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【論文關(guān)鍵詞】：農(nóng)民工;法律保護;合法權(quán)益

【論文摘要】：隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，勞動力市場化調(diào)節(jié)使農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度不斷提高，"農(nóng)民工"這個新型社會群體在城市建設(shè)及城鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展等方面作出了巨大的貢獻，然而他們的合法權(quán)益卻常常難以得到保障。這些問題的日趨嚴重逐漸引起了社會的廣泛關(guān)注，文章從農(nóng)民工合法權(quán)益的法律保障方面進行有益的探討。

眾所周知，農(nóng)民工這個新型社會群體從20世紀90年代出現(xiàn)以來，在減少農(nóng)村剩余勞動力和城市建設(shè)及城鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展等方面作出了巨大的貢獻，然而他們在政治參與、社會保險、生活居住、業(yè)余文化和子女教育等諸多方面的合法權(quán)益卻常常難以得到保障，這些問題的日趨嚴重逐漸引起了社會的廣泛關(guān)注，理論界也為此進行了不少有益的探討。

一、農(nóng)民工的合法權(quán)益屢遭侵權(quán)的事實

保護農(nóng)民工合法權(quán)益，從根本的內(nèi)容上來說在于農(nóng)民工工資即勞動報酬的保障。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，市場調(diào)節(jié)作用日益彰顯,傳統(tǒng)管理體制仍未得到根本改革，城鄉(xiāng)隔離模式下的許多制度仍阻礙著農(nóng)村勞動力的自由流動，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到充分有效地保護。由于歷史及制度形成的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民差距顯著。與這兩個群體相比，由農(nóng)村進城務(wù)工的農(nóng)民則形成了一個相對龐大的"中間階級"。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2003年全年外出的務(wù)工農(nóng)民已接近1億人次，廣東省2002年一份統(tǒng)計資料顯示，農(nóng)民工對全省GDP增長貢獻率高達25%以上。隨著農(nóng)民工人數(shù)的增加，近年來侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的問題還是日益突出，主要問題有：(1)拖欠、克扣農(nóng)民工工資。據(jù)國家有關(guān)部門的一項調(diào)查表明，72.5%的民工工資遭到不同程度的拖欠，全國拖欠民工工資達1000億元左右；(2)生產(chǎn)條件差，勞動保護措施不力。多數(shù)用工單位為農(nóng)民工提供的住宿條件擁擠、臟亂、不通風，根本達不到有關(guān)法律和規(guī)定的要求；(3)超時工作或加班得不到應(yīng)有報酬，一些農(nóng)民工因長時間超負荷勞動而致病；(4)社會保障程度低。一些企業(yè)對社會保障工作態(tài)度消極甚至有抵觸情緒，通常以員工流動性大、農(nóng)民工不愿投保等為借口，少報、瞞報用工人數(shù)或工資總額，以達到少繳社會保險金目的。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查，全國農(nóng)民工的參保率不足40%。此外，農(nóng)民工在城市就業(yè)成本、子女在城市的入學等方面也都存在很大問題。

2003年10月總理在視察三峽工程途中親自替民工討債，之后在全國范圍內(nèi)掀起了一場清欠農(nóng)民工工資的風暴。在這個過程中政府及政府有關(guān)部門為此采取了一系列措施，如北京市政府有關(guān)部門的規(guī)范性文件規(guī)定，拖欠農(nóng)民工工資的公司將被處以相當于拖欠額25%的罰款，并將這些公司驅(qū)逐出當?shù)亟ㄖ袌觯Y(jié)果2003年在8.85億美元拖欠款中，90%已經(jīng)得到償付。天津市于2004年4月實施了《建筑業(yè)農(nóng)民工工資支付管理辦法》，規(guī)定在天津市施工企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工，全部實行月支付、季結(jié)算的工資制度，施工企業(yè)必須以貨幣形式支付工資，不得以實物或有價證券等抵付。建設(shè)部出臺了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》，按照這一管理辦法，分包工程發(fā)包人和分包工程承包人要依法簽訂分包合同，分包合同必須明確約定支付工程款和勞務(wù)工資的時間、結(jié)算方式以及保證按期支付的相應(yīng)措施，確保工程款和勞務(wù)工資的支付。財政部下發(fā)文件要求各級財政部門清理和取消針對農(nóng)民工就業(yè)的不合理收費，包括取消農(nóng)民工子女入學的借讀費等。

雖然這些關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保護的政策，從本質(zhì)上也體現(xiàn)了政府的責任，這些政策、法規(guī)在一定程度上也保護了農(nóng)民工的合法權(quán)益，但從長遠看、從法治社會的要求看，這種行政手段對解決此類問題并沒有長效性，更無法解決涉及到行政官員個人或者所在部門的道德風險問題。作者從農(nóng)民工合法權(quán)益的法律保障方面，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

二、農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到法律保護問題的主要原因：

（一）社會歷史原因

農(nóng)民工是我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉(zhuǎn)變過渡時期的一個特殊現(xiàn)象。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)積聚了大量的社會生產(chǎn)力，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)又排斥大量的農(nóng)村勞動力，造成農(nóng)村勞動力嚴重剩余；另一方面，現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要大批勞動力，導致農(nóng)業(yè)勞動力逐漸參與到現(xiàn)代工業(yè)中。在這種轉(zhuǎn)變中，我國特定的社會歷史條件使農(nóng)民工權(quán)益保護比較困難。主要有以下幾個方面的原因：

1．農(nóng)民文化素質(zhì)相對比較低，傳統(tǒng)觀念強，現(xiàn)代法制觀念淡薄

中國的基層社會，尤其是鄉(xiāng)村社會，至今基本上仍是一個熟人社會。人們長期在一個地方或者同一個單位生活，形成了各種相互牽連，相互依存的社會關(guān)系。人們不愿意為了一般的權(quán)利糾紛而嚴格依法處理，傷及這種社會關(guān)系，倒是愿意放棄一些權(quán)利，贏得一些情理，以改善同周圍的社會關(guān)系。農(nóng)民工的這種傳統(tǒng)意識和較低的文化素質(zhì)，使適應(yīng)工業(yè)社會需要的現(xiàn)代法治觀念極難為他們所接受。這樣，走向現(xiàn)代工業(yè)社會的農(nóng)民工既不能以傳統(tǒng)方式保護好自身利益，也不能拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)益。

2．戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響

傳統(tǒng)戶籍固定制度使農(nóng)民工很難取得城鎮(zhèn)居民資格。在這種條件下，許多面向城鎮(zhèn)居民的優(yōu)惠政策農(nóng)民工無法享有，農(nóng)民工無論在城市居留多久都無法改變他們的城市流動人口的地位。相反，城市勞動力很大一部分人和城市政府反對農(nóng)村剩余勞動力流入而對他們采取歧視性政策，因為過量的農(nóng)村勞動力的流入，對城市勞動力就業(yè)和城市政府管理均帶來了極大的威脅和困難。

3．農(nóng)民工的無組織性

如果農(nóng)民散落在城市而沒有自己的組織，成為流民，他們是沒有發(fā)言權(quán)的。從流民角度而言，他們的利益無法"自致其上"；從國家的角度出發(fā)，也因為他們沒有組織，無法對他們進行有序的組織化管理。

（二）經(jīng)濟原因

在城鄉(xiāng)互動關(guān)系中，勞動力受客觀經(jīng)濟規(guī)律作用自由流動時，有幾種可能的情況：

1．城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的各種待遇基本相當

城鄉(xiāng)居民間的對流保持一種動態(tài)平衡；如作為發(fā)達資本主義國家的美、法等國家對農(nóng)業(yè)大量補貼，農(nóng)業(yè)投資收益與工業(yè)基本相當，農(nóng)民待遇與產(chǎn)業(yè)工人基本相當，人員對流保持著一種動態(tài)的平衡。

2．農(nóng)村居民待遇優(yōu)于城鎮(zhèn)居民，勞動力由城鎮(zhèn)流向鄉(xiāng)村

這一般只是特例。如二十世紀九十年代中后期，我國煤炭行業(yè)整體虧損，一部分礦工回流到農(nóng)村當農(nóng)民。

3．城鎮(zhèn)居民的待遇優(yōu)于農(nóng)村居民，勞動力由鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)

這種現(xiàn)象十分普遍，是工業(yè)化國家的必經(jīng)之路。在我國城鄉(xiāng)對比中，農(nóng)村遠比城鎮(zhèn)差。特別是近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格低，農(nóng)業(yè)增收十分困難，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移無論是速度還是規(guī)模都有很大變化，農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。

（三）政策原因

1．漏洞百出的社會保障政策

農(nóng)民工在城市中的邊緣性社會地位與社會保障制度改革嚴重滯后息息相關(guān)。盡管國家為了保護勞動，通過《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》、《違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》等法律法規(guī)規(guī)范了企業(yè)的行為，保護了勞動者的權(quán)益。但是，沒有城市戶口的農(nóng)民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市職工，就不能平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障待遇。正是這些結(jié)構(gòu)性的制度安排，使農(nóng)民工處于城市社會的底層而成為邊緣群體，也正是這種邊緣性的社會地位使其難以享受社會保障權(quán)益。農(nóng)民工的工資沒有保障、安全工作條件沒有保障、疾病工傷治療沒有保障、福利沒有保障、養(yǎng)老沒有保障、子女的教育沒有保障。對廣大的農(nóng)民工而言，國家的社會保障體系存在巨大的漏洞，這些漏洞使得少數(shù)不法企業(yè)肆無忌憚地侵害農(nóng)民工的合法權(quán)益。

2．力不從心的法律援助政策

官本位的傳統(tǒng)思想在中國根深蒂固，政府對社會的管理理念還停留在單純的管理上，服務(wù)的觀念，尤其是為農(nóng)民工服務(wù)的觀念還沒有形成，這種觀念的缺位不可避免地反映到政府的社會管理政策上來。比如，在外來人口的法規(guī)管理問題上，目前的法規(guī)過于繁瑣，如北京要求"五證齊全"缺一不可，法規(guī)"過量"使得多數(shù)農(nóng)民工不可避免地成了違規(guī)者。所以，相當多的學者認為法規(guī)數(shù)量少但能更好地得到執(zhí)行，比法規(guī)數(shù)量多而得不到執(zhí)行或者很少有人執(zhí)行的情況要好得多。此外調(diào)查數(shù)據(jù)表明，大約每四個農(nóng)民工中就有一個拿不到工資，或者被拖欠，問題確實異常嚴重。可能人們會覺得奇怪，為什么被克扣工資的農(nóng)民工不運用法律手段告雇主，而寧愿采取個人報復、私了的方式呢？這顯然與農(nóng)民工受教育程度低，不懂法有關(guān)系。但是當農(nóng)民工的利益受到侵犯時，我們的管理部門都干什么去了呢？對比城市管理人員對農(nóng)民工罰款的"主動性"，我們就可以明顯地意識到政府社會管理職能和國家法規(guī)政策的缺位。

農(nóng)民工勞動權(quán)益受侵害情況嚴重，需要進行全方位的保護，不僅需要提高農(nóng)民工自身的素質(zhì)和法律意識，加強農(nóng)民工的組織性；而且需要進一步完善法律體系，加大執(zhí)法力度，建立法律援助機制和推進制度改革。

三、農(nóng)民工勞動權(quán)益進行保護的對策

（一）法律保護措施

對農(nóng)民工權(quán)益的保護一方面是要提高農(nóng)民地位，促進農(nóng)民工的合理流動，減少城鎮(zhèn)壓力；另一方面是要改革不合理的具體制度，消除城鎮(zhèn)對農(nóng)民的不合理壁壘。同時，根據(jù)中國現(xiàn)實條件有針對性地從法律角度加強對農(nóng)民工權(quán)益的保護也是必要的。針對農(nóng)民工這一特殊群體，現(xiàn)行法律法規(guī)的調(diào)控并不是一片空白：既有適用于全國的《勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》等，也有勞動部門制定的專門針對農(nóng)民工的各種規(guī)章等。由于以勞動法為核心的勞動法律法規(guī)體系是針對一般勞動關(guān)系而設(shè)立的，具有一般代表性，是勞工權(quán)益保障的一般性標準，對農(nóng)民工權(quán)益保護的特殊性缺乏針對性。因此，有必要建立一套專門針對農(nóng)民工的勞動法律體系，以確實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（二）配套措施的改革

對農(nóng)民工的保護只是一個淺層面上的問題，要真正保護好農(nóng)民工的權(quán)益，必須提高農(nóng)民的地位，保護好農(nóng)民的利益。如前所述，城鎮(zhèn)只有提高高于農(nóng)民的待遇才能吸引農(nóng)民工入城，同時城鎮(zhèn)的發(fā)展也必須大量的農(nóng)村勞動力。反之，農(nóng)村政策不合理，農(nóng)民不合理地流向城鎮(zhèn)，不但增加城鎮(zhèn)的壓力，而且農(nóng)民工權(quán)益保護也將是空談。因此，對農(nóng)村必須做好以下幾方面的工作。（1）取消一切不合理的收費；（2）控制農(nóng)民生產(chǎn)資料價格，對農(nóng)資生產(chǎn)部門進行扶持；（3）鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化，促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展；（4）減少農(nóng)業(yè)管理成本，加強農(nóng)業(yè)服務(wù)。值得一提的是，這些措施只能以立法的形式通過宏觀調(diào)控予以實現(xiàn)。著力發(fā)揮基層政府的服務(wù)功能，限制縮小其管理功能，農(nóng)業(yè)才可能按市場要求合理布局，真正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向邁進。同時，國家也要改革計劃經(jīng)濟時代遺留下來的各項不合理的制度，城市必須取消對農(nóng)民工的不合理的限制，禁止對農(nóng)民工的歧視性待遇。

（三）完善社會保障體系

規(guī)定政府部門應(yīng)設(shè)立工資保障準備金制度，對用人單位工資支付情況進行監(jiān)督，對違反工資支付規(guī)定的用人單位加以罰款；增加程序性的規(guī)定，使《勞動法》更具操作性；在《勞動法》中對勞動合同進行專章規(guī)定，建立保障勞動合同簽訂的機制，即使勞動者與用人單位沒有簽訂勞動合同，用人單位也不能隨意解除與勞動者的勞動關(guān)系；加強對農(nóng)民工社會保障的規(guī)定，將農(nóng)民工納入社會保障范圍，使《勞動法》能夠更好的保護農(nóng)民工的勞動權(quán)益。

（四）加大執(zhí)法力度

在法律相對完善的前提下，公民合法權(quán)益得以保障的變化主要取決于法律實施程度，法律實施的越徹底，公民權(quán)益越能得到保障。在法治社會中行政機關(guān)和司法機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，法律實施強度不因外部壓力或其他因素的變化而有所變化。從目前的法律體系來講，雖然我國現(xiàn)行的法律關(guān)于農(nóng)民工勞動權(quán)益保障方面仍存在很多空白，但仍有一些法律、法規(guī)的很多規(guī)定涉及到農(nóng)民工勞動權(quán)益的保障問題，在這些法律的前提下，即使不對現(xiàn)有的法律進行修改，農(nóng)民工的勞動權(quán)益仍可以得到一定程度的保護，因此行政機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)當加大執(zhí)法力度，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，對于侵犯農(nóng)民工勞動權(quán)益的單位和個人加以嚴懲。否則即使立法者制定再完善的法律，法律也會因無法得到貫徹落實而成為一紙空文。因此城市政府和管理者應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，既要承認農(nóng)民工對城市建設(shè)做出的巨大貢獻，也要對農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護給予極大的關(guān)注，實行積極的農(nóng)民工管理政策，取消就業(yè)歧視，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。加強勞動監(jiān)察部門的職能，在現(xiàn)階段，更應(yīng)該對農(nóng)民工相對集中的行業(yè)如建筑業(yè)等加強監(jiān)督管理，切實保護農(nóng)民工的勞動權(quán)益。

（五）建立法律援助機制

農(nóng)民工是生活在城市的邊緣人，是弱勢群體，權(quán)益受到侵害時很少通過正常的法律途徑解決。這是因為通過正常的法律途徑解決費時費力，而農(nóng)民工承受不起這樣的折騰。因此應(yīng)當為農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護建立法律援助機制，如在法院中專門成立審理涉及拖欠農(nóng)民工工資民事案件的速裁法庭，速裁法庭應(yīng)當突出一個"快"字，即快立、快審、快結(jié)、快執(zhí)；做到一個"緩"字，即經(jīng)仲裁或法庭審理的案件，訴訟費、執(zhí)行費一律緩繳。在政府部門設(shè)立專門的農(nóng)民工工資準備金制度，在必要時由政府墊付用人單位拖欠的工資，再由政府部門向用人單位追償，這樣就能夠保證農(nóng)民工的基本生活需求。為了降低訴訟成本，像一些事實清楚，爭議雙方權(quán)利義務(wù)明確的情況，法律援助機構(gòu)也可以建議農(nóng)民工直接向勞動監(jiān)察部門投訴或通過勞動仲裁機構(gòu)進行仲裁。

（六）推進戶籍制度改革

農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護不僅要治標還要治本，推進制度改革就是一項治本的措施，而且從我國的當前情況來看，制度改革比政策調(diào)整與組織重構(gòu)具有優(yōu)先的重要地位。在制度上進行有目的的、系統(tǒng)的改革，就會推動各項政策的調(diào)整與組織的重構(gòu)，自然會帶來農(nóng)民工勞動權(quán)益保障問題的解決。制度改革的目標是消除對農(nóng)民工，更廣義的是農(nóng)村人口的各種歧視，使農(nóng)民工享有與城市居民同等的待遇。從制度上解決了農(nóng)民工勞動權(quán)益保障問題，那么每個農(nóng)民工不論從事什么職業(yè)，不論居住在何地，不論什么身份，都能享受與城市居民同等待遇，那么農(nóng)民工在流動過程中就不會遭受歧視和不公平待遇。在制度改革中，主要是改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的戶籍制度，放開中小城市戶口，對大城市實行戶口準入制度，達到一定標準即可辦理入戶手續(xù)，建立統(tǒng)一、開放的人口管理機制，盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀，使農(nóng)民工真正實現(xiàn)從農(nóng)民到工人，從農(nóng)村到城市，從農(nóng)民到市民的徹底轉(zhuǎn)換，消除農(nóng)民工勞動權(quán)益保護中的制度性障礙，為農(nóng)民工勞動權(quán)益保護創(chuàng)造平等的制度環(huán)境，在就業(yè)、社會保障、子女的受教育方面給予農(nóng)民工與本地居民相同的待遇并實行統(tǒng)一管理。

綜上所述，農(nóng)民工勞動權(quán)益的保障需要全社會的力量共同努力，如能從以上幾個方面入手，各級政府部門認真履行職責，切實做好農(nóng)民工權(quán)益的保護工作，那么我們的農(nóng)民工將會受益很大。

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