法有斐閣,1964:59)所涉及的爭議事實的范圍內可以達到糾紛的妥善解決,那么選擇在訴訟標的范圍之內進行調解可能更為恰當。但是,法官要是發現僅僅處理行政訴訟的“訴訟標的”不能實現糾紛的真正解決,而一并處理“訴訟標的”之外的法律關系事實至關緊要的話,他就有可能把訴訟標的和訴訟標的之外的法律關系事實一并作為調解對象。法官的調解程序運作可以超越“訴訟標的”框架范圍,在“訴訟標的”之外,即使與“訴訟標的”無關的事項也可以納入調解。

從實務人員的角度來看,這個理論在解決實際問題上似乎顯得更合理,更有魅力。這是因為:首先,這種觀點實質上是主張盡量在一個調解程序中將特定的糾紛事實作為一個整體加以解決,從而有利于對糾紛的一次性及時解決。基于當事人自我決定自行負責的原理,只要不致違反實體法規范和公共利益,當事人在內容上和形式上都可以自由靈活地處理權利義務關系。行政訴訟調解通過當事人合意的方式,追求妥善解決糾紛目的的回旋余地很大。其次,考慮到對“關聯性”的判斷劃分出客觀明確的標準也不是件易事,如果將與“訴訟標的”具有“關聯性”作為行政訴訟調解的對象認定要件,那么,往往會造成法院在判斷行政訴訟調解的要件上產生操作上的困難。

在這樣的背景下,德國、我國臺灣的行政訴訟運作都普遍承認了“訴訟標的”以外的法律關系都可以成為調解對象,而行政訴訟調解包含有“訴訟標的”外與“訴訟標的”無關的法律關系,如某一行政爭議問題的先決事項也不是不可想象的82。

但是,盡管行政訴訟調解被賦予了包括可以對“訴訟標的”外的法律關系進行調整的法律效力,但是其內容必須合乎實體法規范和無損于公共利益的要求。這是一個必然的約束條件。例如,在對附加限制條件的醫師營業證照許可存在爭議的場合,行政主體不能對作為許可先決問題的要件,即是否發給醫師營業證照必須以申請人具備醫師資格為前提這一資格要件向相對人做出讓步而達成調解,否則將違反有關法律規定。

2以“權力監督目的”控制調解當事人讓步的界限

在當事人以相互讓步,達成調解合意的方式來處理行政糾紛時,當事人的一部分實體和程序權利事項往往在性質上難以成為讓步的對象。(注:行政訴訟調解上的“讓步”,是指當事人雙方相互放棄其行政程序上可能獲得的任何有利結果,從而使他方受益。讓步的對象不一定局限于實體權利和地位,也包括程序權利和地位,但都必須與調解對象具有關聯性。見張文郁行政訴訟程序中關于撤銷訴訟和解之研究臺灣“行政院”科學委員會專題研究計劃成果報告,2001:607)

首先,行政主體做出讓步的范圍較多地受到來自于實體法規范規定的處分權的影響,行政主體在達成調解合意時的回旋余地受到制約。所謂行政主體的“處分權”,是指行政主體對行政訴訟調解的內容或者條件,依法具有在事實上和在法律上予以變更、廢棄或者不作為,但不抵觸強行性法律或者行政法律原則的權利。換言之,調解是否成立,取決于行政主體對履行調解的事項是否具有管轄權。如果某項行政權力依據強行性法律規定或者職權自身的性質,屬于不適宜通過合意予以處分的情況,那么行政主體就不具有對該項行政權力的處分權,不得通過對該職權做出讓步而達成調解。

其次,對于行政相對人而言,為了達成調解合意,相對人在一定條件下可以通過行政契約的方式同意國家對其權益的限制或者剝奪、放棄自身權利,或者自愿承擔法定要求之外的額外負擔義務。那么相對人拋棄其法律權利的范圍究竟有多大?(注:主觀權利的拋棄,是指具有處分權的權利人,基于形式自由,自己須受領的意思表示,單獨或者以契約的方式,自愿表示放棄主觀權利、特定的法律地位或者主觀權利的行使。這種拋棄表示也能夠附加停止條件或者解除條件,在特殊情況下可以撤回。見高烊輝基本權之拋棄自由及其界限臺北:輔仁大學法律學研究所碩士論文,1995:5)法院在審查公民的處分權時,需要對拋棄的權利界限做出考察,以避免調解對公民權利的違法損害。一般而言,調解中的讓步所涉及到的私人權利義務必須屬于行政相對人能夠有效拋棄的范圍。如果調解對象涉及到公民的基本權利時,如何能夠在盡可能達到妥善解決糾紛的同時,又防止給行政訴訟對基本權利提供充分程序保障的立法目的帶來消極影響則成為一個重要問題。

關于基本權利是否可以拋棄的問題,德國采取的是對基本權加以區別和類型化對待的方式,即在承認原則上允許拋棄基本權的基礎上,劃定拋棄權利的范圍和效力等方面的界限。具體而言包括以下幾項內容:

第一是對法律保留原則的適用例外。基本權利主體做出拋棄的承諾意思表示,是否足以取代法律而成為旨在限制或者剝奪個人權益的行政決定的授權基礎呢?在德國,通說傾向于肯定這項拋棄的意思表示可以取代法律。這是因為,公民的基本權利拋棄權可從憲法上的一般行為自由權推導出來,既然基本權主體的處分權已經得到憲法的授權和承認,在基本權利主體做出拋棄的承諾意思表示時就不再需要法律個別予以授權,換言之,公民的基本權利拋棄權只需要不違反法律優先原則即可成立,而法律保留原則就不再成為一條界限。

第二是對基本權利核心內容的保障。公民基本權利范圍的縮減不得涉及到人性尊嚴等基本權利的本質核心內容。基本權利的核心內容不得受到剝奪,例如人性尊嚴作為憲法價值秩序中的根本原則,具有最高的法律價值,屬于個人本質上不可放棄、不可拋棄的因素。因此,公民對基本權利的核心實質內容缺乏基本權利的處分權能力,即使做出自愿拋棄的意思表示行為也屬于無效行為。

第三是對比例原則的適用。行政主體經由公民對基本權利的拋棄所獲得的行政行為空間的擴展,與公民基本權利范圍的縮減,不得逾越合理必要的程度。在基本權范圍內做出處分的場合,個人拋棄基本權所獲得的利益,與旨在保護基本權的公共利益之間的沖突,應當在“比例原則”的考量下予以衡量。

因此,盡管行政訴訟的調解制度是貫徹當事人“處分權主義”的結果(注:處分權主義,是指訴訟當事人對訴訟標的享有舍棄或者認諾的處分權利。見陳清秀行政訴訟法臺北:瀚廬出版社,2002:440),但是,行政訴訟調解上的讓步很難僅僅依靠當事人的主觀意志來確定。對讓步對象的選擇必須在判斷當事人確實具有該項客觀權利或利益,且讓步可以為當事人謀求到較為有利的結果的情況下才能做出。

五、行政訴訟法修改的平衡點——代結語

以上是對我國行訴法擬新增的“糾紛解決目的”的概略分析。行訴法的修改明顯地偏重于追求行政訴訟制度運作的效率性和確保判決的實效性,希望透過行政訴訟,實現最高效地解決行政爭議,維護法治秩序的理想,從而維護公民的權益。為了達到這種通過行政訴訟解決糾紛的理想,在立法層面,將行訴法的立法目的擴張到“糾紛解決目的”,試圖擴展行政訴訟程序解決糾紛的功能,并進而為在審判制度上,提高訴訟以外的其他糾紛解決機制,諸如協調和解程序等在審理程序中的地位奠定理論基礎。

然而,“糾紛解決目的”同時也與行政訴訟中的“權利保護——權力監督”目的結構形成了內在的價值沖突和扭曲,并且影響到行訴法的理論和實踐。在行政訴訟整體法律秩序中,新增的“糾紛解決”價值與傳統的“權力監督”價值有可能產生同一位階的立法目的競合,甚至導致在法律適用上相互沖突的情況。

因此,如何深化對行訴法上的“糾紛解決目的”思考行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實現上的對策;以及如何在行政訴訟目的論上,充實和完善作為協調和解等多元糾紛解決程序的法理基礎的“糾紛解決目的”,構思可能更能有效地適應中國行政訴訟實踐的理論方案,還有待于我們的進一步努力。

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Abstract:

“Disputesolution”isalegislativevaluetransformedfromcivillitigationintothelawsapplyingtoactionsagainstadministrativeagencies’decisions,whichaimsatincreasingtheabilitytosolvedisputesthroughactionsagainstadministration.However,actionsfromexecutivedecisionshavetheirownuniquenaturethatmayintensifytherelationshipwith“supervisionofpower,”anotherfeatureinherentintheactionsfromadministrativedecisions.Bywayofeasingthetensionbetween“disputesolution”and“powersupervision,”wecanseehowfarthelawscangoinperformingthefunctionof“disputesolution”andcandemarcatethelegitimacyofthecompromiseintheactionsfromadministrativedecisionssoastofurtherensuretheprotectionofcivilrights.

KeyWords:purposeofdisputesolution;purposeofsupervisionofpowers;harmoniouscompromiseregime;lawapplyingtoactionsfromadministrativedecisions