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摘要：中國是具有悠久考試歷史和考試文化的考試大國。一直為社會關注焦點的國家級考試，是國家認定人才、選拔人才和評價人才的基本制度，是維護社會公正和促進社會有序運行的重要機制，承載著促進人才流動以及人力資源的開發與配置的功能。目前，考試管理和考試環境存在的諸多問題，折射出考試法制建設的嚴重滯后和考試法律的缺位。規范考試管理，實行依法治考，由全國人大制定考試基本法，維護考試的公平公正與安全有序，已成為社會發展的必然要求。

關鍵詞：國家考試；依法治考；考試基本法

中國是具有悠久考試歷史和考試文化的考試大國，從隋朝大業三年(公元607年)開始實行分科考選文武官吏后備人員的科舉制度到1905年清朝政府廢除科舉的近1300年中，科舉考試對中國乃至世界的政治、文化產生了極為深遠的影響。美國學者克拉克說：“以科舉考試為核心的中國文官行政制度的創立，是中國對世界最重要的貢獻之一。”有的西方學者甚至稱之為“中國的第五大發明”。當今世界各國，考試已被廣泛地運用于各個行業和領域。考試作為科學公正地認定人才、選拔人才和評價人才的有效機制，在人力資源開發與配置中所發揮的重要作用，已越來越得到社會的普遍認可。

近年來，隨著競爭的日益激烈，考試環境和考試管理存在諸多問題，制定考試法，規范考試管理，保障考試的公平、公正和有序，發揮考試在構建和諧社會，維護群眾利益和社會穩定方面的重要作用，已成為社會發展的必然要求。

一、我國考試立法的現狀

據統計，目前我國在全國范圍內統一組織實施的各類考試有242項，涉及到國務院所屬的幾十個部門，無論參加考試的人數，還是考試項目與規模，都居世界首位。在各類考試中，每年應考人數在10萬人以上的大規模考試有20多項，如普通高等學校入學考試、高等教育自學考試、碩士研究生入學考試、國家司法考試、公務員考試、英語等級考試等；每年報名參加國家統一考試的人數中，國家教育考試超過5000萬人次，公務員考試達200多萬人次，各類專業技術人員職業資格考試人數超過1000萬人次，直接參加考試管理與服務的人員亦有數百萬人之多，是名副其實的考試大國。以普通高校招生入學考試為例，參考人數2004年為723萬人，2005年為867萬人，2006年為946萬人，2007年達到1010萬人，創歷史新記錄［1］。考試承載著公平公正選拔、認定、評價人才，促進社會運轉以及人力資源的開發與配置的功能，一直是社會關注的焦點。考試的公平、公正與安全不僅關系到考試本身的與信譽質量,而且關系到公共利益和社會秩序，重大的考試作弊和考試安全事件甚至對整個社會的公平與公正產生直接的影響。

伴隨著考試種類與作用的變化，與考試相關的利益群體已經牽涉到社會的很多方面，圍繞考試已經形成了龐大的考試輔導、培訓市場,多種社會主體，包括有關的行政機關、考試機構、其他社會組織以及托福考試等海外考試的舉辦者,都成為了考試的利益相關方，考試領域出現了許多不容忽視的問題。

一是考試設置缺乏制約，出現了某些領域考試過多，證書過濫，考試擾民的問題。目前，我國僅全國性的職業資格考試就有197項，水平認證考試有24項，各種職業證書考試名目繁多，對有的考試的設置目的和必要性沒有進行很好的調查和論證，缺乏相應的法律和現實依據。有的考試種類過多，各考試之間功能重疊，且組織考試的部門或者社會組織各自為陣，互相之間缺乏應有的溝通與協調，如計算機應用技術認證考試就有10余種，分別由不同的部門和機構設置和組織考試，情況比較混亂。甚至出現同一種職業能力考試由不同部門分別設置和組織實施，而且互不承認，致使應考人為了取得某一職業資格證書而重復參加不同部門組織的考試。過度而又缺乏規范和秩序的國家統一考試，不僅造成了社會資源的浪費，而且給應考人帶來了極大的不便。

二是考試領域的公權力缺乏有效制約，考試組織與管理體制不健全，對各種考試的舉辦、組織和管理缺乏統一的規則。由于考試項目由國家有關行政管理部門設置并組織實施，從中央到地方都自上而下對口設置了如“考試中心”、“考試管理中心”、“考試辦公室”等辦考機構，配置專門工作人員，實際上擴張了行政機關的管理職能。有的政府強勢部門集考試的設置、舉辦、組織實施與人員錄用（取）于一身，考試收費的標準，考試經費的使用，試卷的評判與考試成績的合成，辦考的質量與效果等，難以受到有效的外部監督。個別地方的行政管理部門利用行政權力設置考試項目，并強制特定群體的人員參加考試，從考試中獲取不正當利益，損害了考試的公平公正原則。

三是考試安全問題突出，考試作弊的手段和方式不斷推陳出新，考試的公平原則受到嚴峻的挑戰。有考試就有作弊，古今中外概莫例外。但是近些年來，全國性考試曝出的作弊案件，或者由學校、考試主管部門出面組織，或者考場內外相互配合，或者考試工作人員、個別行政管理部門協同作弊，出現了專門以考試作弊牟利的非法團體和服務鏈，呈現出作弊目的利益化和產業化傾向；作弊方式由朋友幫忙演化為雇請職業代考，或者由社會某些人員甚至學校領導、教師組織一部分學生代替應考人參加考試，呈現出作弊主體多元化和組織化的傾向；考試作弊工具也由當初的紙條、BB機、作弊背心，發展成為利用手機、無線耳機、作弊筆、針頭攝像機、無線發射臺等專用設備，呈現出高科技化態勢。隨著網絡技術和現代科技的迅速發展，影響考試安全的因素還將呈現出多樣化的特點,必然嚴重威脅到國家考試的安全。

四是考試機構的權力與應考人的權利嚴重失衡，對應考人的合法權益缺乏有效的法律保障。考試法律關系的主體包括考試管理者和應考人。在這種法律關系中，雙方主體的法律地位和權利義務是不對等的。就目前情況看，在我國凡是國家統一組織實施的考試都是實行強制性標準，即考試項目、參加考試范圍、考試科目由考試主管部門統一確定；考試的難易程度由考試主管部門頒布的考試大綱來調控；應考人的條件由考試主管部門規定,考試結果的使用由考試主管部門通過確定最低分數線來控制。而對于前述范圍、條件、標準等，應考人均無從協商，更無權改變，只能遵從。這就與民事行為強調民事法律關系主體雙方的平等和合作有明顯的區別。由于考試的結果往往會對應考人的權利和切身利益產生重要影響，而在考試組織實施的實踐中，如果考試機構有意隱瞞考試信息，或者由于考試機構工作人員的故意或者過失而造成應考人考試成績失真，或者考試成績評價、使用存在不公平和不公正的情況，應考人均無法知曉，也難以維護自身的權益。與此同時，在考試過程中發生的因為考試管理行為而引發的法律糾紛和行政糾紛，還缺少有效的解決途徑和明確的法律依據。

與目前考試領域存在的上述現實問題相對應，我國考試法律制度建設嚴重滯后，存在明顯的法律空白，無論從立法的層次、內容，還是法律規范之間彼此的協調統一上看，都遠遠不能適應依法治考，規范考試行為，確保考試公正有序的要求。主要表現在：

首先，考試立法跟不上形勢發展的需要。據統計，我國目前與考試有關的法律法規及規范性文件有3000多部，其中絕大多數是規章以下的規范性文件，法律位階低，甚至有的全國性統一考試是以每年發一次《通知》的形式作為設置和舉行的依據。有的考試雖然是依據法律設置的（如國家教育考試是依據《教育法》，公務員考試依據《公務員法》等），但是這些法律中也只規定了考試的名稱和目的，至今尚無一部法律對考試的設置、組織實施的規則、考試法律主體的權利與義務等內容作出統一、具體的規定。比如在教育考試法制建設上，國務院在1988年頒布了《高等教育自學考試暫行條例》，是迄今為止我國層次最高的一部國家教育考試行政法規，但是由于已經“暫行”了整整20年，有的規定已經不能對改革開放30年后的今天的現實發揮規范和指導作用。此外，國家教育委員會1991年頒布的《普通、成人高等學校本、專科招生全國統一考試工作規則》、全國考委1998年頒布的《高等教育自學考試考務、考籍管理工作規則》以及2004年4月中共中央宣傳部、教育部、公安部和國家保密局聯合頒布的《國家教育類考試安全保密規定》和教育部頒布的《國家教育考試違規處理辦法》等，均為部門規章。其他如財政部2001年頒發的《注冊會計師全國統一考試違紀作弊處罰規則》(后進行修改，于2006年8月9日《注冊會計師全國統一考試違規行為處理辦法》)、司法部2005年7月29日的《國家司法考試違紀行為處理辦法》以及衛生部1999年的《醫師資格考試違紀處理暫行規定》等等，也都屬于部門規章。這些部門規章對規范國家考試行為，維護考試公平公正和應考人的合法權益，保證正常的考試秩序，發揮了重要的作用。但是由于其位階偏低，法律效力有限，對考試違紀和嚴重的作弊行為，尤其是有組織、有預謀、精心策劃的利用現代科技群體作弊的行為的控制和約束顯得力不從心。這方面的事例可以說不勝枚舉。例如：2008年1月18日是全國碩士研究生入學考試開考前的一天，山西省太原市公安局草坪分局匯豐派出所民警例行治安檢查時，在九豐路某高校附近的一家旅館內發現一個考試作弊窩點，當場抓獲三男兩女和作弊用的無線電發射臺、無線對講機、手提電腦、電子表等擺滿一桌的通訊設備。在此后的兩天考試中，在山西省無線電管理委員會的積極配合下，僅在4個考點就發現23起作弊事件，涉及44人（全省參加研究生考試總人數為40456人）。但是緊接著發生了令人尷尬的一幕：1月20日研究生考試結束后，數十名參與作弊者被移交太原市公安局文保分局，辦案民警對他們做了詳細筆錄，“問題確實很嚴重，令人氣憤”，但是翻遍法律條文，竟然找不到他們觸犯了哪一條。一番教育后，民警只得將這些肆意踐踏考試公平者們“釋放”回家，以觀后效［2］。類似的嚴重作弊情況在每年舉行的各類國家級考試中都有發生。由于法律的缺位，致使嚴重的考試作弊行為沒有得到應有的懲處和遏止。這也是多年來考試作弊愈演愈烈、日益猖獗的一個重要原因。

其次，考試領域存在大量的法律空白，嚴重影響著考試的公平公正。這方面存在的主要問題有：考試設置無法可依，考試設置機關及考試機構的職責不清，權限不明；應考人的權利沒有明確的規定，缺乏應有的保障；考試機構及其工作人員為維護正常考試秩序所采取的一些必要措施(如對正在作弊的當事人搜身、收繳作弊工具等)沒有法律的明確授權；沒有從法律的角度為考試安全提供有力的保障，對考試工作人員、社會人員和應考人的作弊行為缺乏有針對性的法律責任，懲戒的力度明顯不足，造成考試作弊成本低，難以有效地遏止肆無忌憚的考試作弊行為；法律責任體系不完備，對散布虛假考試信息，通過作弊牟利等嚴重干擾考試秩序，危害考試公平原則和安全的行為缺乏處罰的法律依據，有關部門對考試的監督管理職責不明，工作不到位；對揭發檢舉考試違規作弊行為缺乏鼓勵和獎勵性規定；等等。據報載，2006年9月全國執業助理醫師資格考試前，河北省保定市祺佑考試培訓中心在街上散發了大量廣告，聲稱只要交錢，保證可以通過考試；雙方還可以簽訂合同，如果沒有通過可以退款。據應考人介紹，祺佑考試培訓中心向報考執業助理醫師的每位應考人收取2400—3400元不等。向報考執業醫師的每位應考人收取4500—5500元不等；9月23日考試當天，按照該“中心”的要求，應考人來到位于保定師范專科學校附近的一個旅館，每人領取了一個夾層中有磁片的錢包和一只微型耳機，并交500元押金。因為交了錢，不少應考人基本上沒有看書。但是在考試過程中，應考人并沒有如預期那樣接收到答案，直到離考試結束還有10分鐘時，才從耳機里聽到一個聲音：“無法離場，請考生自己答題。”——因為本次考試紀律很嚴，不允許應考人提前交卷，雇傭的“”沒辦法出場，答案自然就無法傳進考場了。因此，超過1000人的考試，有數百人交了白卷。考試結束后，應考人立即趕到了祺佑考試培訓中心，卻見到大門緊閉，人去樓空，打電話也無人接，遂報警［3］。此案例的關鍵問題在于兩點：一是為數甚多的應考人抱著自己不學習，通過考試作弊過關的心理期待而趨之若鶩，形成考試誠信集體缺失；二是對祺佑考試培訓中心的欺詐行為,考試前居然沒有任何部門出面予以制止，也沒有應考人向有關部門反映，法律在這里出現了盲區。

第三，法出多門，各行其是，對考試違規行為的處罰標準不統一。由于沒有統一規范的國家考試法，各種國家級考試具體實施的依據僅僅是部門規章和政策性文件，致使各考試主管部門在其制定的規章和實施規則中，對考試的管理、考試違規行為的處理標準等問題上，規定各異，各行其是，加之彼此之間缺乏溝通和協調，在處罰力度的輕重掌握上存在較大的差異。比如，對于考試中“交換答題卡、答題卷或者考試試卷；由他人在考場外協助答題以及由他人冒名代替或者代替他人參加考試的行為”，《注冊會計師全國統一考試違規行為處理辦法》第10條規定“由省級注協給予其取消當年全部科目考試成績和5年內不得參加注冊會計師考試的處理”；《國家司法考試違紀行為處理辦法》第7條第二款則規定“由省(區、市)司法行政機關決定給予其兩年內不得報名參加國家司法考試的處理”，二者的處罰規定竟有3年之差。另外，對同類考試中的違規行為的處罰也存在不一致的問題，如《國家教育考試違規處理辦法》第9條規定“考生有第六條、第七條所列考試作弊行為之一的，其當次報名參加考試的各科成績無效”。但又特別規定：“參加高等教育自學考試考生，視情節輕重，可同時給予停考一至三年，或者延遲畢業時間一至三年的處理，停考期間考試成績無效。”這里顯然對參加高等教育自學考試的應考人處罰偏重。由于對同樣的考試違規行為處罰標準的不統一,對維護考試的公平和正常考試秩序帶來了不利的影響。

二、我國考試立法應當注意解決好的幾個問題

考試不是簡單意義上的一般性社會活動，它直接關系到人的受教育權和發展權，關系到應考人的前途與命運。對于我國這樣有悠久考試歷史和考試文化的考試大國而言，制定考試法既是維護考試公平公正、規范考試秩序和確保考試安全的需要，也是維護社會公共利益和公民合法權利，傳承與創新考試法律和制度，推進考試制度的改革，構建科學公正的人才培養與選拔機制的需要，對完善我國的法律體系，加強法制建設必將產生積極而深遠的影響。筆者認為，我國考試立法應當注意解決好這樣幾個問題:

(一)關于考試立法的定位

為規范考試管理，實行依法治考，需要制定考試法，通過考試法劃分考試類別，明確考試設置權限，確定考試性質，調整考試關系，規范考試行為，界定考試作弊。因此，考試法應當是真正意義上的國家大法，具有統一性和權威性，應當定位為規范各類考試行為的基本法，為各類考試的設置與舉行確立基本的法律準則，并為制定和完善各類考試法規和規章提供依據；應當遵循行政法的基本原則，重點規范和制約考試設置和實施中的公權力，平衡各考試主體之間的權利義務關系，維護公民參加考試的權利，保障考試的公平公正與安全有序。

（二）關于考試法的調整范圍

我國各種考試名目繁多，參加考試的人員也不盡相同，其影響力各有大小。目前我國的考試主要有三大類：第一類是為選拔人才而舉辦的各種選拔性考試，比如普通高等學校和成人高等學校招生入學考試、全國碩士研究生招生入學考試、公務員錄用考試等；第二類是為證明具有某種能力和水平而舉辦的各種資格認定考試，比如國家司法考試、高等教育自學考試以及注冊會計師、注冊建筑師、稅務師、執業醫師等職業資格全國統一考試；第三類是辦學單位為檢驗受教育者學習掌握知識的情況而舉辦的各種考試，如各級各類學校舉行的期中考試、期末考試、畢業考試及各單位內部組織的各種測試性考試等。筆者認為，前兩類考試是由國家有關機關或者經國家批準的社會組織面向社會公開舉行的、具有公共性和公益性的國家統一考試，考試的結果對應考人的受教育權、工作權、發展權等權利能夠產生直接的影響，具有權利相關性，應當是考試法的調整范圍。

(三)關于考試行為應當遵守的法律原則

國家統一組織考試的行為是一種公權行為而非私權行為，而且是公權行為中的行政行為，具有行政行為的所有特征，即以國家行政機關為主體，以應考人為相對人的行使國家考試權的行為。考試體現了國家意志，世界上任何一個國家的行政權力中，都必然包含考試權，只是其具體的行使主體和方式存在一定的差別而已，而這些差別并不影響考試權的國家性。考試也是國家認定人才、選拔人才和評價人才的基本制度，是維護社會公正和促進社會有序流動的重要機制。公民的參考權屬于公民的憲法權利。國家行政的目的不僅在于保障公民參考權的實現，而且負有維護公平公正的考試秩序的責任，即在考試的整個過程中，從組織報名、實施考試、試卷評判、成績的公布與使用到對考試中的作弊行為的制裁，都體現對應考人應試權的尊重和保護。從法理的角度分析，可以將考試制度視為一種崇尚程序正義的程序制度。正是基于程序正義理念的運作，賦予了現代考試制度不容置疑的權威性。

在現代法治社會，國家考試既要強調紀律層面的規范，更要重視將其納入立法的視野；既有賴于紀律、規章等非正式制度的彈性約束，更需要法律這一正式制度的剛性規制。筆者認為，作為規范考試行為的考試法，應當遵循以下法律原則：

1.考試法定原則即考試的設置應當由國家法律和行政法規規定，考試機構和應考人的權利與義務由法律規定，考試的組織與實施嚴格依法舉行，避免考試行為的隨意性。

2.考試中立原則各種國家級考試應當實行考用分離、考教(培訓)分離，即考試由與考試結果使用無關的國家機關或者國家批準的社會組織獨立組織實施，考試機構不得參加與考試內容相關的培訓與教育等活動。

3.公開、公平、公正原則“公開”即國家級考試向全社會公開，包括通過法定的途徑向社會考試信息，在法定的期限內向社會公布試題、答案參考和考試成績，公開錄用（取）結果等。“公平”是考試的生命線，是社會對考試的基本要求，其包括：堅持依法治考，體現考試面前人人平等，給公民以公平競爭的機會；通過多種手段保證考試過程的公平性和考試結果的準確性。“公正”原則要求符合報名條件的公民參加考試平等，獲取考試信息平等，根據考試結果錄取（用）的機會平等，因考試違規受到的處罰平等，申請考試爭議裁決的權利平等等。

4.監督原則即各類國家級考試不僅要建立健全自身的監督機制，還要通過相關的工作制度和工作程序接受主管部門、社會公眾、應考人和社會其他方面的監督，讓考試置于陽光下操作。

(四)關于考試主體的權利義務

在考試領域中，與考試行為有直接關系的法律主體包括考試機構、考試工作人員和應考人，三者在考試法律面前一律平等，均依法享有法定的權利并承擔相應的義務。實際上，任何一項考試都為應考人創設了相應的權利，例如：參加公務員錄用考試的應考人達到了規定的筆試分數線，即取得了參加公務員錄用復試的資格；參加全國司法統一考試的應考人,成績合格,便取得了擔任法官、檢察官或律師的資格；參加普通高等學校入學考試成績合格，達到省級政府大學中專招生委員會劃定的錄取最低控制分數線的應考人，有權選擇就讀的高校和專業；參加自學考試成績合格的應考人，有權獲得省級政府高等教育自學考試委員會和主考學校頒發的學歷文憑，國家承認其學歷；英語、計算機等級考試合格的應考人，有權獲得相應的等級證書，國家承認其所具有的水平。與之相適應，應考人必須遵守考試規則和紀律，誠實地參加考試。因此，考試法應當從促進考試主體權利義務的平衡，規范權力運行，保護應考人權利的角度，明確各考試主體的權利與義務。

由于我國目前考試立法缺位，有關考試的糾紛往往缺乏可訴性的法律依據，應考人的合法權益常常得不到及時有效的司法救濟，而傳統的行政干預手段在解決考試糾紛時往往捉襟見肘。因此，制訂考試法的目的不僅應當體現在依法規范考試秩序上，同時也應當體現在維護公民的參考權，為其提供有力的法律保障和司法救濟上。在考試法律關系中，參加考試的公民作為考試管理的相對人，處于相對弱勢的地位。考試法應當著力于保護公民參加考試的權利，如報名參考權、平等競爭權、考試情況知悉權、考試資源使用保障權以及對考試機構作出的處理決定不服的陳述權、申辯權、申訴權、申請行政復議權、申請考試爭議裁決權、申請經濟賠償權、依法提起訴訟權等。特別要尊重和保障殘疾公民依法參加考試的權利。據報載，截止2006年4月1日，我國各類殘疾人總數達到8296萬人，占全國總人口的6．34%［4］。在龐大的殘疾人群體中，有一部分身殘志堅的有志者，渴望通過參加國家級考試，用學得的知識改變自己的人身命運。因此，考試法應明確規定考試機構和招生(招聘)單位必須給予殘疾人以人性化的關懷，盡力為其參加考試提供必要的條件和支持，對不適宜殘疾人報考的考試項目（專業、職業)，應當提前公示。

考試機構和考試工作人員負有承辦與組織實施考試的職權，其職責包括命題、制卷、考試實施、監考、督考、巡考、試卷評判、考試成績公布、安全保密、維護考試秩序等。為了有利于維護考試秩序的公平有序，還應當賦予考試機構及其工作人員對考試實施情況的檢查權、對危害考試公平行為的強制權、對違規帶入考場物品的臨時扣留權、考試期間對考點不正常通訊的干擾權、對考試情況的評價權以及對違反考試法行為的處罰權等權力以及與之相應的義務。

（五）關于考試執法主體

考試執法主體，即擁有組織實施考試權力與承擔相應職責者。這是考試立法必須明確的問題。為了保證國家考試的權威性和依法順利進行，應當按照誰承辦考試誰為執法主體的原則，明確法律規定和國家批準的考試機構為考試的執法主體，并賦予其相應的權力。道理很簡單，一方面，考試執法需要一個統一、獨立、權威的考試管理機構和職業化、專業化的考試管理職工隊伍，具有很強的專業性、程序性和操作性的命題、制卷、考試實施、監考、督考、巡考、試卷評判、考試成績公布與利用以及安全保密、隊伍建設、考風考紀、考試現代化技術手段等考試管理工作，只有專門設置的考試機構才能勝任，以確保考試管理的科學化和規范化；另一方面，有權舉辦考試的主體具有特定性，以保證考試的權威和有序。《注冊會計師法》第7條規定:“國家實行注冊會計師全國統一考試制度。注冊會計師全國統一考試辦法，由國務院財政部門制定，由中國注冊會計師協會組織實施。”《教育法》第20條規定：“國家實行教育考試制度。國家教育考試由國務院教育行政部門確定種類，并由國家批準的實施教育考試的機構承辦。”其他如國家公務員錄用考試，由省級以上政府人事行政部門負責組織實施；全國司法考試是由省級政府的司法行政部門負責組織實施；職業醫師資格全國統一考試由省級政府衛生行政部門負責組織實施等等。顯然，只有經法律授權的社會組織，才有權組織實施國家級考試，才是考試的執法主體。

考試權是國家行政權的重要組成部分，但是具體的行使主體應當是多元化的。目前我國所有的國家級考試由行政機關統一組織實施的管理體制已經不適應形勢發展的需要，應當借鑒國外的做法進行改革，尤其是隨著我國行政管理體制改革的不斷深化和政府職能的轉變，國家級考試有必要逐步建立和實行分層次組織實施的管理機制，即國家機關面向社會錄用公職人員的錄用考試，由政府有關管理部門負責考試的組織實施和錄用的相關工作外，其他國家級考試應當逐步實行由社會中介或者行業協會組織實施，如國家教育考試由類似美國的“教育考試服務中心”美國教育考試服務中心（英文名稱為EducationalTestingService，縮寫為ETS；在我國臺灣稱作“美國教育測驗服務社”），成立于1947年，是世界上最大的非營利性私立教育考試機構，也是世界上最大的教育測量機構和教育研究機構，為教育界、政府部門和企業界的重大決策提供大規模測試工具。主要靠征收考試費來維持開支運轉。每年運作經費約9億美元。ETS主要在美國設計和舉辦多項標準化考試，但同時也在大多數國家管理TOEFL考試。除考試設計以外，ETS還從事一些國際承認的教育研究。其大部分工作來自一個私人非盈利公司“大學委員會”（CollegeBoard）。后者最為人知的考試是每年有300萬人參加的“美國大學入學考試”（SAT）。其總部設在新澤西州普林斯頓；手續、裝運、顧客服務，考試保安等服務位于附近的Ewing，加上一個位于荷蘭烏得勒支的歐洲總部。ETS的雇員大約2700名，其中有240名博士和350“其他高等學位”的擁有者。和我國臺灣地區的“大學入學考試中心”1989年7月1日成立，1993年3月改制為“財團法人大學入學考試中心基金會”。成立的目的是研究改進大學入學制度與技術，并辦理大學入學考試。

等社會組織負責組織實施，其職責是組織考試、提供成績、進行評估等。

(六)關于考試法律責任

考試法律責任是指違反考試法律規定而需要承擔的制裁性后果。考試權是一種行政權力，考試法屬于行政法的范疇。在考試法領域中大量存在行政法律關系，同時存在平等主體之間的民事法律關系和刑事法律關系。應當通過制定考試法劃分考試類別，確定考試性質，調整考試關系，規范考試行為，界定哪些考試行為應當承擔行政法律責任，哪些考試行為應當承擔刑事法律責任。

追究考試法律責任的前提是準確地認定考試法律責任。考試法應當明確規定對考試工作人員、應考人和社會其他人員違反考試法律規范的行為的認定程序和要求，并規定考試機構負有舉證責任和及時采取必要措施保全證據；作出處罰決定應當制作處罰決定書，處罰決定書應當載明被處罰人的姓名或者單位名稱、處罰的事實依據和法律依據、處罰決定的內容等，尊重被處罰人的權利。

近年來，愈演愈烈的考試作弊行為已滲透到考試的每一個環節，不單是應考人作弊，還包括為應考人出具假證明以獲取報名和參加考試的資格、借工作之便泄露試題、組織人員替考、評卷作弊、涂改和泄露考試成績等，極大地損害了考試的公信力，破壞了社會秩序和公平公正原則，已經到了必須立法嚴懲的程度。究其原因，人們得出了一個比較一致的結論：作弊風險成本過低。所謂“風險成本”是指人們采取某種行為的危險程度和可能付出的代價。如果某種行為的風險成本很低，而可能得到的利益很高，那就會有很多人選擇這種行為；反之，人們就不會效法。國家級考試作弊的風險成本主要表現在兩個方面:一是考試作弊行為人實施考試作弊行為之后被追究法律責任的可能性的大小。如果考試法律法規健全,考試管理嚴格,考試作弊者被抓住并受到法律追究的概率高,就不會有越來越多的人選擇作弊；相反,作弊的數量就會有增無減。二是考試作弊行為人所受到的法律追究和懲罰的嚴厲程度。如果考試作弊人受到的懲罰很輕,即便考試作弊行為人被查辦的概率很高,也不足以形成對考試作弊行為人和潛在的考試作弊行為人的有效威懾。只有讓考試作弊行為人受到比較嚴厲的處罰，付出較高的代價，才能對考試作弊人和潛在的考試作弊人形成現實的震動和威懾,從而有效地遏止考試作弊。在這方面，有的國家的做法值得借鑒。比如在美國，考試作弊通常會以“危害國家安全罪”判處3年以上有期徒刑，并處罰金。2002年，美國執法部門在國內13個州以及首都華盛頓逮捕了58名在托福考試中作弊的外國留學生。這次被逮捕的學生中大多數涉嫌花錢請人代考，還有一部分則是專門替他人考試的“”。美國司法部官員在聲明中說，在托福考試中作弊是對美國國家安全的威脅，所有被逮捕的學生都面臨陰謀欺詐的指控，如果指控成立，將面臨最高5年監禁和25萬美元罰款的處罰［5］。還有一個例子，按照伊朗法律的規定，如果高考作弊，將取消考生錄取資格，剝奪其10年的參加高考權，并處100萬土曼（約10萬元人民幣）的罰款。同時要受到1至5年的監禁［6］。因此，我國考試法有必要在考試組織實施的核心環節、程式上進行更嚴格的規定，設置相應條款，加大對組織策劃考試作弊、竊取或泄露考試試題、團伙作弊的首犯要犯、替考和代考的作弊行為、協同作弊國家機關工作人員、考試工作人員以及作弊中介責任人員的懲戒力度，特別是對于作弊手段惡劣、損害極大、影響極壞、嚴重破壞考試秩序的行為，要依法追究刑事責任，從源頭和制度上杜絕考試作弊；同時在《刑法》中增設類似“考試作弊罪”的條款，將考試作弊納入刑法調整的范圍。惟有如此，考試的公平公正和正常秩序才能得以保障。

(七)關于考試爭議的處理

考試爭議的處理應該是一種法律意義上的制度。有考試，就有相應的考試爭議，比如報名資格爭議、試題及答案爭議、考試作弊認定爭議、成績爭議等。鑒于國家級考試本身所具有的內容的學術性及考試過程的不可復擬的特點，依據現有的法律制度，有關考試的爭議很難得到有效的解決。

考試爭議的處理應當實行公開、公正的原則，將考試爭議的雙方當事人引導到以事實為依據，依照考試法律、行政法規和規章解決爭議的軌道上來，從而達到解決爭議、和諧關系的社會效果。公開透明的爭議裁決程序對當事人雙方都是一個約束，因而是解決考試爭議的關鍵所在。可以考慮在考試法中明確設置“考試爭議裁決”條款，規定考試爭議裁決工作原則、受案范圍、工作程序、裁決人員構成等事項，實行裁決程序公開、案情公開、有效證據和否定證據公開、裁決結論公開，每裁決一個考試爭議案件，都堅持以事實為依據，以考試法律法規為準繩，以書面的方式做出裁決。

考試爭議裁決組織的生命力在于它的公信力，表現在兩個方面：一是裁決人員的構成。應當聘請公道、正派的專家、學者、知名人士及相關部門的管理人員擔任裁決員，從人員組成結構上保證其中立性，這是裁決公信力的基礎；二是裁決程序公開透明。在裁決爭議時組成裁決組，在裁決中，允許申請人和被申請人及雙方人面對面，通過開庭的形式，雙方進行舉證、互相質證、辯論、雙方當事人表示最后意見的程序進行。由于裁決程序公開，給予了當事人雙方充分的說理、辯論的機會，不僅能夠使最后的裁決結論更加準確、合理，而且能夠保證使確有爭議者進入程序，無理取鬧的不實爭議被拒之于門外。

三、考試法的立法模式

由于考試關系到應考人的切身利益和社會的和諧與穩定，考試作弊等違背考試公平公正原則的行為為人們所深惡痛絕，考試立法已成為眾望所歸，勢所必然。但是，在立什么樣的考試法和如何立法的問題上，可謂仁者見仁，智者見智。

在立什么樣的考試法問題上，主要有兩種意見：一種是要制定調整在我國家境內舉辦的各種考試的考試法，包括國家級考試、學校等單位內部組織的考試及托福等國外考試；二種是只調整在全國范圍內統一組織實施的國家級考試。

在如何立法的問題上，歸納起來有這樣幾種意見：第一種是按照選拔性考試和資格認定考試（又稱“水平考試”）兩大考試類型，分別制定相應的考試法，比如《人才選拔考試法》、《職業資格認定考試法》，待條件成熟后，再制定考試的基本法——《國家考試法》；第二種是為不同類別的國家級考試制定單行法律，比如《國家教育考試法》、《公務員錄用考試法》、《司法考試法》、《職業資格認定考試法》等，待條件成熟時，將其進行編纂，制定具有我國特色的《國家考試法典》；第三種是由全國人大制定調整在全國范圍內舉行的國家級考試的《國家考試法》。與此同時，有條件的省級人大常委會可以制定地方性考試法規。

筆者認為，上述立法思路都有一定的價值和合理性，但是更傾向于由全國人大制定調整在全國范圍內舉行的國家級考試的《國家考試法》。首先，各種類型的國家級考試共性多，差別少。目前我國的國家級考試名目繁多，情況復雜，在考試的內容上確實存在著較大的差異，但是，就管理原則、工作程序、業務規范、操作要求和安全保密、對考試違規行為的認定與處理等方面的工作而言，存在很多共性的要求，這是制定統一的《國家考試法》的基礎。其次，立法必須考慮成本。立法的成本是很高的。如果分別制定多部國家級考試法律,必然涉及到眾多的政府辦考部門的利益關系，且難以達到統一規范。加之國家考試立法有著嚴格的法律程序，從申請立項到提交全國人大正式審議通過，往往需要比較長的時間才能完成，不僅大大增加立法成本，而且會拖延很長的時日，將對考試執法和維護正常的考試秩序帶來諸多不利的影響。第三，我國考試立法已經具備比較好的基礎。一方面，國家的有關法律和涉及國家級考試的政府主管部門都先后制定了一系列考試管理的部門規章、制度和相關的政策性文件，規定了考試的組織原則、工作程序和相關的權利義務關系，為《國家考試法》的立法奠定了可貴的實踐基礎。另一方面，這些年來，對考試立法的探索從來沒有停止過，而且研究工作已取得了比較明顯的初期成效。以國家教育考試為例，2002年教育部考試中心、教育部法制辦公室、重慶市招生自考辦公室和西南政法大學共同承擔了國家教育十五規劃重點科研課題“教育考試立法問題研究”，組織專家進行資料收集、調查研究和論證，于2004年10月在北京通過專家鑒定，該研究成果于次年5月由法律出版社出版。2005年初，重慶市招生自考辦公室按規定程序提出制訂《重慶市國家教育考試條例》的申請，很快獲得重慶市人大批準，并被列入當年的立法計劃。在重慶市人大常委會和市政府及其有關部門的大力支持下，組成了強有力的起草班子，通過近兩年時間的調研、論證，并通過網絡聽證、民意調查和印發該《條例》（征求意見稿）等方式，廣泛征求社會和公眾的意見，先后21次易稿，共計8章、49條，于2007年5月18日由重慶市第二屆人民代表大會常務委員會第31次會議審議通過，從2007年9月1日起正式施行［7］。筆者作為這部我國迄今為止的第一部地方性考試法規的起草人，參與了立法調研和論證工作的全過程，深感考試立法工作的敏感和艱辛，同時也感受到社會及公眾對考試立法工作的支持與期待。《重慶市國家教育考試條例》的制定和實施，在我國社會主義法制史上具有重大的意義和深遠的影響，無疑對我國正在起草的《考試法》有著十分重要的借鑒作用和參考價值。

為使《考試法》更加符合國情和民意，全國人大常委會應當堅持“走群眾路線”，充分發揚民主，增加立法透明度，將《考試法》文稿向全社會公布，廣泛征求意見，最大限度地實現專家學者與廣大公眾的智慧相結合，最高權力機關的意志與我國的基本國情及廣大群眾的意愿相一致，保證大多數人的意見形成合意，立法工作更加科學嚴謹，制定出正確反映社會需要、自身嚴謹合理、便于貫徹執行的考試法。

參考文獻：

［1］楊朋方．全國1010萬名考生將參加高考［N］．人民日報，2007-05-29(11).

［2］郭風情．考場外作弊正酣丑態百出考試立法刻不容緩［N］．山西晚報，2008-01-28(6).

［3］燕趙都市報．“”變卦數百考生交白卷［N］．重慶時報，2006-10-02(5).

［4］潘躍．全國殘疾人總數近8300萬［N］．人民日報，2007-05-29(10).

［5］于建坤．國外對考試作弊的處理［N］．中國教育報，2007-02-07(8).

［6］包小龍．伊朗百萬學生迎高考［N］．環球時報，2007-06-29(4).

［7］重慶市人民代表大會常務委員會．重慶市國家教育考試條例．重慶市人民代表大會常務委員會公告第8號［N］．重慶日報，2007-05-31(1).

Abstract:

ExaminationshavealonghistoryaswellasauniquecultureinChina.Theexaminationsatnationallevelthatalwaysdrawtheattentionofallthesocietyserveasabasicinstitutionforthecountrytoascertain,selectandevaluatetalentsandanimportantmechanismtomaintainsocialjusticeandimproveorderlytransferofpersonnel,andhavethefunctiontoacceleratetheexploitationandallocationofpersonnelresources.Unfortunately,manyproblemsarisingoutoforpertainingtotheadministrationandstructureoftheexaminationshavebeenfoundnowwhichbetraythebackwardnessofexaminationlaw-makingandabsenceofrelevantlaws.Toensurethewell-developmentofsociety,itisurgentthatstateexaminationsaretobewelladministeredunderlawsandthattheBasicExaminationsActismadebythePeople’sCongresstomaintainthejusticeandorderoftheexaminations.

KeyWords:stateexaminations;examinationunderlaw;BasicExaminationsAct