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一、國外電信資費法律規(guī)制

在壟斷時期，西方國家的電信資費政策由有關(guān)電信和保護消費者權(quán)益的立法決定。這些立法構(gòu)成主管部門對電信資費進行管制的主要依據(jù)，在美國，有關(guān)電信資費管制的聯(lián)邦立法有兩個：一個是《1934年電信法》，另一個是對美國聯(lián)邦通訊委員會(簡稱FCC)進行管制授權(quán)的《FCC法》聯(lián)邦立法確定了資費的定價原則、基本定價辦法、管制的目的、管制機構(gòu)的構(gòu)成、進行管制的權(quán)力范圍及行使權(quán)力的方式、程序等。除《1934年電信法》和《FCC法》兩部專門電信立法外，其他立法也可對電信資費管制發(fā)生法律效力如保護消費者權(quán)益的立法。在這些立法中，消費者在接受電信服務(wù)時，享有和接受其他服務(wù)同樣受保護的權(quán)利。

引入競爭前西歐、日本、澳大利亞電信的經(jīng)營管理體制雖然和和美國有很大不同,但在資費政策決定上，這些國家和美國大同小異，資費政策的基本內(nèi)容也由國家立法明確規(guī)定，主要電信業(yè)務(wù)資費調(diào)整要報國會審批。以英國為例。英國是世界上第一個開放電信市場的國家，其電信市場從完全壟斷逐步走向完全開放。英國電信業(yè)改革的歷程和中國的情況十分類似，經(jīng)歷了寡頭壟斷時期、雙寡頭壟斷時期，然后逐步開放。2003年7月17日，英國議會批準了新的《通信法》草案，從而2003年《通信法》取代1984年《電信法》成為英國電信規(guī)制的根本性法律文件。這是英國依據(jù)歐盟的新規(guī)制框架和有關(guān)電信規(guī)制研究領(lǐng)域內(nèi)的最新進展，并結(jié)合全球電信規(guī)制成果和英國自身的經(jīng)驗對英國電信規(guī)制進行的重大改革。英國2003年《通信法》的頒布旨在進一步完善市場規(guī)范，建立更高效的監(jiān)管體系。下表列出了《通信法》與電信資費相關(guān)的改革前后對比及其啟示(參見表1)。

表1英國2003年《通信法》與資費相關(guān)改革及啟示

措施改革前改革后啟示

上限規(guī)制

發(fā)展延續(xù)

構(gòu)建有效

事前規(guī)制上限規(guī)制初期，OFTEL

針對BT降低服務(wù)品質(zhì)以降低成本、交叉補貼排擠競爭對手等情況，通過頒布服務(wù)標準和細化電信業(yè)務(wù)分組等方式，有效解決這種情況。新《通信法》進一步規(guī)范了服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)條款，進一步細化電信業(yè)務(wù)分組，保障競爭公正公平。同時加強對資費成本的監(jiān)控，確保資費正確反應(yīng)成本，與價格上限相吻合。采用價格上限規(guī)制模型（RPI-X），構(gòu)建有效的事前規(guī)制體系，有效抑制惡性價格戰(zhàn)。服務(wù)質(zhì)量等配套規(guī)制方法激勵電信運營商自動提高電信質(zhì)量和服務(wù)水平，提高運營效率，降低成本以獲得更多利潤

事后規(guī)制

有法可依

構(gòu)建高效

監(jiān)管體系

在1998年《競爭法》、《2002年企業(yè)法》法律效應(yīng)保證下，有效規(guī)范行業(yè)合理競爭電信資費規(guī)制進一步效法《競爭法》原則，遇到不涉及互聯(lián)互通爭端的反競爭行為個案時，在《競爭法》等框架下展開調(diào)查，只有在競爭法不能解決問題的情況下，才使用行業(yè)監(jiān)管權(quán)力以2003年新《通信法》為核心，指定了一套完整的法規(guī)體系對企業(yè)的競爭行為進行監(jiān)督，以進一步晚上市場規(guī)范，建立更高效的監(jiān)管體系。

充分重視

社會監(jiān)督

“顧客小姐”充當社會監(jiān)督的角色賦予“顧客小姐”更獨立自主的度量標準，同時成立“電信意見調(diào)查員”，保證消費者充分了解電信資費信息，并提供似的那個的顧客爭議解決機制

社會監(jiān)督作為顧客的獨立喉舌，保證電信規(guī)制部門及電信運營商充分考慮消費者的利益

新《通信法》較原有的《電信法》在資費方面有所改進。電信行政管理費用取代了許可費，并取消了固定收費項目。2003年《通信法》第38款規(guī)定OFCOM（通信管理局）可以確定行政管理費用，以替代原電信法規(guī)定的年度許可收費。盡管這種收費機制在結(jié)構(gòu)上與許可費類似，但在收費范圍上有一些重大變化。

中國電信資費法律規(guī)制

隨著世界范圍內(nèi)電信業(yè)的自由化浪潮，以及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，中國電信業(yè)的有效競爭要求被提上了改革日程，資費規(guī)制政策越來越重視“市場效率”這一目標，一系列規(guī)制舉措得以頒布和實施(見表2)。

表2中國電信資費規(guī)制進程

2000年之前完全的政府定價，電信企業(yè)一律需遵照政府制定的統(tǒng)一資費標準收費

2000年《電信條例》頒布，規(guī)定實行政府定價、政府指導(dǎo)價和市場定價三種方式，增值電信業(yè)務(wù)實行市場定價，基礎(chǔ)電信也不基本實行政府定價

2002年政府完全控制電信業(yè)務(wù)資費的現(xiàn)狀被打破，已經(jīng)形成較充分競爭的電信業(yè)務(wù)實行市場調(diào)解價，電信市場競爭水平由此躍上新臺階

2004年7月1日

信產(chǎn)部204號文件針對局部地區(qū)各電信企業(yè)之間不正常的價格競爭行為，204號文件要求各大電信集團公司加強對電信資費的內(nèi)部管理，規(guī)范下屬企業(yè)的資費行為，加大對電信資費的內(nèi)審內(nèi)控力度，建立健全自我約束機制

2005年8月2日

信產(chǎn)部、發(fā)改委批準中國電信和中國網(wǎng)通推出多種固定電話資費套餐方案，適應(yīng)了移動、固定話音業(yè)務(wù)之間新的競爭形勢

2005年8月19日

信部聯(lián)清408號文件

（簡稱《通知》）對國內(nèi)長途電話通話費、國際長途電話及港澳臺地區(qū)電話通話費、移動電話國內(nèi)漫游通話費和固定電話本地網(wǎng)營業(yè)區(qū)間通話費實行資費上限管理，IP電話扔實行市場調(diào)解價中國的電信立法始于1982年《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于保護通信線路的規(guī)定》和1986年《郵政法》的頒布實施。其后經(jīng)過上個世紀九十年代的電信行業(yè)改革，從聯(lián)通成立到郵電分營，再到電信、移動分家，再到2002年的中國電信南北分拆，中國一直以來都沒有一部比較完整的電信法，僅有2000年9月正式頒布的《電信條例》。《電信條例》規(guī)定了電信業(yè)務(wù)實行經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信資費管理制度、電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等八項制度。經(jīng)過七年多的實踐證明，《電信條例》對促進電信市場的繁榮與發(fā)展，對開展電信監(jiān)管工作有法可依、有章可循，對維護廣大消費者權(quán)益，創(chuàng)建公平的市場競爭環(huán)境等發(fā)揮了重要的作用。此外，國內(nèi)的法律環(huán)境建設(shè)為實施上限規(guī)制提供了良好的保障。中國2003年出臺的《反不正當競爭法》，對企業(yè)的不正當價格行為進行了限定，從法律層面對電信企業(yè)產(chǎn)生了威懾。《反壟斷法》的出臺，有關(guān)限制企業(yè)不正當價格行為的法律適用條款也在不斷增加，這些都有助于建設(shè)一個良好的電信市場。2005年由信息產(chǎn)業(yè)部、國家計委、財政部聯(lián)合的《電信資費結(jié)構(gòu)性調(diào)整通知》（以下簡稱《通知》），也可以看作中國電信政府規(guī)制改革進程的大膽嘗試，以下就是筆者面對《通知》的三點喜悅，和一點沉思：

第一，《通知》體現(xiàn)了中國電信業(yè)政府規(guī)制模式的制度創(chuàng)新。長期以來，我國的電信產(chǎn)業(yè)主管部門的行政執(zhí)法模式過于單調(diào)，剛性有余而柔性不足。而《通知》較好的體現(xiàn)了原則性和靈活性的統(tǒng)一，體現(xiàn)了政府管制和市場機制的協(xié)同作用。比如《通知》對國內(nèi)長途電話資費、國際及港澳臺電話資費等與公共利益休戚相關(guān)的資費標準做了明確規(guī)定，而對網(wǎng)絡(luò)使用費也就是我們掛在嘴邊的“上網(wǎng)費”，則可由ISP們（互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商）針對不同用戶需求和市場狀況自行制定。政府行為不一定是負向的禁止或刻板的規(guī)定，完全可以通過柔性的行政規(guī)則來引導(dǎo)培育電信市場的發(fā)展。

第二，《通知》較好的處理了電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制和競爭的關(guān)系。我國的電信產(chǎn)業(yè)至今還具備管制經(jīng)濟學(xué)上所謂的“自然壟斷產(chǎn)業(yè)”的某些特征，在過去我國的電信主管部門常常面臨公共利益和經(jīng)營效率之間的兩難選擇，而面對中國移動集團、中國聯(lián)通、中國網(wǎng)通等出現(xiàn)帶來的中國電信產(chǎn)業(yè)主體多元化，以及“入世”門檻對中國電信業(yè)的挑戰(zhàn)。《通知》中，政府不僅不再直接制定壟斷價格，也認識到了電信業(yè)政府管制的能力和限度，努力為電信業(yè)營造公平的競爭環(huán)境，取消了電信業(yè)務(wù)附加費等收費項目；在尋呼機服務(wù)費、IP電話業(yè)務(wù)資費等資費領(lǐng)域?qū)嵭惺袌稣{(diào)節(jié)價。這無疑是我國電信管制的可喜進步。

第三，《通知》體現(xiàn)了“立法為民”的指導(dǎo)思想，它更為關(guān)注作為消費者的權(quán)利和作為個體的公民權(quán)利，這與現(xiàn)代行政法治理念有深層次的契合。《通知》中，長途電話計費單元由1分鐘縮短為6秒鐘，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資費的下調(diào)，都說明我們這次電信資費改革中，作為管制主體和立法動議者的電信部門，較多的考慮了作為行政相對方的消費者和企業(yè)利益。而特別值得一提的是農(nóng)村用戶通話費用的下調(diào)，因為不管是所謂的“數(shù)網(wǎng)競爭”理論模式也好，還是入世后的外國電信業(yè)的進入也罷，短期內(nèi)都很難波及到廣袤的農(nóng)村大地。電信資費改革能夠關(guān)注9億農(nóng)民，關(guān)注寂靜田野里這些“沉默的大多數(shù)”，雖屬份內(nèi)之責(zé)，但也委實難能可貴。

總體上講，這次電信資費結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案是一個現(xiàn)階段具有較強可操作性的制度安排。前景美麗燦爛，但是其關(guān)鍵就在于這些制度設(shè)計能否落到實處，同時政府調(diào)整后的電信資費標準，雖然經(jīng)過了縝密細致的調(diào)研，但實踐落實過程中還要認真聽取社會各界特別是消費者和企業(yè)的呼聲和訴求，不斷加以調(diào)整完善。而如何讓社會各界的聲音傳遞回饋到電信產(chǎn)業(yè)主管部門并影響決策，這需要健全的法治化的行政決策程序來保障。同時作為這次電信資費改革最重要法律依據(jù)的《電信資費結(jié)構(gòu)性調(diào)整通知》，是三部委聯(lián)合頒發(fā)的規(guī)范性文件；而英國、芬蘭等國外的電信改革都是以《電信法》的改革為前導(dǎo)的，這一點值得我們借鑒，我們的電信資費改革還在進行，《電信法》還沒有出臺，僅僅有一部《電信條例》是遠遠不夠的，《電信條例》作為一部全面與綜合調(diào)整電信法律關(guān)系的部門法規(guī)，其局限性與缺陷也日漸凸現(xiàn)。《電信條例》作為一部行政法規(guī)的根本屬性，不僅影響了它所調(diào)整法律關(guān)系的廣度，還決定了所調(diào)整法律關(guān)系的深度。并且，在《電信條例》中存在一些不容回避的問題與缺陷，而由于它并非電信法，本身即為一部行政法規(guī)，所以，其缺陷就不可能通過其他法律法規(guī)來進行矯正。近年來，電信行業(yè)出現(xiàn)了不少新問題。在電信資費規(guī)制方面，價格戰(zhàn)日益激烈，各式各樣的資費套餐突破資費規(guī)制下限，甚至變相實現(xiàn)移動通信單向收費等。而這些問題也并非《電信條例》所能解決的，這就迫切要求了《電信法》的盡早出臺。未來電信資費管理走向根據(jù)中國國情，借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合通信行業(yè)特點，中國未來電信資費管理的走向應(yīng)該是：形成“政府調(diào)控市場，市場決定價格，價格引導(dǎo)需求”的管理機制，促進資源的合理配置，推動電信產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(1)事前規(guī)制，建立規(guī)范上限規(guī)制體系

在中國當前電信市場競爭仍不完全的情況下，實施上限規(guī)制可以起到保護消費者利益的作用，防止具有優(yōu)勢地位的企業(yè)亂漲價、侵害消費者利益。上限規(guī)制還將給予企業(yè)更大的定價權(quán)，在這種方式下，企業(yè)能夠根據(jù)市場需求制定更為靈活的價格策略。因此，在事前規(guī)制上，進一步推進規(guī)范的上限規(guī)制體系的建立，中國政府對于電信資費下一步出臺的規(guī)制政策應(yīng)該是對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)全面實施價格上限規(guī)制。同時開展有關(guān)的上限規(guī)制相關(guān)因素測算和評估工作，進一步深化上限規(guī)制的改革。

(2)考慮選擇性的下限規(guī)制

上限規(guī)制主要在于促進和激勵，而下限管理則更多的體現(xiàn)對市場的干預(yù)。即電信業(yè)在出現(xiàn)競爭者之間為排擠對手惡意降價、出現(xiàn)嚴重價格戰(zhàn)時更適合使用下限管理手段。目前，中國的電信市場還沒有達到有效競爭的程度，市場中還存在影響正當競爭的不利因素。一些電信運營企業(yè)為了爭奪市場，不惜采取低成本的營銷策略進行不規(guī)范價格戰(zhàn)，形成惡性競爭。因此，我們不能完全照搬英國等發(fā)達國家的資費上限規(guī)制方法。鑒于電信業(yè)長遠穩(wěn)定發(fā)展，在對電信資費進行規(guī)制時，應(yīng)該考慮選擇性的下限規(guī)制

(3)事前事后規(guī)制結(jié)合，構(gòu)建高效監(jiān)管體系

實施事前規(guī)制可避免非規(guī)制而引起的市場成本，事后規(guī)制可以有效規(guī)范不正當競爭。因此，未來資費規(guī)制應(yīng)該強調(diào)事前、事后規(guī)制相結(jié)合，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系。從英國等發(fā)達國家電信資費監(jiān)管趨勢看，在事后規(guī)制上真正做到了有法可依，并且十分重視社會監(jiān)督，強調(diào)對消費者權(quán)益的保護和對不正當競爭市場行為的監(jiān)管。目前，中國雖然已有一些法律條款對企業(yè)的低價傾銷、破壞市場秩序的行為進行限制，如《反不正當競爭法等。但是中國電信運營企業(yè)都是國有企業(yè)，僅僅依靠反不正當競爭法》難以對電信行業(yè)的不正當價格行為起到實際的作用。而行業(yè)主管部門的調(diào)查、調(diào)節(jié)往往更具有實效性和現(xiàn)實意義。因此，在事后管理上，必須推動《電信法》盡早出臺，以《電信法》為核心，結(jié)合《反不正當競爭法》、《價格法》、《反壟斷法》，建立一個規(guī)范不正當競爭行為的法規(guī)體系。

《電信法》應(yīng)該用相當大的篇幅對電信資費的確定完善進行相關(guān)規(guī)定。《電信法》可以對資費問題做如下規(guī)定：市場競爭充分的電信業(yè)務(wù)、電信資費可以實行市場調(diào)節(jié)價，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者可以自行決定電信業(yè)務(wù)收費項目及電信資費標準和計費原則；與用戶生活密切相關(guān)或者市場競爭不充分的電信業(yè)務(wù)，電信資費可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價。這可以給政府機構(gòu)未來在一些基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)采用何種方式進行定價，提供一個寬松的法律空間。消費者希望在制訂或調(diào)整實行政府指導(dǎo)價或者政府定價的電信資費時，電信管理機構(gòu)應(yīng)當進行聽證。內(nèi)容涉及上調(diào)與群眾切身利益相關(guān)聯(lián)的電信資費時，電信管理機構(gòu)應(yīng)當公開舉行電信資費聽證，征求電信用戶、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性和可行性。正如1月11日，國家發(fā)改委和信息產(chǎn)業(yè)部公布，“降低手機國內(nèi)漫游通話費上限標準聽證會”擬于1月22日在北京召開。這次提交聽證會討論的方案有兩個，具體如下：方案一：取消現(xiàn)行國內(nèi)漫游通話費上限標準高出本地通話標準資費的每分鐘0.2元。國內(nèi)漫游通話費實行主被叫按同一標準收費。不占用國內(nèi)長途電路的，后付費用戶上限標準每分鐘0.4元，預(yù)付費用戶每分鐘0.6元；占用國內(nèi)長途電路的，另外加收國內(nèi)長途通話費，每6秒0.07元。方案二：取消現(xiàn)行國內(nèi)漫游通話費上限標準高出本地通話標準資費的每分鐘0.2元。不區(qū)分是否占用長途電路，不區(qū)分后付費和預(yù)付費用戶，國內(nèi)漫游通話費實行主被叫差別收費。主叫上限標準為每分鐘0.7元，被叫上限標準為每分鐘0.3元。占用國內(nèi)長途電路不再另行加收國內(nèi)長途通話費。其實，不管最后采取哪個方案，但這種聽取各方意見的聽證制度是可取而且及其必要的。

總之，為了建立健康、公平、有序的電信市場價格環(huán)境，維護國家利益，保護電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，《電信法》的出臺勢在必行，而作為電信規(guī)制中重要部分的電信資費規(guī)制，其詳細可行性條例也應(yīng)在《電信法》中有所突出，以便各方有法可依，也對構(gòu)建高效的電信監(jiān)督體系起重要作用。