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一，現行憲法和立法法通過以上規定，從以下五個方面限制了行政法規制定權：1、保留絕對專屬國家立法權，除國家權力機關外，任何組織和個人均不得行使。國務院也無權就此事項制定行政法規。2、雖然國家權力機關可以將相對專屬國家立法權授權于國務院制定行政法規，但是有權在法定情形下提回對該事項的立法權，且國務院負有及時提請國家權力機關提回的義務。3、國家權力機關認為應當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規定的十八項職權范圍內，也有權將其提取，作為國家立法權行使。4、國家權力機關監督憲法的實施，有權撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規，以保護國家立法權不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權力機關有權通過修改、解釋憲法，提取原由國務院行使的行政法規制定權，擴大國家立法權的范圍。

通說認為這是國家立法權對行政法規制定權的限制，但是，在我國立法體制內，從國家立法權的運行來看，卻是國家立法權的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權提留。

二、國家立法權提留的涵義

“立法權是立法機關的主要職權：這里所說的立法權。既包括法律的制定、批準、認可、修改、補充、解釋、廢止、變更或撤銷的實體性權力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調查和聽證等程序性的權力。還包括立法自主權、行使權和委托權等為立法機關所享

有的主權性權力。“[2]筆者無意界定立法權是什么，僅參考此廣義的立法權說界定國家立法權，認為國家立法權是國家權力機關行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現形式和法的內容是否有效的國家權力。

國家立法權提留是指國家權力機關根據憲法及其相關法賦予的職權，通過法定方式保留其固有的國家立法權、提回其授出的國家立法權和提取其他立法權由其行使的行為。國家立法權提留是與國家立法權下行分配相對的保留、提回和提取的行為，它們共同構成我國國家立法權的配置。其中，國家立法權保留是國家權力機關通過法定方式將憲法賦予的立法權明確規定下來，其他立法主體非有法定情形不得行使。國家權力機關通過備案審查而撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；撤銷違背憲法和立法法第六十六條第二款的規定而被批準的自治條例和單行條例，這是國家權力機關保障其所保留的立法權的法定方式。

國家立法權提回是國家權力機關把本身所有的而授予其他立法主體行使的立法權提上來收回。國家立法權提取則是國家權力機關依法將源于國家立法權但法律規定由其他立法主體所有的立法權提取上來由其行使。這并不是筆者杜撰，而是來自我國憲法和法律的規定，上文論述的國家立法權對行政法規制定權的限制，即是國家立法權提留的明證。下面再加以印證。

三、國家立法權提留的有關規定

國家立法權提留是憲法和法律規定的國家權力機關實施的一類復雜立法行為，它的存在具有多樣性、變動性和抽象性，但是作為權力，它卻有法律的明文規定。

1、國家立法權對行政法規制定權的提留國家權力機關與國務院的管理領域往往是重合的，國家立法權對國務院行政法規制定權的提留限也最為明顯。除上文外，還有其他規定：（1）規定國家立法權保留的條款：行政許可法第十六條第一款：“行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。”行政處罰法第九條規定：“法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”第十條：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。”（2）規定國家立法權提回的條款：行政許可法第十四條：“……必要時，國務院可以采用決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律……”

2、國家立法權對地方性法規制定權的提留行政許可法第十五條規定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可……地方性法規……不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”第十六條第二款規定：“地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。”但對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。行政處罰法第十一條規定：“地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。”

此外，立法法第六十六條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效……自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。”

3、國家立法權對規章制定權的提留行政許可法第十五條規定：“……尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可……省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”第十六條第三款規定“規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。”但不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。

行政處罰法第十二條規定：“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。國務院可以授權具有行政處罰權的直屬機構依照本條第一款、第二款的規定，規定行政處罰。”第十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，前款規定的人民政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定。”4、國家立法權對特別行政區法律制定權的提留

現行憲法第三十一條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”此條賦予了全國人民代表大會關于特別行政區的國家立法權，不過根據“一國兩制”的原則以及香港特別行政區基本法第二條和澳門特別行政區基本法第二條時的規定，特別行政區享有高度的立法權。除外交、國防以及其他屬于中央政府管理范圍的事務不能立法外，僅保留了香港特別行政區基本法第一百五十九條和澳門特別行政區基本法第一百四十四條規定的修改權。而且香港特別行政區基本法第一百五十九條和澳門特別行政區基本法第一百四十四條規定：本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港和澳門既定的基本方針政策相抵觸。

但是香港特別行政區基本法和澳門特別行政區基本法第十七條規定：全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的特別行政區基本法委員會后，如認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區的關系的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。這是國家權力機關得以保護國家立法權，實現國家立法權提留的特殊方式。

以上是國家立法權提留的有關規定。通說的所謂“立法權限劃分”[3]，基本上是從國家立法權、地方立法權、授權立法權和行政立法權的橫斷層面認識立法權配置，看到了國家立法權的下行分配或劃分，以及國家立法權的保留。但是，忽略了有關國家立法權提留的上述規定，看不到國家立法權在下行分配和保留外的提回、提取這一國家立法權的縱向運動。因而不能很好解釋我國立法體制的“一元性”，反映我國立法體制的本質。甚至還有人提出“兩級立法體制”、“兩級、兩系統、多層次立法體制”的觀點，恐怕主要原因在于沒有客觀、全面、準確認識我國國家立法權的運行機制。

四、國家立法權提留的特點

1、以事項為軸心國家立法權提留，要看法律規定的國家權力機關的立法事項和其他立法主體規定的立法事項是什么，大致可分為三類，第一類是相對專屬國家立法權，但授權其他立法主體規定的事項，在條件具備時是這類事項是必須提留的；而且不允許規章等低位階的法規定此類事項范圍以外的事項。第二類是特別行政區立法機關、一般地方權力機關、民族自治機關等所立之法規定了屬于國家立法權的事項或國家權力機關認為只能由其規定的事項，國家權力機關有權通過撤銷、不予批準、發回等方式保留國家立法權；第三類是國家權力機關認為其他立法主體也有權規定的事項，根據現行憲法第六十七條第二項規定，全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。憲法這些規定表明，凡是應當立法規范的事項，法律都有權作出規定。當國家權力機關認為由其行使國家立法權制定法律更具正當性時，有權提取其他立法主體也有權規定的事項。

2、以時間為界限國家立法權提留中的提回只能是在其他立法主體制定法規范后且條件成熟時；國家立法權提留中的提取可以在其他立法主體制定法規范以后和條件成熟時，也可以在其他立法主體未制定法規范時；國家立法權提留中的保留，一是在其他立法主體制定法規范前通過立法保留專屬國家立法權的事項；二是在此之后通過撤銷、不予批準和發回等實現對專屬國家立法權的事項的保留。在其他立法主體制定法規范的過程中，國家權力機關不能非法干涉其他立法主體依法行使立法權。

3、以法制統一為目的我國是統一的多民族的單一制國家，由于國情的復雜性，立法體制卻是集權分權制。在集權分權制下我國的立法體制表現為“‘一元性二層次三分支’的立法體制。在這里，一元性表明我國立法權的‘源權’在全國人大及其常委會，其他一切可以立法的主體的立法權均來自全國人大及其常委會，由這樣的立法權結構產生的法律體系，構成了我國的一元化法律體制，是法制統一的基礎。‘—元性’既反映了我國立法體制的特點。又符合我國單一制國家結構的特征。”[6]國家主權、公民基本權利和義務、基本政治制度、經濟制度和司法制度，這些問題等由中央統一立法、有利于維護國家法制的統一和國內市場的統一。國家權力機關在必要時進行國家立法權提留，是保護國家立法權的“源權”地位，實現法制統一的法定方式。研究國家立法權提留顯然有助于國家權力機關履行其法定職責，保障該目標和任務的實現。

「注釋」

[1]根據憲法及其相關法的規定，全國人大享有全部國家立法權，全國人大常委會享有部分國家立法權和全國人大授予的國家立法權。為了行文方便，當所指國家立法權，全國人大和全國人大常委會都有權行使時，國家權力機關指二者；只有全國人大有權行使時，國家權力機關僅指全國人大。

[2]黃文藝楊亞非主編：《立法學》[M]，吉林大學大學出版社2002年3月第一版，第41頁。

[3]劉明利編著：《立法學》[M]，山東大學出版社2002年2月第一版，第73頁。

[4]同[2]第85頁。

[5]朱力宇張曙光主編：《立法學》[M]，中國人民大學出版社2001年9月第一版，第125頁。

[6]戚淵著：《論立法權》[M]，中國法制出版社2002年6月第一版，第31頁。