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論文關鍵詞：申訴權監督權獲得權利救濟的權利憲法權利

論文摘要：我國《憲法》第41條的規定引起了我們對申訴權的憲法定性問題的質疑，中訴權不應屬于監督權，而應屬于獲得權利救濟的權利，這樣的定性對我國憲法理論的完善和憲法立法的發展具有重要意義。

一、問題的提出

我國現行憲法第41條第l款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”該條第3款又規定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”從上述條款中我們可以分解出六項公民的具體權利，即批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權以及國家賠償請求權：我國憲法學將其概括為“監督權”。

然而，僅從字面上我們就可以看出一個問題：“監督權”里怎么包含一個“請求權”，即國家賠償請求權。那么，監督權和請求權是一個概念嗎?如果不是，那么我們就要追究一下，其它的五項權利真的就無可爭議屬于監督權嗎?我們稍加分析就可得出結論。

第一個問題，監督權和請求權是一個概念嗎?公民監督權，是指公民依法享有的對國家機關的活動和國家工作人員的行為進行監督的權利。而一般意義上的請求權(對請求權的理解有廣義和狹義，這里是狹義的請求權，廣義的請求權在后文中也將提及)，是指當公民認為其合法權益因國家機關所作出的決定、判決、裁定違法或者不當而受到損害時，向有關機關提出請求，要求予以撤銷或者改變，以矯正和制止侵權行為，使受損的合法權益得到恢復和補救的權利。監督權和請求權雖然在內容上有相互交叉滲透，在功能上有相互依賴、互存互補的聯系，但二者的區別是明顯的。首先，兩者的權利性質不同，監督權屬于第一性的權利即原權利，請求權屬于第二性的權利，即救濟權。其次，兩者的行使目的不同，對于行使監督權的公民來說，其目的在于督促國家機關及其工作人員正確行使手中的權力，維護公共利益，本人與所反映的問題之間并沒有直接的利害關系。而請求權的行使主體通常是自身權益遭到侵害的當事人，他們向有關機關申訴或者請求國家賠償，主要是為了維護自身的合法權益。

第二個問題，其它的五項權利真的就無可爭議屬于監督權嗎?我們不妨從監督權的性質出發來探討這個問題。我們知道，監督權注重的是對國家權力的有效控制，只有通過公民監督權的行使，才能將國家機關及其工作人員的權力置于人民的監督和控制之下，保證國家機關及其工作人員的活動體現人民的意愿；同時，通過監督權的行使，人民才能參與有關國家法律、法規、國家政策的制定、修改和廢止等活動，保證人民真正的參與國家事務的管理，實現人民主權。因此，監督權從實質上說是公民政治參與的一項重要權利，是憲法上的一種實體性的權利。由此我們不難看出，批評權、建議權、和檢舉權能夠幫助公民實現政治參與，具有監督權的屬性。然而將控告權和中訴權定性為監督權卻具有爭議的地方。至于控告權，從學理上看，它應包括公民針對國家機關或其工作人員的各種違法或失職行為的控告權以及公民針對國家機關或其工作人員對其個人合法權益的不法侵害的控告權這兩種不同性質的權利，前者屬于政治性的權利，后者則屬于非政治性的權利。所以，控告權既具有監督權的屬性，也具有監督權以外的屬性，把控告權完全定性為監督權雖有牽強附會之嫌，但不同的人有不同的理解，也不能說完全沒有道理，這不是本文討論的重點，我們暫且把控告權也定性為監督權。至于申訴權，稍有法律常識的人都會有這樣的一種直覺：申訴的行為和公民個人權益受侵害的事實是密不可分的。僅從這個直覺，我們都開始懷疑申訴權的政治屬性了，這就涉及到本文討論的重點問題——申訴權的定性問題，即申訴權屬于監督權嗎?如果不是，它應當屬于何種性質的權利?

二、研究申訴權憲法定性問題的必要性

馬克思主義認識論告訴我們，認識的發展過程是從感性認識到理性認識，再由理性認識到能動地改造客觀世界的辯證過程。我們研究申訴權的定性問題，就是要做到對申訴權的理性認識。即對申訴權本質的認識，以便我們對客觀世界的改造。然而目前憲法學界對申訴權的性質仍存在非常大的爭議。有的學者將申訴權定性為監督權：有的學者將申訴權定性為政治訴愿權；還有的學者認為申訴權具有雙重性質：既具有監督權的性質，又具有“獲得權利救濟的權利”的性質。學界的百家爭鳴本是一件好事，道理應是越辯越明的，然而我們不愿看到的是人們僅僅停留在爭論的原地，這樣憲法理論和憲法實踐都無法向前發展。所以盡早確定申訴權的性質是十分必要的，主要體現在：

首先，有利于憲法理論的完善和發展。我們知道當代各國憲法所關注核心問題無一例外的是限制國家權力和保障人民權利的問題。然而，限制國家權力仍然是為了保障人民權利。所以權利學說一直是各國憲法理論的重點課題。盡早確定申訴權的性質，可以解決權利學說中的一個重要問題，使憲法學家們騰出時間和精力去研究其它問題，從而促進憲法理論的完善和發展。

其次，有利于憲法立法的完善和發展。假設通過我們的論述發現申訴權并不適于歸屬于監督權，那么憲法將巾訴權和批評權、建議權、控告權、檢舉權放在一起規定是不合適的，有改革的必要。另外，確定申訴權的性質，有利于憲法指導下的下級立法的完善，有利于建立我國科學的法律體系。

最后，有利公民權利的保障。我們知道，我國憲法在具體的案件中不具有直接適用性，然而我國有公民的申訴權，尤其是行政申訴權較少受到具體法律的規定，在許多行政管理領域公民的行政申訴權沒有確立，公民無法運用行政中訴權對違法行政進行監督和尋求救濟。通過確定公民申訴權的性質，進一步完善申訴權方面的有關立法，有利于維護公民權利。

三、申訴權的憲法性質——獲得權利救濟的權利

(一)中訴權的定義分析

我們耍研究申訴權的性質，必須首先要明確ql訴權的定義，但“申訴權”無論在理論上，還是在實踐上都存在相當的模糊性和不確定性。讓我們先從對“申訴”的理解開始吧。《辭海》對“申訴”的定義是：“公民對有關的問題向圍家機關中述意見、請求處理的行為有兩種：(1)訴訟上的申訴。即當事人或其他有關公民對已發生法律效力的判決和裁定不服依法向審判機關、檢察機關提出重新處理的要求。(2)非訴訟上的申訴。如我國《憲法》規定，我國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關同家機關提出中訴、控告或者檢舉的權利。參見‘行政申訴”’。而《辭海》對“行政中訴”的定義是“當事人認為自己的權益或利益同家行政機關違法行為或處分不當而遭受損害時，依法向原處分機關的直接上級機關提出制止違法行為、撤銷或變更原處分、或賠償損失的請求”。。從上述《辭海》對“訴”平“行政訴”界定我們可以看出兩個問題：第一，中訴可以分為訴訟上的巾訴和非訴訟上的巾訴；第二，無論是訴訟上的申訴還是非訴訟上的申訴都是由當事人因自己的法益受損而提起；第三，尢論是訴訟上的申訴還是非訴訟上的中訴都是因不滿原國家機關的處理結果而請求國家機關做出的至少是第二次的處理行為。所以筆者認為我國憲法學界將申訴權界定為“公民的合法權益，行政機關或司法機關作出的錯誤的、違法的決定或判決，或者岡國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時，受害公民有向有關機關巾述理由，要求重新處理的權利”。是合理的。

申訴權的定義是明確的，而現在的問題足：是否有必要對申訴權的內涵做出擴大性的解釋?林來梵先生在他的《從憲法規范到規范憲法》一書【十】這樣寫道：“中訴權亦可能包括公民基于個人的政治意志或公共利益而對國家機關或其工作人員非批評性或非建議性的、純屬個人疑問或主張之意義上的申訴權，也包括公民針對國家機關或其工作人員對其個人法益的處置進行投訴之意義上的中訴權，前者屬于政治性的權利，后者則屬于非政治性的權利。”。可見林先生便對申訴權的內涵做出了擴大性的解釋，筆者認為這樣做是沒有必要的。因為：

首先，在現實生活很少有人會因“事不關己”的原囚反復行使巾訴權。這不是說我們的公民自私，而是由我國社會的經濟發展水平決定的。我國目前正處于經濟社會高速發展，人民生活日漸富裕，但距離發達國家還有一段距離的時期。在這個時期，民眾之間的貧富差距擴大，社會階層細化，社會矛盾激增。人們在這個社會矛盾激增的時期更多關注的是個人的發展和個人利益的維護，對社會公共利益的關注會相對較少。

其次，中訴權的政治性的內涵和職能可通過批評權、建議權、控告權和檢舉權來實現，沒有必要在申訴權中重復。目前我國的訴訟申訴制度己相對健全，多是從非政治性的『『j度規定的。是否非要申訴權政治內涵的加入而改變訴訟申訴主體等一系列制度，筆者覺得只是一種社會資源的浪費。

(二)中訴權憲法性質探討

1．中訴權不屬監督權

根據上文給出的申訴權的定義，我們可以斷定申訴權不屬于監督權，具體原因如下：

首先，監督權屬于政治性的權利，而申訴權屬于非政治性的權利。政治權利就是人民當家作主，參與國家事務管理的權利。政治權利具有公共性，也就是說，公民的政治權利所指向的事項足與公民自身權益無直接關聯的的公共事務。監督權就是這樣一種體現公共性的政治權利。公民對國家機關及其工作人員的批評、建議、控告、檢舉雖然不排除對自身利益的考量，但更多體現的是對公共事務的關注。通過這些監督權的行使，國家權力受到了有效監控，國家的大政方針更多體現了人民的意志，人民實現r政治參與。而申訴權則是由于公民自身利益受到國家機關及其工作人員的侵犯而引發的，它所指向的對象是與公民自身權益直接關聯的個人事務，具個體性。公民行使申訴權不是為了參與公共事務的管理，而是為了維護自身權益，所以中訴權是非政治性的權利。

其次，監督權屬于實體性的權利，而}lJ訴權屬于程序性的權利。我們知道實體法是規定主要權利、義務的法，而程序法是為保障權利和義務的實現而規定的程序的法。所以由實體法規定的權利主要是實體權利，而由程序法規定的權利則主要是程序權利。目前我國公民的申訴杖主要體現在訴訟法中，所以申訴權屬]_：程序性權利。

再次，豁督權屬于第一性的權利，而中訴權屬于第二性的權利。在憲法學理論研究中，人們往往從不同的視角或根據不同的標準，將公民的基本權利劃分成若干種不同的類型，如第～性的權利與第二性的權利等。第一性的權利亦稱原權利，是不待他人侵犯而存在的權利，第二性的權利亦稱救濟權，是因第一性的權利受到侵犯而產生的權利。也就是說，第二性權利的存在以第一性權利的存在為前提。由此我們可以看出，批評權、建議權、檢舉權和政治參與意義上的控告權都屬于第一的權利，而申訴權屬于第二性的權利。而中訴權定義中的“受到侵害”、。‘要求重新處理”等詞匯也恰恰反映了這一點。

2．申訴權屬于獲得權利救濟的權利

從上文的分析中我們已得出結論：申訴權屬j=監督權，它更傾向于我們平時所說的的“救濟權”或“請求權”。但筆者認為將申訴權定性為“救濟權”或“請求權”還不夠嚴謹，確切的講我們應將申訴權定性為“獲得權利救濟的權利”。獲得權利救濟的權利是指公民的憲法權利受到了損害或侵害，有權要求予以補救、恢復或對侵害行為予以糾正和懲罰。0獲得權利救濟的權利主要包括提起申訴、控告的權利(非政治意義上的控告)、取得國家賠償的權利及取得國家補償的權利。獲得權利救濟的權利，可視為憲法權利為了自我保障而衍生出來的一種權利，其之存在。雖然不盡是僅僅為了憲法權利的救濟，有時也可服務于一般權利的救濟(如裁判請求權)，但畢竟為憲法權利的保障體系提供了自足的和自我完結的內在契機。扶得權利救濟的權利不等同于救濟權，也不等同于請求權。

首先，獲得權利救濟的權刊能等同于救濟權。救濟權是指公民在其權利受到損害或有關牛存的基本權利的實現存在阻礙，窮盡個體能力無法保護或實現其權利時，請求國家和社會為其提供幫助以彌補損害、實現權利的權利。簡而言之，救濟權就是權利救濟權和獲得救濟權。這里的權利救濟權就是筆者所說的獲得權利救濟的權利，而這里的獲得救濟權足指公民在基本生活無法得到保障的的情況下，有從同家和社會獲得作為生存基礎的物質、經濟資源幫助或其它有助于獲取物質、經濟資源的服務(如提供動培訓)的權利。可見救濟權的內涵比獲得權利救濟的權利的內涵要廣泛，它既包括程序意義上的獲得權利救濟的權利，又包括實體意義上的獲得救濟權。申訴權屬于程序權，所以相對于救濟權，將申訴權定性為獲得權利救濟的權利更為嚴謹、合適。

其次，獲得權利救濟的權利也不能等同于請求權。從人權保障的角度看，作為人權的請求權足指，當公民的公法權利遭到國家公權力的不法侵害時，向圍家要求一定作為以實施救濟的權利。從這個意義上看，請求權與抉得權利救濟的權利有很人_程度上的重合。但從廣義上講，請求權的內容比獲得權利救濟的權利的內容要豐富，所涉及的范更為J泛。請求權中包含的請愿權除了涉及損害的救濟以外，還包括公務員罷免，法律、命令或規則的制定、廢止或修改等其它事項，它的功能并不僅限于人權救濟，主要還在于賦予公民向圍家陳述愿翅的權利，以影響國家公權力的行使。另外，山于“請求權”這個概念在多數部門法中都有出現，這容易使人們在理解相關概念時出現混亂，而將申訴權定性為獲得權利救濟的權利則町減少這種混亂的出現。

通過對比我們發現，只有將巾訴權定性為獲得權利救濟的權利才更為科學、合理。

四、將申訴權定性為獲得權利救濟的權利的理論和實踐意義

我們研究申訴權的憲法定性問題，不是為了研究而研究，而是通過研究完善我們的憲法理論，指導我們的憲法實踐活動。從憲法理論研究的角度米看，將中訴權定性為獲得權利救濟的權利是十分必要的，它為我們研究憲法權利體系提供了更為科學的思路。我們都知道“無救濟即無權利”的法律諺語，然而細究我國憲法對公民基本權利的分類，卻很難發現“救濟”的字眼。傳統憲法理論是根據我國的憲法條文的具體規定對憲法權利進行分類的：平等權：政治權利和自由：宗教信們J自由；人身自由：批評、建議、申訴、控告、檢舉權和取得賠償權；社會經濟權利；文化教育權利和自由；婦女的權利和自由；有關婚姻、家庭、老人、婦女和兒童的權利及華僑、歸僑和僑眷的權利，共十大類。當然，這樣的分類并不能說明我國憲法中不包含對權利進行救濟的內容，但至少反映出我們的學者在我國的憲法理論研究中忽視了權利救濟問題。既然通過對申訴權憲法性質的研究我們提出了“獲得權利救濟的權利”的概念，那么筆者認為，在研究憲法權利體系時將“獲得權利救濟的權利”作為獨立的一類基本權利附于公民其他的基本權利之后是十分必要的。不僅是因為“獲得權利救濟的權利”是以公民其它權利獲得救濟所必需的權利，其作為一個獨立的權利類型的意義在于為整個權利保障體系提供了一種自足的和自我完結的內在契機；。還是因為在我們這樣一個崇尚“權利”的時代，談權利問題的學術研究很多，而談救濟的甚少，“獲得權利救濟的權利”的這樣一個概念為我們研究權利救濟提供了新的思路。究竟哪些權利應當歸為“獲得權利救濟的權利”?歸為“獲得權利救濟的權利”的原則和標準是什么?對這些這些問題的探索也正是完善憲法權利學說理論體系的需要。

從憲法實踐的角度來看，將申訴權定性為獲得權利救濟的權利為我們的憲法及相關立法的完善提供了思路。首先便是我國《憲法》第41條是否有必要修改和如何修改的問題。然而法律的修改是一項十分嚴謹和科學的事情，尤其是國家根本大法的修改更是我們慎之又慎的事情，我們不但要考慮到當時的社會發展狀況，還要考慮到憲法穩定性的問題。假設我們決定要改，我們還要考慮到如何改才能使我們的憲法條文更加科學、合理等問題。

其次，便是完善我國申訴權方面有關立法的問題。我們知道，我國在訴訟申訴權方面的立法已相對完善，然而在非訴訟申訴權即行政申訴權方面的立法卻明顯滯后于訴訟[jJ訴權。同前，我國公務員的行政申訴權已得到了不少法律(如《公務員暫行條例》、《行政監察法》等)的規定，教師的行政申訴權也受到了《教師法》的規定，而普通公民的行政中訴權幾無具體法律的確認，普通公民的維權也只能通過信訪等非正式途徑進行，這與我國憲法的規定是不棚適應的。既然我們已經將申訴權定性為獲得權利救濟的權利，那么我國是否有必要制定專門的《行政申訴法》以完善我國公民的權利救濟制度?制定這樣一部法律的可行性和應包括的內容等問題，這些都是我們要認真考慮的問題。