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一、公益訴訟與人民民主法律監督的關系

公益訴訟類似于“路見不平、拔刀相助”的英雄行為，而不是“狗拿耗子”，它最終取得的是“我為人人、人人為我”的社會交易成果。有學者認為公益訴訟針對的是損害社會公共利益的行為，這種行為“沒有直接損害原告的利益”。在現行的訴訟體制下，如果政府的具體行為有損公共利益但沒有直接侵害公民、法人的利益時，公民個人提起訴訟尚缺乏明確依據，因此要“開放公益訴訟”，“從立法上邁出一步”，但是這個公益訴訟的范圍應主要針對國家機關的不當行為和不作為。[1]這種觀點把建立行政公益訴訟制度看成是當務之急，反映了我國公益訴訟的特點。但是，如果把侵權的直接損失和間接損失分開考慮，則是不符合公益訴訟的事實與理由的。因為，侵犯公共利益的行為，實際上往往也是直接損害原告利益的行為，即便不是如此恰如其分，那么侵犯公共利益的行為最終也必將損害到公民個人的利益。在我國，公益訴訟之所以具有必要性，除了維護公共利益的訴訟原理以外，還因為它與其他國家的公益訴訟相比，具有獨特的人民民主法律監督機制。

公益訴訟是相對私益訴訟而言的，在古羅馬法中它是指保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡羅馬公民均可提起。[2]雖然自國家誕生以來，公共利益的保護一般由官吏代表國家履行，但這被證明為是不夠的，因此創設了公益訴訟制度，以彌補其不足和偏差。現代公益訴訟，盡管有其特殊的社會原因，但是從訴訟思想上看，它首先是古代公益訴訟制度的死灰復燃。如日本1962年制定的《行政事件訴訟法》第5條采用了羅馬法學家保羅在《學說匯編•論告示》中的說法，把“在請求糾正不適合國家或公共團體機關法律的行為訴訟中，以選舉人資格和其他沒有法律上的利益關系之資格所提起的訴訟”稱為“民眾訴訟”。美國則采取了馬切爾在《學說匯編•論公共訴訟》中的說法，把有關公共利益的訴訟稱為“公共訴訟”（PublicLawLitigation）或“公共利益訴訟”（PublicInterestLitigation）。[3]現代公益訴訟所涉及的諸如環境公害、消費者權益保護、不正當競爭、股東權益糾紛、重復性違法交易、政府采購、大型公共資金支出等糾紛，帶有傳統訴訟模式和糾紛解決模式所無法容納的新要素，因此產生了“以多數人的共同利益關系為背景”的“公共訴訟”、“集團訴訟”等新型訴訟模式。[4]公益訴訟案件在多數情況下存在著原告人數眾多，具有集團性和擴散性等特征，而作為被告一方大多是行使國家公權力的政府機關或實力雄厚的大企業，是社會的實際統治集團。因此，公益訴訟形式的法律斗爭，在本質上是弱勢群體對強勢群體或統治集團的一種民主斗爭方式，即公益訴訟的宗旨實際上是代表窮人、少數民族、身殘者、女性、老人等弱勢群體開展法律斗爭。這種法律斗爭對于國家公共政策和法律的解釋、調整、修改和創制起著十分重要的催產作用，是民主法律監督不可缺少的方式。公益訴訟不僅能夠將憲法規定的人民主權轉換成為明確清晰的現實權利，而且通過訴訟使這種權利易于安全行使，具有極強的可操作性。因此，有學者認為它不僅是一種訴訟制度創新，更重要的是，它完全可以成為政治體制改革的突破口，成為官治走向民治的轉折點。[5]長期以來，我國對政治行為、立法行為、國家決策行為等缺乏有效的可訴機制，從而使法律的實施缺乏直接的民主監督。我國現行的人民民主法律監督中最大的缺陷就是不具備監督性質的可訴性，法律監督缺少司法救濟制度作保障。“無救濟即無權利”，缺乏司法救濟的權利必然形同虛設，只有將人民的法律監督權轉換成可訴性的權利，人民民主法律監督才能借助司法制度資源得到落實和健康發展。公益訴訟制度成功地實現了這一轉換，不僅為人民直接參加法律監督提供了新途徑，而且將其成功地嫁接到了訴訟制度上，將人民對國家事務和法律的管理監督權轉化成了看得見摸得著的訴權，為我們提供了一條通過訴訟實施法律監督的必要的民主斗爭道路。

二、公益訴訟中的人民民主法律監督機制

以往，我國學者一般把國家權力機關、國家行政機關和國家司法機關的法律監督看成是我國法律監督的“基本形式”，而把各政黨、各社會團體和人民群眾的法律監督看成是次要的法律監督體系的組成部分。作者認為這一觀點值得商榷，因為這既不符合我國歷史上“民為貴君為輕”的傳統法律思想，也不符合國際上發達的法律監督思想和制度的潮流。實際上，我國憲法的“總綱”中明確規定了人民至上的原則，憲法第二條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”第二款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”憲法第三條中規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”憲法第二十七條中還規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”因此，在法理上任何把某一國家機構或社會組織凌駕于人民之上的規定和思考方法都是與憲法的精神和社會主義原則相違背的。但問題是，以往在法律監督的問題上強調國家機關監督的遠遠超過人民民主監督，并且造成了難以逆轉的局面，也對國家的民主建設起到了妨礙作用。以為核心的黨的第三代領導集體一直非常重視社會主義民主建設，強調要擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情；要積極完善民主監督制度，加強對憲法和法律實施的監督，堅決防止和鏟除腐敗。[6]筆者認為，建立和健全公益訴訟制度，是現階段加強我國社會主義民主監督制度的最理想和最便捷的方式。首先，它是經濟的。對于國家來講，不需要付出太多的成本，僅僅利用現成的司法體制就可以推廣。對于公民個人而言，提起公益訴訟不需要支付訴訟成本，卻可以實現自己一定的經濟利益。它在經濟上為公民直接參與執法和監督提供了制度保障，使行使監督權成為一件真正既利于國家又利于監督者個人的雙贏訴訟。[7]其次，公益訴訟是天生的開放性和民主性訴訟，它可以把以往無休止空談和議論的人民民主監督理念轉變成一種有形和有序的訴訟監督，從而克服現有的舉報、控告、質詢等傳統監督方式的封閉性弊病。再者，公益訴訟的法律監督具有程序上的執行保障，因此是民主監督最有效的方式。公益訴訟的判決可能對某一項政策或某一項法令的危害性和違法性做出司法判斷，可以為有關行政部門的執法和立法部門的修法提供比較集中和成熟的人民代表性意見。如果我們僅僅把法律的生命放置于政府及其官員手中，法律的運作就永遠是自上而下的單向運動，這顯然不是真正意義上的民主法治，人民民主的法律監督使法律的雙向運動成為可能，而實現這一程序的就是公益訴訟。特別是有些法律規范在制定中由于種種原因而沒有法律后果的規定，具有象征性立法“symboliclegislation”或敘述性立法“narrativelegislation”的特征[8]，針對這些法律規范的實施所提出的公益訴訟和判決實際上具有一定的“造法”或說是對規范具有必要的補充意義。在社會主義法制建設取得階段性成就的現在，應該特別地強調社會主義民主，這是我國社會主義法治建設的根本保障。在法治社會中的民主建設的主要任務之一就是要加強人民民主的法律監督，這是關系到法治建設能否真正深入人心和發揮作用的關鍵。因為，“人民群眾的監督是我國法律監督體系的基礎”。[9]為此，必須建立起人民民主監督的有效形式，賦予人民民主監督以必要的法律保障。為了實現人民群眾的監督權利，我國已經先后制定了《中華人民共和國行政監察法》、《信訪條例》、《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》、《最高人民法院關于各級人民法院處理各級人民法院刑事案件申訴的暫行規定》、《最高人民法院關于各級人民法院處理民事和經濟糾紛案件申訴的暫行規定》、《人民檢察院舉報工作規定》、《中華人民共和國集會游行示威法》等有關人民群眾監督權的法律法規和司法機關的工作規定。此外，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法也對公民申訴、控告的權利做出了規定。但是，與人民群眾監督的客體及內容的廣泛性相比，現有的法律、法規和有關規定還不夠全面、不夠系統，相互之間還缺乏協調，各地區的發展也不平衡。[10]人民群眾的法律監督并沒有能夠有效地得到開展和保證，而且在實踐中也產生了許多新的問題，其中最突出的問題是監督面窄，力度不足，缺乏強制力或震懾力。為此，我們必須按照憲法賦予人民群眾的廣泛的法律監督權利，在監督的廣度、深度和強度上下工夫，建立起更加寬容、直接的人民民主監督機制。國內外的實踐和探索證明，公益訴訟實際上是人民民主法律監督最有效的方法之一。這是因為，法律的民主監督既不能是無組織或無政府主義的流民監督，也不能委托給某個執政黨或領袖實行包辦，而必須是遵循法治原則的理性監督和斗爭監督，它必須保持在一個恰當和合理的限度內，公益訴訟為此提供了一個恰當的平臺。

以往的法律監督論者常常把人民群眾的法律監督簡單地歸入“輿論監督”。筆者認為，真正的人民群眾的法律監督不能是沒有任何法律地位和司法救濟的輿論監督，而必須是具有一定強制力和對話途徑的法律斗爭，這種法律斗爭的最有效方式就是公益訴訟。哈貝馬斯曾指出，民主法治國家行使政治權力具有雙重途徑，即：對現實問題從制度層面上加以處理，以及根據程序對各種不同利益加以調節。這兩種途徑都必須看作是法律系統的具體實施。但是，在政治舞臺上，針鋒相對的是集體行為者，他們為了集體目標和集體財富的分配而你爭我奪，互不相讓。只有在法庭上和在法學話語中，才會涉及到個體的可訴權利。即使是已經生效的法律，隨著語境的變遷，面對新的要求和新的利益格局，也必須重新加以解釋。這場斗爭的核心是解釋和貫徹歷史上未能兌現的要求，實際上就是為了爭奪重新恢復集體行為者的合法權利，維護其尊嚴不受輕視。[11]筆者認為，由于公益訴訟具備了直接民主的法律監督機制，因此能夠同時在制度和程序兩個方面調節不同利益集團之間的矛盾，成為民主法治國家真正的和諧訴訟。

三、“他山之石”與我國公益訴訟的方向

公益訴訟是個“舶來品”，因此要建立和完善我國的公益訴訟制度，就必須結合我國的國情汲取他國公益訴訟的經驗。美國和日本是公益訴訟制度和理論相對發達的國家，特別是在這兩個國家的環境公害和消費者權益保護等領域，已經形成了比較成熟的公益訴訟制度。其中，日本20世紀中葉出現的大規模環境公害訴訟是其現代型公益訴訟的發軔。這是由兩國的工業高速發展與環境破壞、生產力和消費水平不相適應等社會矛盾造成的。我國的社會主義市場經濟雖然也孕育著上述類似的社會矛盾，但是公益訴訟當前所面臨的問題卻有所不同。根據有關統計調查，近年來我國發生的公益訴訟案件主要有以下幾種情況：起訴自來水公司查表收費侵犯消費者權益、起訴鐵道部和汽車公司春運車票漲價、起訴通訊公司雙倍收費、起訴民航系統航班延誤、起訴地方政府錯誤行政或不履行法定職責而侵害公共利益、起訴教育部違反憲法平等權對不同地域設置不同高校錄取分數線、起訴大公司環境污染、虛假廣告等。[12]從這些案件的被告和訴訟請求中可以看出，我國公益訴訟主要針對的是政府、傳統國有壟斷企業和一些大型企業。很多公益訴訟的被告是政府和國有管理公司，從這個角度看，可以說我國的公益訴訟實際上更多體現出的是公民依法行使對政府行政行為和法律的監督權。

我國目前所面臨的主要矛盾是經濟改革與市場經濟的不平衡發展而招致的貧富分化加劇、弱勢群體與既得利益集團之間的斗爭。有學者稱之為“兩極社會”，其直接后果是社會沖突和對抗的發生，特別是底層社會對于上層社會的敵視和反抗。[13]這一社會結構的形成也決定了我國的公益訴訟方向帶有貧困階層對政府機構、弱勢群體對大型企業集團為改善生活、維護人格尊嚴而提起代表訴訟、集團訴訟的性質，并且與民事公益訴訟相比，較多到來的將是行政公益訴訟。行政公益訴訟針對的是國家和地方政府不當和錯誤的行政、執法行為，在維護公共利益的背后，隱含著內在深刻的人民民主法律監督機制。

[1]梁慧星等：《關于公益訴訟》，載吳漢東主編《私法研究》（創刊號），中國政法大學出版社2002年版，第361—367頁。

[2]周枏：《羅馬法原論》（下冊），商務印書館2001年版，第958頁。

[3]Tobias,PublicLawLitigationandtheFederalRulesofCivilProcedure,CornellLawReview,Vol.74,1989.DanielS.Jacobs,TheRoleoftheFederalGovernmentinDefendingPublicInterestLitigation,SantaClaraLawReview,Vol.44,2004.

[4][日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新等譯，中國政法大學出版社1996年版，第138頁。

[5]顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第77頁。

[6]李鐵映：《論民主》，人民出版社•中國社會科學出版社2001年版，第10頁。

[7]陳云良：《通過訴訟推進民治》，載顏運秋著《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第9頁。

[8]JanVanDunne,NarrativeCoherenceanditsFunctioninJudicialDecisionMakingandLegislation,TheAmericanJournalofComparativeLaw,Vol.44,1996,pp.463.

[9]劉金國、舒國瀅主編：《法理學教科書》，中國政法大學出版社1999年版，第226頁。

[10]張驥：《論完善法治化的法律監督體系》，載《中外法學》1998年第6期。

[11][德]尤爾根•哈貝馬斯：《包容他者》，曹衛東譯，上海人民出版社2002年版，第237頁。

[12]佟麗華、白羽：《和諧社會與公益訴訟——中美公益法比較研究》，法律出版社2005年版，第127—134頁。

[13]李培林、李強、孫立平等：《中國社會分層》，社會科學文獻出版社2004年版，第59頁。