導語：司法管理制度研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“依法治國”已經成為目前舉國上下的共識。為了實現這個目標，一個重要的方面即是構建一個合理的司法體系，使司法管理既富于效率，又有助于實現個案的公平和整個社會的正義〔1〕這也是本文所關心的問題。

我國近代型的司法機構是西方影響的產物，它的建立距今尚不足一個世紀。在此期間，若干不同的因素影響了我們司法制度的形態和運作。舉其犖犖大端，這類因素包括西方制度模式的傳播和國人對這種模式的解讀，40年代起開始在蘇區產生影響的蘇聯社會主義司法觀念，這兩種同屬西方卻差別甚大的法律傳統之間的沖突和局部融合，以及（可能這是最重要的）我們自己的政治文化傳統和“司法”傳統對于今天的制度建設潛在而更為深刻的制約。在一個歷史悠久、文明發達的國度里，一種新興的機構能否獲得足夠的資源支持，除了與這一機構滿足社會現實需求的程度相關聯外，也與歷史傳統中是否存在著有利于該機構確立其正當性的因素息息相關。我國傳統社會無所謂立法、行政、司法權力之劃分，解決糾紛、懲罰犯罪是政府對于整個社會事務進行統治的一部分內容〔2〕，在各個層次的政府中，這種全能型衙門的傳統構成了我們建立一種能夠行使獨立功能的司法體系的過程中所必須面對的最大障礙。另一方面，在現實生活中，機構之間職能的劃分不明確，不同機構行使職權的方式很少差別，依據法律規定應該屬于法院管轄的事務，法院卻無法受理或拒絕受理，或相反，法院對于自己不該從事的事務卻頗有熱情。缺乏傳統資源支持以及司法機構自身擴張的正當性愿望與行為之間的緊張關系，使得我們的司法管理遲遲找不到一個穩定的路向。于是，制度建設便仿佛演出老戲《三岔口》，跌跌撞撞地摸索。出了問題，便頭痛醫頭，腳痛醫腳。對于這種狀況的憂慮以及對可能的改革方案的探索構成了本文的主題。

問題之一：法院何以成為法院

雖然由于傳統和制度設計上的不同，各國法院的設置模式、管理方式、職權特征以及社會地位等方面都存在著種種差別，然而，從職能分工或權力分立的角度來看，我們國家在立法機構和行政機構之外再設置司法機構，畢竟可以視為對于那種全能型衙門式政府結構的明確背離。司法權與立法以及行政權的分立不僅僅體現于結構設置方面，更體現在它的職權內容、行為方式以及管理模式等諸方面的明顯差異〔3〕。

法院行使職能的最顯著的特征是必須有糾紛的存在。也就是說，法院所能處理的只是糾紛。當然，這里的糾紛是在廣義上使用的，既包括民事經濟糾紛，也包括刑事案件，還包括公民與政府之間的權利爭議（其中許多爭議在我們這里被歸類為行政案件）以及在更高層次上的憲法爭議。有糾紛方有司法意味著社會中許多事務不屬于法院的管轄范圍。例如，采取積極的措施實施立法機構所頒行的法律便是行政機構的事務，對于違法犯罪加以偵查和追訴乃是警察與公訴機關的職責，對于社會事務制定普遍的法律規則應屬于立法機構以及受其委托制定規則的機構的權力范圍。有糾紛方有司法也意味著對于法院制定規則權力的限制，那就是，法院行使這一權力的過程不能脫離對具體案件的審理，否則，超越案件的審理過程而制定一般的法律規則便不免有侵奪立法權之嫌〔4〕。

與上一個特征密切關聯的另一個特征，是法院對于糾紛的處理不應該采取主動的方式。立法機構可以積極地推動某些領域立法的發展，行政機構應當主動地行為以完成立法所賦予的使命，但是，法院卻只能以消極主義的方式行事?！胺ㄔ翰坏脤τ谖聪蚱湓V求的事項有所作為?！蔽鞣竭@句古老的法律諺語所揭示的行為特征是與法院作為裁判機構的性質密切關聯的。很顯然，糾紛是法院存在的前提，而糾紛總是意味著兩方或多方當事人之間的利益沖突，在當事人自己難以解決的情況下，尋求一個第三方作出權威的判斷，從而使糾紛得以解決〔5〕。這時，這個第三方對于糾紛所作出的裁判能否獲得當事人的接受便成為一個關鍵問題。裁判者自身的素質-年資、聲望、經驗、知識等-是相當重要的因素，一定的強制力作為威懾也是不可缺少的。但是，要想使司法權得到持久的社會支持、司法機構公正和中立的社會形象卻是更為重要的。公正和中立的基本前提之一是裁判者在當事人之間沒有利益上的偏向。假如司法者采取主動的行為，試圖積極地發現和解決社會中出現的或潛在的糾紛，勢必將自己卷入當事人之間利益的沖突之中，難以保持公正的面目。司法權的消極性還體現于司法過程之中。法院只能在當事人訴求的范圍內作出裁決；在調查案件事實、對質證人的過程中應當最大限度地發揮當事人及其律師的作用；在民事訴訟過程中，當事人決定中止或撤銷案件應當得到法院的許可〔6〕。

法院行使職能的第三個特征是司法過程的公開性。從人類歷史的長河來看，公開性并不總是一個與司法制度相伴隨的特色，不過、就西方司法制度自中世紀以來的發展而言，基本的演進過程仍然可以說是一個公開化程度愈來愈高的歷史。這個過程與民主政制的發展有一定程度的聯系，但是應當指出，司法程序的公開性更多地是司法制度自身的要求。作為糾紛處理者或仲裁者，富于效率地解決糾紛、平息爭議是首先追求的目標。那些能夠使糾紛得到最有效解決的方案是能夠令糾紛當事人心悅誠服的方案，而裁判者自己倒往往并不認為是合理的。而要獲得令當事者心悅誠服的效果，司法者就不應通過黑箱作業來確定司法的結果。爭議雙方把話說在明處，將證據擺在對方的面前，無所偏私的裁判者根據這些雙方親眼目睹、親耳聆聽的證據對于案件作出判決，這種完全公開的程序總是有助于獲得一個雙方更容易接受的結局。說到底，公開性無非是要創造一種客觀性的氛圍。埃爾曼指出：“當法院詳查當事人提交的證據時，除非它展示一種客觀性的氛圍，它的決定將得不到尊重，而這種尊重對于有效地解決沖突來說是不可或缺的?！薄?〕現代司法制度的許多程序設計，例如民事訴訟中的證據開示制度，證據在法庭上展示和對質，雙方當事人有得到聽詢的平等權利，法官不得在一方當事人不在場的情況下與另一方當事人接觸等等，都是公開性原則的延伸。

如果我們以上述三個特征作為法院職能的基本要求，那么，我國的法院在這些方面尚存在著明顯的差異。全能型衙門的傳統對于我們建立獨立司法制度的妨礙不僅體現在法院不能取得獨立的地位，行使不受干預的職權，而且也表現在司法權行使過程中的行政化。早在人民共和國建立之初的1950年，權威觀點便力圖強調人民的司法工作與一切從前的司法之間“本質上的不同”：“人民的司法機關和反人民的司法機關，無論在任務上、組織制度上、工作方法和作風上，都是迥然不同的?！薄?〕次年，《人民日報》又發表社論，對于人民法院的作風與職能進行了如下概括：

人民法院的審判制度和工作作風，是便利群眾、聯系群眾、依靠群眾的，是為人民服務的。它決不單憑訴狀、供詞與辯論來進行審判，而著重于實地的調查研究，了解案情的全部真相和充分證據，然后才依法判決。因此，它常常根據各種不同案情的需要，而采取必要的就地審判、巡回審判、人民陪審等審判方式；堅決廢棄反動與落后的主觀武斷的審判方式。同時，與一切消極地等待訴訟和單純懲罰等反動與落后的法院制度相反，我們的人民法院一向重視并采用各種方法，進行關于法紀的宣傳教育工作。它不僅教育人民減少犯罪，減少糾紛；而且教育人民積極地參加新社會的建設，人民法院向來把關于司法的宣傳教育工作，看作審判制度的一個重要的組成部分。進行法紀宣傳教育的結果，，將大大地提高廣大人民群眾的覺悟，使人民群眾能夠預防犯罪和糾紛的發生，因此也就使司法工作從被動引向主動，從消極引向積極。這樣的法院制度只有在新民主主義的社會條件下才能夠實現。這也是我們的人民法院在本質上的優越性的所在?！?〕

主導輿論所倡導的這種法院職能特色以及行使職權方式的官方定位又在1952年全國廣泛開展的司法改革運動中被大大強化?！氨举|上的不同”演化為一種流行的思維方式，其必然結果便是，凡是被視為與“舊司法”相關聯的制度要素均棄之如敝屣；群眾路線、調查研究、積極主動地打擊犯罪和處理糾紛以及通過司法權的行使在更廣泛的層面上對于人民進行教育和改造等等，都成為法院基本的工作風格和目標。上述原則和實踐的正當性至今仍是確定的，很少受到質疑。例如，由最高人民法院主辦的《人民法院報》表彰了這樣的事例：

長春市中院組織的第三屆春耕生產法律服務月活動近日在長春市兩級法院全面展開，審判干部深入農業生產第一線，走訪農民，宣傳中央農村工作會議精神和有關法律，開展法律咨詢，調查摸底，主動收案，調處糾紛，開展公開審判，嚴懲破壞農村社會治安秩序的犯罪分子，促進了春耕生產，受到了農民和農村干部的歡迎?！?0〕

除了這類超越司法權限、不以糾紛的存在為行使司法權的前提，從事各種非司法工作的大量事例之外，法院在訴訟的處理過程中，過于主動和積極地行使其權力，是我們司法制度運作的又一個特色。無論是刑事案件，還是民事案件，法院都可以不受訴訟當事人所提出主張的限制作出裁判；如果法院認為當事人所提出的證據不足以證明案件事實，可以主動地對于相關事實開展調查，制作證據；法官與當事人之間的聯系幾乎缺乏任何形式的約束；法院判決的執行由法院自己而不是由行政機構來進行。更有甚者，法院不待當事人提起，主動要求當事人提起訴訟的事例在近年來的報章上也屢屢出現，而且還是作為正面范例加以表彰的：

華容縣法院的干警們一貫恪守“案子有了結，服務無止境”的宗旨，不斷改進服務方式，在經濟審判中既當“包公”，又當“紅娘”……縣造紙廠多年來積累的債權涉及282家單位，總額達1500萬元。資金嚴重短缺，使生產連年滑坡，變成了特困企業。今年初，法院主動上門攬案，抽調精干力量一頭扎進該廠。干警們連續奮戰100多個日日夜夜，找遍了12個省市的200多個債務人，運用訴訟和非訴訟手段收回債款462萬元，使這個廠恢復了生機?？h委書記聽了該廠的匯報后激動地說，“這就是服務，這就是效益?！薄?1〕

回顧我國法院數十年來走過的歷程，可以看到，我們的法院總是扮演著這種為不同時期不同的“中心工作”服務的角色。處在具體的社會環境之中，法院司法活動的導向自然不可能不受到特定時代流行價值和輿論氣候的影響。但是，從建設法治國家的角度講，法院畢竟是解決糾紛的主導機構，它也完全應該通過司法活動而成為多元社會中富于影響力的機構。所謂影響力，無非是一種能夠自主地與其他社會力量進行交涉的能力。交涉能力的增強當然未必可以保證法院積極地追求正義的目標，但缺乏這種能力的司法體系卻注定無法得到充分的支持資源，無法有效地調整社會關系，也難以通過司法和法律解釋而發展法律和法學。

另一方面，由于近代型的司法制度在我國創立未久，司法人員的職業化程度相當低，與職業化相關聯的職業意識、行業規范、倫理準則以及行為方式均沒有配套成型，在這種情況下，司法界難以用組織化的力量，依據司法職業的行為準則，通過行業本身應有的運作方式，富于成效地開展自己的活動。在這種職業分化不夠成熟的情況下，當社會結構發生變動，多種主體在利益驅動下爭奪有限資源的時候，混亂便不可避免了。我們看到，至少在最近的十多年間，我國法院積極司法的行為有了一種與以往不同的動因，那就是力求通過擴大管轄事務的范圍，以主動積極的活動方式，力爭自身地位的提高和利益的最大化。而司法經費由各級地方人民代表大會確定、由同級政府機構的財政部門撥給的做法，更強化了這種利益沖動?！皠撌铡背蔀楦骷壏ㄔ涸洪L最感頭痛的難題，就從一個側面解釋了這種沖動的來由〔12〕。

從更大的范圍觀察，近代以來的中國，由于身旁總有“列強”的反襯，富國強兵不可避免地被舉國上下作為一個追求目標，于是便愈來愈成為一種中央動員型社會。在一定的社會條件下，靠中央權力動員各種資源實現富強不失為一種捷徑，不過，人們在強調中央動員的效率和優勢的時候，往往忽視了它對于社會自組織能力的抑制，政治權力與道德權力相結合所可能導致的公民自由空間的壓縮，以及社會應有的分工在這種動員的過程中所受到的損害。此外，由于缺乏不同利益之間的程序性交涉，又失去了制度創新中的一個活躍因子。所有這些，對于市場經濟體制的建立無疑是不利的。

因此，我們今天所主張的法院履行職能的非行政化，用意便不僅僅在于法院或法官行為方式的改變。而實在是希望在建設社會主義市場經濟的過程中，司法體系能夠承擔起它應有的歷史使命。當然，法院的行為方式實際上便是法官的行為方式，我們有必要進入法院內部，探索影響法官行為的管理制度的建構問題。

問題之二：法官官僚化還是非官僚化

觀察我們法院的內部管理，同樣可以發現，相關的制度以及這種制度運作所造成的后果使得法院的管理與行政機構之間不存在實質性的區別。這主要體現在兩個方面，一是法官選任和管理上的非精英化，一是整個管理體制上的官僚化〔13〕。前一方面，我們可以舉出在相對長的時期里法官選任根本不存在教育背景上的要求，法官待遇上的完全公務員化，法官數量“韓信點兵”般的膨脹，司法行為的大眾化，司法機構與其所在社區之間缺乏隔離等情況作為例證〔14〕。而第二個方面，主要有以下三種表現形式：

第一，司法決策過程中的集體決策制。在特定的社會中，法院采取怎樣的方式作出它們的決策，實際上與行政機構甚至立法機構一樣。都跟社會的政治文化傳統密切相關。正是這種傳統使得某種決策方式具有了“合法性”〔15〕。人們通常并不總是依據一項規則的實體合理性和正當性來評價該規則或決定是否履行該規則所賦予的義務；規則或決策是否依據社會中被主流意見肯定的正當方式而制定才是一個事關其命運的因素。我國法院的司法判決雖然在大多數情況下都在參與審判的法官具名的前提下加蓋法院印章，但是，在確定判決結果的過程中，更多地倡導集體審議和整個機構負責。從第一審級開始，法庭通常由三位法官（或一名法官，兩名人民陪審員）組成合議庭而進行審判活動〔16〕。合議庭組成人員在審理過程中以及在確定判決結果時的協商、協調、妥協是十分必要的事情。這不僅是因為判決結果總是由法院的名義，而且也因為合議庭組成人員意見不統一的案件，照例要提交到法院的審判委員會加以審議，作出最終的決定〔17〕。

審判委員會的設置和運作是集體決策制的一個更為突出的內容。長期以來，這個通常由法院的院長、副院長、某些庭長以及資深法官組成的機構在我國的司法實踐中扮演了極為重要的角色〔18〕。從司法決策的角度看，審判委員會無疑是各法院中的最高權力機構。依據有關法律的規定，法院所處理的重要案件大多要經過該委員會討論決定，甚至有某些案件，審判委員會的討論和決定發生在合議庭開庭審判之前〔19〕。雖然近年來，隨著審判方式改革的深化，審判委員會的設置受到愈來愈多的詬病，但是，已經出現的批評大多是針對審判委員會對案件的決定與實際審理過程的脫節，也就是通常人們所說的“審者不判，判者不審”的弊病。這當然是切中要害的。當事人所能夠見到的并且爭訟于其面前的法官并不握有決策權，而能夠決定案件最終結果的人們卻大多不參與審理，隱藏在帷幕的背后，無論如何，這是對于我國法律所規定的公開審判原則的公然違反。不過，這樣的體制之所以能在我國形成并長期維持，自有其可以理解的原因。如果整個司法體系所倡導的是集體決策的模式，如果整個社會對于個人化的決策方式滿腹狐疑，那么，即使是法律條文倡導合議庭和主審法官獨立地作出裁判，實際效果也只能是法律與事實各不相干；任何風險都由“集體”承擔當然是一種再明智不過的選擇了〔20〕。

司法管理官僚化的第二個表現形式是法官之間的等級制度。我們提倡的審判獨立，大致上只是指整個法院系統獨立于外部權力和力量的干預，而很少論及法官在法院內部的獨立〔21〕。我們的實踐是將每一個法官都納入一種等級化的體系之中，普通法官要接受庭長副庭長的領導，庭長副庭長要接受院長副院長的領導。官階的設計也完全引入了行政體系內部所使用的等級模式。例如，省高級法院的院長屬副省級官員，副院長有廳局級和副廳局級的不同定級，各庭庭長屬處級，副庭長則為副處級。最高人民法院的法官有局級審判員、處級審判員等分別〔22〕。法官的這種級別不僅意味著所謂政治待遇的差別，而且也顯示出一種等級服從的位階和責任的分布，甚至有時被解釋為可以表示著法官素質的高下〔23〕。行政等級式的內部管理機制使得我們完全想象不到在這個世界上還有另外一種全然不同的法官管理方式。在那里，每個法官都是獨立的，他不受任何人的領導，只是對自己對于法律條文的意義和正義準則的理解負責。法官之間不存在上下級的分別，院長也好，庭長也好，他們只行使一種純粹行政性的職能：他們是所謂“平等者中平等的一員”（oneamongtheequals）〔24〕。法官之間的平等不僅表現在特定法院的內部，不同級別法院的法官之間也是平等的。雖然由于審級的原因，上級法院的法官可以改變下級法院的判決（仍須嚴格地依據法律的規定），但是，這只能理解為分工上的一種差異，并不意味著審理上訴的法官地位高于一審法院的法官，也不意味著不同法院法官在選任標準以及相關待遇上的顯著差異〔25〕

在法官之間建立等級制度便利了對于法院活動的控制和管理，然而，這種控制和管理卻完全是行政化的，是違反司法職業以及司法決策的內在要求的。與行政機關或者軍隊的情況不同，法官的活動帶有濃重的個人化色彩。法官行使職權的場所便是法庭，作出決策-不只是最后的判決，也包括訴訟過程中對于一些需要確定的事項的決策-的場所也是由他與各方當事人共同組成的法庭。在隨時需要作出判斷的情況下，法官如果不能夠獨立地決定相關事項，勢必降低司法活動的效率，也傷害當事人對于主審法官的信任，增大糾紛解決的難度。不僅如此，司法是一種講求親歷性的活動，對當事人言詞的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對于被判斷者的近距離觀察〔26〕。現代訴訟程序的言詞原則和直接原則都是相對于訴訟活動的這種內在要求而確定的。但是，法官等級制度卻不利于親自審理案件的法官作出獨立的判斷，因為它強化了行政位階高的法官對其“下屬”法官的影響力。與之相適應，低位階法官對于其“上司”法官的依賴和順從也是順理成章的。這樣的管理模式勢必加大司法判決的不確定性，并且為不正當權力干預司法活動提供便利。

與法官之間等級制度的設置相關聯的另一個特征，是上下級法院關系的行政化。這是司法管理官僚化的第三個表現形式。近代型法院之所以有不同審級的設計，即除了初審以外，又設置了上訴審級，是為糾紛的解決提供一個糾誤渠道。我們常說的“兩審終審制”意味著當事人如果對于初審法官的判決不服，可以在法律規定的期限內，循著上訴路向，訴諸另一個法院，對于初審法院的判決提出質疑；后一個法院對初審判決進行復審。通常，這種復審的重點在于初審法院是否違反了法定程序以及判決中對于法律的解釋和適用是否存在錯誤。如果上訴法院認為原審判決存在問題，有權改變判決，或發回原審法院重審；如經審查，上訴法院認為初審法院判決并無不當，則原審判決就成為具有法律效力的文件，當事人必須加以履行。這里，上訴法院有權改變初審法院判決結果的事實并不表明前者與后者之間存在著行政意義上的上下級關系。也就是說，上下級法院之間不存在著領導和被領導、監督和被監督的關系。否則它們在意志和行為方面就應當保持一致，上級法院便應當對于下級法院作出的決定負責。這樣，下級法院的法官在作出決策之前便應當向上級法院提出請示，并嚴格地遵循上級法院的指示處理案件。果真如此，上訴制度還有什么意義可言？正是有鑒于此。在某些法治國家中，上訴法院以及最高法院都十分注重嚴格地維護下級法院的自主權。

應當說，我國的司法制度設計在框架上接受了上下級法院之間關系不同于上下級行政機構或檢察機關之間關系的觀念。例如法律所確定的上下級法院之間關系便與上下級檢察院不同。憲法第132條規定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作?！倍鴳椃ǖ?27條涉及法院的規定則是“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作?！薄?7〕不過，框架結構是一回事，實際運作又是另一回事。雖然法律條文存在差異，但是，這里的“監督”究竟含義如何卻是一個不容易確定的問題。在某些地方和某些事務方面，監督與領導之間的邊界十分模糊。例如，近年來的一個十分突出的問題，即下級法院就某些具體案件的處理向上級法院請示，便是一個典型例子。法院對于應當由自己作出判決的案件，不是獨立地裁判，而是向上級法院請示，要求上級法院給出有關判決的指導意見。這種所謂請示制度被主流觀點視為“非程序性的審判工作監督”的一個重要內容。請示制度之外。上級法院更可以因為下級法院正在審理的案件具有“重大影響”而主動地對下級法院加以“指導”。一位高級司法官員這樣解釋監督和指導的合理性：

……在多數情況下，下級法院對自己感到難辦的案件，請示上級法院予以指導，上級法院發現下級法院在審理中的案件有重大影響而主動加以指導，這是有利于正確貫徹執行法律，把錯案的可能性糾正在最初階段。這樣可以減少整體訴訟投入，增加訴訟效益。但上級法院要把下級法院各案審理工作監督搞好，則應十分注意忠實地履行法律職責。上級法院與下級法院從法律關系看，是監督與被監督的關系，對下級法院各案審判活動中可能發生的錯誤，不及時加強指導，讓其錯判發生，造成訴訟傷害，這是上級法院失職的表現?！?8〕

這里的用心當然是合理和良好的。但是問題在于，其中充斥著的個別化因素足以使整個制度發生扭曲，使上下級法院各自獨立地行使審判權的規定形同具文。什么是下級法院“感到難辦的案件”，什么是上級法院認為“有重大影響”的案件，法律條文以及法解釋學方面并沒有嚴格而穩定的界定，實踐中自然成為一個由隨意的判斷加以確定的事項。從司法認知的角度說，所有訴諸司法解決的案件都是“難辦”的，否則，當事人早就自行解決了。而“重大影響”更是一個含義模糊的概念，判斷者的立場、角度、利益關涉程度等因素都會影響到“影響”重大與否的感受。如此這般，“非程序性的審判工作監督”很容易蛻變為“反程序性的審判工作監督”。另外，一個法院對于案件的管轄，或者說法院對于案件的獨立判斷權限，是以有關法律對于不同級別法院的不同管轄權的規定為標準，而不能以難辦與否或有關法院判斷下的影響大小作為標準的。依據我國法院組織法的規定，基層和中級兩個層次的法院在“認為案情重大應當由上級人民法院審判的時候，可以請求移送上級人民法院審判”〔29〕。下級法院認為案情重大，不是移送上級法院，而是采取請示上級法院給予指導的方法，實際上是與法院組織法的立法精神相悖的。這種做法違反了不同級別法院各自獨立審判的原則，同時也是對當事人通過上訴而質疑初審法院判決權利的侵犯。法院在其管理過程中違反法律規定，違反正當程序，即使可以在某些個案中實現實質的公平，但是，整個司法制度卻要為此付出極大的代價，從本文所論的角度說，它使得上下級法院之間的關系行政化和官僚化了。