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編者按：本文主要從堅持黨的領導的原則；堅持法制統一的原則；堅持服務大局的原則；堅持立法民主的原則；堅持條件成熟的原則；堅持突出重點的原則；堅持地方特色的原則；堅持立改廢并重的原則進行論述。其中，主要包括：地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段、要區別黨在立法正式程序與立法準備程序中的不同作用、區別黨的集體決定與黨的個別領導人的行為、中央和地方之間的矛盾在法制建設領域主要表現在國家有沒有統一的法制、做好統籌兼顧、合理安排、把立項與起草的著力點放在圍繞以經濟建設為中心上、地方立法準備階段所說的條件成熟狀況主要包含、現行法規需要修改、現行法規需要廢止等，具體請詳見。

摘要：地方立法準備階段堅持黨的領導原則主要體現在兩個方面。堅持法制統一原則要注意從縱向和橫向兩個角度來解決問題。堅持服務大局原則要著眼于構建和諧社會的大局。堅持立法民主原則有其客觀的判斷標準。條件成熟原則主要包含3個方面的含義。突出重點原則就是要使制定出的法律、法規能夠更好地為經濟建設中心服務。堅持地方特色原則的主要內容是要尊重地方客觀實際。堅持立、改、廢并重原則是維護法制統一、充分發揮法律作為社會關系調整器作用的要求。

關鍵詞：地方立法；立項與起草；基本原則

地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段。其內容主要有兩項：一是地方性法規的立項（包括立法規劃與計劃），二是地方性法規草案的起草。立項與起草的最終結果將直接為進入正式階段的立法運作服務，其目的是為了提高立法質量和立法效率。“立法的準備程序，雖然處于正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運，也就是說在一項立法正式提交審議之前其命運就已基本被定奪。正因為如此，立法準備程序在我國逐漸獲得了相對獨立的價值和地位”[1]。為此，必須堅持如下基本原則。

一、堅持黨的領導的原則

黨的領導是地方立法準備階段應堅持的首要原則。要把黨對國家事務的主張變成體現國家意志、人民意志的法律和決定，必須從立法準備階段就要予以重視，以實現黨通過國家機關依照憲法和法律來管理國家。堅持黨在地方立法準備階段的領導地位，應特別注意兩個方面的問題。

第一，要區別黨在立法正式程序與立法準備程序中的不同作用。在立法正式階段，黨要在憲法、法律范圍內活動，嚴格依照憲法、立法法等有關規定來進行立法工作；但是在立法準備階段，特別是在地方立法規劃（計劃）的編制階段，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用，圍繞地方黨委的中心工作進行，把黨的路線、方針、政策貫徹到地方立法之中。具體來說，一方面，地方黨委根據一定時期的中心工作和預期工作目標，積極地向人大提出立法建議；另一方面，人大在編制地方立法規劃（計劃）時要緊緊圍繞地方黨委的中心工作進行。同時，起草地方性法規時應積極反映地方黨委的中心工作精神，為地方黨委順利開展中心工作提供法制保障打下基礎，為把黨的意志上升為國家意志提供機制上的保證。

第二，要區別黨的集體決定與黨的個別領導人的行為。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出：“加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”該決定為在地方立法準備階段處理集體決定與黨的個別領導人的行為提供了新的政策依據。黨總攬全局、協調各方必須遵循黨的集體領導和依程序辦事，維護自己參與程序的嚴肅性和權威性，不能任意改變程序的結果。通過正當程序做出的決定才是黨的集體決定，而在程序之外的決定就是個人的意見。

二、堅持法制統一的原則

中央和地方之間的矛盾在法制建設領域主要表現在國家有沒有統一的法制。關于法制不統一的危害，列寧曾經指出：“如果我們不堅決實行這個確立全聯邦統一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什么維護和創立文明了”[2]，因此“法制只能有一個。否則既無文明，又無政治常識”[3]。建國之初，在總結立法權過于分散、法制相互矛盾的教訓和經驗基礎上，1954年憲法規定只有全國人民代表大會擁有國家立法權。在憲法實際運作過程中，我國又強調在不違背中央方針的條件下，按照實際情況和工作需要，地方也可以搞章程、條例、辦法，“我們要統一，也要特殊……這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強全國統一所必要的特殊”[4]。

在立法活動中，法制統一原則要求以憲法為根本的活動準則，具體內容就是堅持立法思想的統一，找準法律法規中的矛盾焦點并作出合理、科學的界定，杜絕帶有明顯保護主義色彩的部門、行業和地方的“辦法”、“措施”等；就是堅持立法權力的統一，重視對立法權的配置及其立法權的正確行使，防止越權立法、越位設置法律責任；就是堅持法律效力的統一，使制定出來的法律法規對建立和諧統一的社會主義法律體系起重要作用，禁止損害社會主義法制權威和尊嚴行為的存在。在經過調查研究、分析比較和科學論證，進行立法預測的基礎上，立法立項不僅要對每一具體立法項目的可行性進行認真研究后才能作出決定，而且還要從全局上對整個立法的發展趨勢和前景作出正確的判斷，在總體上做好統籌兼顧，確保社會主義法律體系內部的和諧一致。鑒于立法準備程序在我國的特殊性，從縱向上需要解決好上位法與下位法之間的銜接配套問題，避免產生下位法照抄照搬上位法、下位法抵觸上位法等弊端；從橫向上講，需要解決好同一位階上的地方性法規相互之間的協調一致的問題，避免產生相互交叉和相互沖突。

三、堅持服務大局的原則

由于立法涉及各方面的利益和實際需要，因此在立法準備階段就要顧全大局，做好統籌兼顧、合理安排。但不同部門和不同人群基于自身利益的考慮，在立項與起草的有關問題上常常看法不同，甚至會發生激烈的爭議。在立項問題上，對列入立法規劃（計劃）的不同項目，各有不同的主張、建議和依據；有時即使對同一個立法項目是否列入立法規劃（計劃）也有不同的主張、建議和依據；有時對都同意列入立法規劃（計劃）的立法項目，是把它作為審議項目、預備項目還是調研項目也有不同的看法。在起草問題上，人們的爭論會更多、會更激烈，“立法中涉及權力的事，當仁不讓；涉及權利的事，決不相讓；涉及銀子的事（指收費等），死活不讓；涉及盡義務、負責任的事，安全禮讓”[5]。說到底，他們欠缺的是大局意識。大局意識能正確體現國家意志和人民意愿，有利于維護和發展國家和人民的全局利益、長遠利益、根本利益。只有這些利益得到保障，個人利益、集體利益、局部利益的保護和發展才有基礎和保障。

那么，當前的大局是什么？地方立法準備階段如何顧全大局？在總結我國社會主義建設的實踐經驗和借鑒別國經驗的的基礎上，根據全面建設小康社會的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我黨在強調繼續堅持以經濟建設為中心，不斷解放和發展生產力基礎上，又提出了構建包括民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等內容在內的社會主義和諧社會。這就是當前的大局，即落實科學發展觀，在不斷解放和發展生產力的同時，構建社會主義和諧社會。在地方立法準備階段，堅持服務大局原則，就是把立項與起草的著力點放在圍繞以經濟建設為中心上，不斷促進經濟發展和社會進步，充分發揮其幫助構建完備法律體系的功能，促使做好立法工作，使立法臻于科學化，為構建社會主義和諧社會提供法制服務。

四、堅持立法民主的原則

國家終極權力行使“最終的結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產生出來的，而其中每一個意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，由此就產生出一個合力，即歷史結果，而這個結果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產物”[6]。在法制建設領域，這個產物就體現為整體意志的法律法規。衡量立法質量的高低，不僅要看立法技術水平的高低，還要看立法所體現的公平、正義的價值取向，更重要的是看立法是否為民，是否真正體現人民意志和最大多數人的最大利益的保護。經過立法民主環節，我們才有可能制定出高質量的法律法規。

人民行使包括立法權在內的國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，這是人民實現人民當家做主地位的基本路徑。立法規劃（計劃）是各級人大關于立法的設想和部署，同樣要體現人民的意志和對人民利益的保護，即努力做到立法項目是否能夠最大限度地體現民主的意志和愿望，是否能夠促進社會公平、公開、公正價值的實現，是否體現本地方絕大多數公民的整體利益和長遠利益，是否有對特定集團、組織、個人或其他主體利益的偏袒。在立法準備階段，堅持民主原則，主要是堅持程序方面的民主性，既包括編制立法規劃（計劃）的民主性，又包括起草法規草案的民主性。這就要求按照法定的立法程序，通過代議制民主、直接民主、協商民主等形式，由人大專門機關行使立法權。其中，發揮民眾和專家等的直接參與作用，特別是使用具有協商、溝通和說服功能的聽證機制和健全對地方立法公共討論的空間等現代民主程序，更是立法民主的生動體現。

五、堅持條件成熟的原則

隨著全面建設小康社會事業的蓬勃發展，立法建議項目很多，并且這些立法建議都有一定道理或依據。為此，在地方立法準備階段，就要在需要與可能之間進行分析研究基礎上，對立法建議項目作出妥善的規劃和安排，按照立法條件的成熟狀況列為審議、預備或調研項目，或者決定不予立項，有步驟、有分別地展開起草工作，使立法能夠很好地滿足全面建設小康社會的客觀需要。否則，就會制約該項事業的健康發展。在看到社會各方面需要立法的同時，還要看到滿足這種需要的可能性，要把需要和可能兩者之間相互聯系起來進行研究解決。如果只強調對立法的需要，而不考慮可能，結果立法規劃（計劃）安排的立法項目很多，而立法實際工作所需要的人力、物力和時間都不允許，那么其結果必然是一些立法項目往往難以完成。

這里，地方立法準備階段所說的條件成熟狀況主要包含以下幾層意思：第一，該立法建議是否能很好地滿足本地方小康社會建設事業發展的客觀需要，是否有利于構建社會主義和諧社會。如果不能滿足或者不能很好地滿足立法需求，制定出來的地方性法規可能會阻礙地方建設的發展。第二，本地的人力、物力和時間等條件是否允許把該立法建議變為地方性法規。如果條件不允許，即使如期出臺了該地方性法規，但在執行中也會存在諸多問題。這樣不僅會給實際工作帶來損失，而且可能需要耗費大量的時間和精力去處理由此引發的一些不必要矛盾，同時還可能會挫傷包括立法建議主體在內的有關方面的立法積極性。第三，現有的政府財力支撐、科技水平和現行管理體制是否能夠滿足該地方性法規的實施需求。如果需要制定的地方性法規在實施中所需要的這些具體條件尚不具備，盡管社會生活中需要但實際上難以實施，也屬于立法條件不成熟的表現。

六、堅持突出重點的原則

建設富強、民主、文明的現代化國家是我國改革開放以來的最大實際。地方立法準備階段的重要功能之一就是要使立法工作能更加及時有效地為以經濟建設為中心的社會主義現代化建設服務。由于各地政治、經濟、文化發展很快，需要制定的立法項目很多，所以對各個立法項目在人力安排和時間進度要求上，不可能是不分主次、不分輕重的齊頭并進，需要分清主次和輕重緩急，突出重點、保證重點，否則工作上沒有合理安排就不可能真正形成力量。

所謂突出重點，就是要在一定的條件下相對地集中人力和時間，從現階段的重大實際情況和現實情況出發，按照標準和要求完成某一或某些重點立法項目，使制定出的法律、法規更好地為經濟建設中心服務，加快改革的進程，更好地發揮立法為構建社會主義和諧社會而服務的社會效果，同時有效帶動整個立法工作水平不斷地上新臺階。就立法的“快”和“好”而言，在改革開放之初，“快”是重點。鄧小平曾經針對當時的情況指出，“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改一條，不要等‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好”[7]。30年后的今天，加快立法步伐，使需要法來調整的事項盡可能得到法的調整仍然是一項重要任務，但是與“快”速立法相比，要求立“好”法，使所立的法盡可能完美無缺、具有科學性，已經成為一項更為重要的任務，從立法準備階段把好立法質量關已成為突出重點的重要要求。

七、堅持地方特色的原則

地方立法要“根據本地實際情況和客觀需要”進行。這里所講的實際情況和客觀需要，包括人與自然的關系、市場經濟發展、政治民主進程、法治進程、人們行為方式、社會日常生活等各個方面的客觀實際。這種客觀實際的性質是動態的，既包括現實的客觀實際，也包括歷史的客觀實際；既包括中國的客觀實際，也包括外國的客觀實際；既包括已有經驗結論的客觀實際，也包括有待探索的客觀實際；既包括政治、經濟、文化生活的人文客觀實際，也包括地理、資源、環境的自然客觀實際；既包括立法需求的客觀實際，也包括立法供給能力和供給規律的客觀實際。地方立法必須立足本地客觀實際，結合本地生產方式、地理環境、人口狀況等物質性區情因素，思想道德、文化、科學技術等精神性區情因素，國家制度、社會變革等社會性區情因素，使立法真正能夠反映客觀規律、符合經濟社會發展的客觀實際需要，使立法真正是“由必然性產生”，而非“由任性的偶然性產生”（馬克思語）。

地方立法準備階段要堅持的地方特色就是本地的這種客觀實際。地方特色就是要在不超越立法權限，不違背憲法、法律和行政法規原則精神的前提下，結合本地具體情況和實際需要提出的立法項目能夠反映和體現本地區的政治、經濟、文化和社會發展的特殊性。其具體要求是：①與中央立法相比，地方立法是由地方立法機關制定的涉及地方事務的立法，具有較強的針對性和可操作性，對中央立法具有拾遺補缺的作用，效力只適用于本地區所轄行政區域的空間范圍；②與其他地方相比，所提的立項項目能夠把握本地區的特殊立法需求、特殊發展規律，需要制定的法規能夠協調地方獨特的社會關系，解決地方特殊的政治、經濟、社會問題；能夠結合本地實際，充分利用國家賦予的各項立法權力，創制出其他地區沒有創制過的新規則，開拓地方立法發展的獨特空間；③在立法技術規范上，不盲目追求“成套設備”，搞章、節、條、款、目俱全，努力做到體例適當、繁簡適度、科學適宜、明確適用。

八、堅持立改廢并重的原則

隨著改革的深化和經濟的發展，社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，不可避免地要出現現行法規需要修改和廢止的兩種情況。

第一種情況，現行法規需要修改。這類情形主要是，現行法規中某些條款與新頒布的上位法不一致甚至有抵觸；現行法規的某些條款不符合社會主義市場經濟體制要求或者與現行改革政策不一致；現行法規中某些規定已經滯后于經濟和社會發展，不能適應行政管理實際需要；現行法規中的部分法規之間存在不一致、不適應、不協調的問題。但是這些法規大部分內容還在客觀上起著調整社會關系的作用，還沒有必要用完全新的法規來取而代之，只要予以及時修改即可使其更好地發揮作用。

第二種情況，現行法規需要廢止。現行法規的基本原則和主要內容同新制定或者修訂后的直接上位法相抵觸；現行法規的基本內容已被新制定或者修訂后的直接上位法所涵蓋；現行法規已被新制定的同類地方性法規所取代；現行法規的調整對象或者主要規范事項已經不復存在；現行法規的基本內容已經完全不適應經濟和社會發展的新情況等，該現行法規已經在事實上沒有存在的必要甚至還可能引起社會秩序的紊亂。屬于此類情況的應及時予以廢除。

鑒于上述兩種情況，在立法準備階段要堅持立、改、廢并重原則，地方立法機關在確定需要新制定法規項目、起草法規的同時，要把現行法規的修改、廢止擺上同等重要位置，既要根據社會發展的實際情況創制新的法規，又要結合社會發展的實際把部分不適應或者完全不適應的現行法規列入清理范圍，相應地列為修改或者廢止項目，實現地方立法指導思想從過分重視創制到創制、修改、廢止統籌并重的轉變，改變創制地方性法規才是政績的片面性認識。

【注釋】

[1]孫育瑋.完善地方立法立項與起草機制研究[M].北京:法律出版社,2007

[2]列寧.列寧全集(第43卷)[M].北京:人民出版社,1987.

[3]列寧.《論“雙重”領導和法制》一信提綱[A].列寧全集(第43卷)[M].北京:人民出版社,1987.

[4].論十大關系[A].選集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1977.

[5]李培傳.論立法[M].北京:中國法制出版社,2004.

[6]恩格斯.恩格斯致約·布洛赫[A].馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[7]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.