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一、啟動保釋制度合作項目并組團出國考察的動因

赴英考察保釋制度是《保釋制度研究》項目的一項重要內容。2002年上半年，中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心經過和英中協會主席李凱蒂女士（KatieLee）的商談，決定由該協會資助，進行保釋制度的研究。開展保釋制度項目研究的動因，是基于當前我國超期羈押現象比較嚴重的現狀試圖探究一種出路而產生的。

2000年10月，全國人大常委會內務司法委員會進行了首次刑事訴訟法執法大檢查，發現有三個問題特別突出，即刑訊逼供、超期羈押和律師辯護難。從社會影響來說，刑訊逼供問題受到媒體的追殺而頗受關注，法學界與實務部門也多次召開研討會專門探討解決刑訊逼供問題；解決律師辯護難問題有廣大律師的奮爭以及學者的呼吁相呼應；相對而言，超期羈押問題受到的關注比較少，雖有檢察機關的監所監督，也有一些超期羈押被糾正，但始終沒有從根本上尋求到有效的解決良策，以致于問題依然非常突出，世界人權組織則批評中國的超期羈押嚴重侵犯人權。

毋庸諱言，在我國，犯罪嫌疑人、被告人的羈押率是很高的。據在某地調研時獲知的情況，羈押率為60%以上，長期羈押、超期羈押問題也很嚴重。高羈押率、長期羈押乃至超期羈押的危害極大。對于重罪嫌疑人來說，由于久押不決，給他們精神上造成巨大的痛苦；對于輕罪嫌疑人來說，則有可能其未決羈押期限超過了實際判處的刑期，從而給司法機關帶來極大的尷尬與被動；對于未構成犯罪或者依法不應判罪的嫌疑人來說，則侵權性質更為嚴重，造成的損失往往無法補救。

實踐中大量的羈押以及超期羈押也使辦案機關處于兩難境地：一方面造成看守所人滿為患，耗費了國家過多的人力、物力、財力，使得原本緊缺的司法資源更加捉襟見肘；另一方面，公安機關以及檢察機關則面臨違反程序的壓力與指責，嚴重損害了辦案機關的形象。此外，大量的羈押以及超期羈押不僅導致犯罪嫌疑人家庭生活及其社會關系的紊亂，而且看守所內犯罪習性的傳授給未來罪犯改造增加了困難。從訴訟民主要求以及訴訟理論來說，則不利于保護公民的人身自由權利，也違背了無罪推定原則（我國《刑事訴訟法》第12條規定了“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”原則）。

我國刑事訴訟法雖然規定了取保候審這種非羈押措施，但實際適用比例不高，并且大部分取保候審決定是由公安機關作出的，取保后犯罪嫌疑人逃跑的較多。據公安部刑事偵查局的同志介紹，1999年我國公安機關辦理取保候審的案件中，有23萬犯罪嫌疑人逃跑。為此，公安部不得不展開了一場聲勢浩大的追逃工作。經過半年的專項斗爭，抓回來的還不到一半。毫無疑問，犯罪嫌疑人、被告人取保后不到庭，這是一個非常棘手的問題，而如果超期羈押則侵犯人權。何以至此呢？當然有社會、文化、法律、操作等多方面的原因。隨著訴訟民主化進程的加快，公民的人身自由權利保護受到了越來越多的關注。可以說，這一問題對中國刑事訴訟民主化進程影響重大。必須改變這一現狀，進而改進中國的刑事司法狀況。既保障法庭審判的順利進行，又實現少羈押以保護犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權利，二者的完美結合，無疑是最佳的選擇。那么，怎么才能既保障犯罪嫌疑人、被告人受到法庭審判，又保護其應有的自由權利呢？

我們意識到，借鑒英美國家的保釋制度或許是個出路。在這方面，英美法系國家的保釋理論已較為發達，立法趨于完善，司法實踐經驗也較為成熟。

我國的取保候審與英美法系的保釋存在差異，但兩者在提供保證讓犯罪嫌疑人從羈押中走到社會中來的做法是一致的。可以說，借鑒保釋制度，并不存在法律上的障礙，其目的就是完善我國的取保候審制度。為此，中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心與有此合作意向的英中協會主席李凱蒂女士協商確定了保釋制度研究項目。為了開展該項目的研究，首先組織了這次赴英考察，以獲得感性認識以及第一手資料。

二、英國保釋制度概況

（一）英國保釋制度的理論基礎及其實踐

在英國，保釋制度經過了很長的發展歷程。目前，保釋觀念已經深入人心。對此，英國學者闡述了保釋制度賴以產生和發展的兩個深厚的理論基礎：其一，任何公民都享有人身自由權。他們認為，人身自由是公民的一項基本權利，即便存在著犯罪嫌疑，仍然應當盡量保證公民作為社會生活中的一員的自由。其二，是無罪推定原則。基于無罪推定原則，任何人在依法被判處有罪以前，都是無罪的，因此在等待法庭審理時，應享有自由的權利。

英國Luton大學的JohnPitts教授特別強調一點，即“保釋是一種權利，而不是一種特權”，它與“人生來是自由的”這一天然權利是聯系在一起的。既然是公民的權利，就不是司法機關恩賜的，而是依法享有的。基于這樣一種司法理念，在英國，保釋的適用范圍是很廣泛的。從理論上說，無論什么性質的案件都可以適用保釋。與美國的做法不同，在英國，保釋并不僅僅因罪行的嚴重程度而被拒絕。據2002年10月來華的美國律師協會代表團介紹，在美國，謀殺、恐怖、有組織犯罪、國際走私犯罪均不予保釋。在英國，案件的性質及嚴重程度并非拒絕保釋的唯一理由（當然會有一定程度的影響）。

英國的保釋制度始于1679年頒行的《人身保護法》。現行《保釋法》頒布于1976年。此后，保釋制度又經過20多年的發展，目前已相對發達。就目前來看，英國保釋實踐越來越普遍，保釋率達到90%以上，而20世紀60、70年代的保釋率僅為40%，90年代為80%。當然，英國的犯罪概念與我國不同，數字本身尚不具有完全的可比性。但毫無疑問，較多地適用保釋是英國的現實。這不僅是因為英國崇尚自由的傳統使然，而且通過大量適用保釋，減輕了拘留所壓力（開銷低的優越性推動了保釋實踐的發展），大大降低了羈押的風險，在經濟和實際方面均取得了顯著效果。據英國皇家檢察院檢察官介紹，英國每年有150萬人被起訴（99%以上由檢察機關負責起訴），但未決羈押的并不多。[1]他們認為，很多人未達到關押起來的程度或沒有關押的必要，如果不足以判刑，羈押當然是不對的，而無罪事先關押更不合理。在英格蘭、威爾士，無罪釋放率還是比較高的，這也是法庭不愿批準審前羈押的原因之一。

（二）保釋的原則和分類

在英國，保釋必須堅持三項原則，即保護公眾；保護證據；避免犯罪嫌疑人、被告人潛逃。保護公眾，是通過防止犯罪嫌疑人重新犯罪實現的；保護證據，是以防止犯罪嫌疑人恐嚇、干擾證人，妨礙司法程序為前提的；而避免犯罪嫌疑人逃跑，是為了保證開庭時其能按要求出庭受審，避免因其逃跑而再花人力、物力抓獲。

因此，保釋的例外即拒絕保釋有三種情形：（1）有足夠的理由相信不會按照保釋要求出庭。如以前保釋后有潛逃的記錄而沒有合理的解釋等。（2）有足夠的理由相信可能進一步犯罪。這是根據嫌疑人、被告人以前的經歷與此次犯罪的性質等因素來判定的。（3）有足夠的理由相信會威脅、干擾、傷害證人、妨礙司法程序正常進行。這也要根據實際情況作出判斷。

在英國，保釋分為無條件保釋和有條件保釋兩種形式。最初的保釋是嫌疑人用保證金作擔保獲得審前釋放，接著出現了保證人保證的形式。而且保證金可以嫌疑人自己交，也可以由保證人交。以后保釋逐步附加其他條件，稱為有條件保釋。有條件保釋是指，如果決定保釋而不附加條件將導致危險時，可附加以下一個或多個條件：（1）有一個明確的住址。（2）每天上午到當地警察局報到。（3）宵禁，即晚上不能出門。（4）繳納保證金。至于保證金的數額，則根據嫌疑人的財產、涉嫌犯罪的輕重等情況來確定，從幾百英鎊到幾百萬英鎊不定。繳納保證金的案件并不多，大約占所有保釋案件的10%。（5）有防止逃跑的安全措施。[2]（6）符合保釋支持計劃（即政府推行措施保證被保釋人出庭）。（7）提交護照等等。[3]無條件保釋是指嫌疑人無條件獲得保釋。一般情況下，應無條件保釋，實踐中大多數為無條件保釋。如情況變化，無條件保釋可以轉化為有條件保釋。英國內務部一項研究結果表明，自1990—1993年間，被逮捕的嫌疑人中，約34%被有條件保釋，約44%被無條件保釋，約21%被羈押。目前，在保釋率提高的同時，無條件保釋的比例也在上升。

（三）保釋的程序

在英國，保釋程序與刑事審前程序緊密聯系,具體可分為兩個階段。

第一個階段是在警察局，即實施逮捕階段。犯罪發生后，警察趕到現場實施逮捕。[4]逮捕警官應迅速將被逮捕人帶到警察局，由拘留警官進行詢問并做記錄（將被逮捕人的資料錄入電腦保存）。拘留警官須決定對被逮捕人是拘留、無條件保釋還是有條件保釋，必要時可以征求醫學方面的證據。

拘留警官決定的保釋，如果被保釋人沒有按要求再次到警察局，被視為違反保釋規定，將被重新逮捕。

拘留警官決定拘留的，嫌疑人被關押在警察局的時間至多不能超過24小時，第二天一定要送交到治安法官面前。經高級警官批準，可以延長到36小時，最長不得超過72小時（限于嚴重犯罪）。在警察局，要對犯罪嫌疑人通過專門的儀器獲取指紋，并通過刮舌進行DNA取樣。在警察局可以對犯罪嫌疑人實施訊問。在警察局訊問室訊問嫌疑人時，首先需進行沉默權的告知以及其他權利告知等程序。犯罪嫌疑人委托的辯護律師到場，方可開始訊問。如犯罪嫌疑人沒有聘請律師，將由警察局與電話中心聯系值班律師，值班律師在45分鐘內趕到警察局。訊問應進行錄音，錄音將被保存6個月時間，律師有權要求復制錄音帶；必要時進行錄像。

第二階段，是第一次出庭，地點為治安法院。[5]犯罪嫌疑人由警察送到治安法院，檢察官需要出庭陳述意見。有時是數個案件一并提交法庭。法庭須考慮是否對嫌疑人予以保釋。實際上，治安法官的工作只是對警察局拒絕保釋的嫌疑人再作一次審查。法庭決定是否保釋的指導原則是，每一個出庭受審的人都有保釋的權利，除非不得已。

法庭上申請保釋的程序為：檢察官把案件情況告訴法官，明確指控哪種罪行，現有證據如何，就是否適用保釋提出自己的意見。如檢察官認為嫌疑人可能不按條件出庭或者將重新犯罪，應提供證明，比如存在不按要求出庭的記錄、沒有固定住處、家庭不和等情形。如對于家庭犯罪，對于嫌疑人可能會對受害人形成壓力等等，檢察官有權提議拒絕保釋。在檢察官提出看法后，由嫌疑人的律師對保釋問題發表意見，通過反駁檢察官意見，說服法官準予保釋。比如檢察官指出，嫌疑人沒有固定住處、家庭關系不和，律師就可以指出不是這樣。申請保釋階段，法官有權知道嫌疑人以前的情況，并在考慮各種因素后作出決定。被保釋人沒有按要求出庭的，被視為一種嚴重的犯罪即潛逃罪，將被單獨指控。

第一次出庭比較復雜，除了決定是否保釋外，還要看嫌疑人是否認罪，罪行較輕且認罪的可直接判決；嫌疑人否認犯罪而證據不足的，將再次開庭進行審理；罪行嚴重的案件，將被轉到巡回法院（又譯為刑事法院）。治安法院有權對嚴重犯罪嫌疑人即需轉巡回法院審判的案件嫌疑人決定保釋，控辯雙方都有權向巡回法院上訴。但控方只享有有限上訴權，即5年以上的犯罪與偷車犯罪案件。一旦治安法官拒絕保釋，犯罪嫌疑人有權向巡回法院上訴，就法律而言，還有權向高等法院上訴，即享有兩次上訴權。

治安法院拒絕保釋而決定的羈押一般為20天。就法律而言，庭前羈押的最長期限與案件性質有關：最嚴重的案件為182天，中等嚴重的案件為112天，輕罪案件（指治安法院審理的案件）為56天。但是，關押每過28天法官需審查一次，根據情況變化作出變更。控方提出正式指控之后，法官還可以決定保釋或者延長保釋，一般需與公訴方討論，目的是要檢察官更多地參與保釋決定，而辯護律師也有權向法庭提出意見。法庭當庭釋放嫌疑人時，檢察官沒有反對的權利。

英國專家介紹說，英國的刑事審前程序時間較短，并有法官的充分參與。警官和法官同時擁有保釋權，檢察官只有反對的權力，沒有決定的權力。

（四）律師在保釋中的作用

據Robert律師介紹，保釋遵循兩項原則：第一，保釋是權利，除非依法律剝奪。第二，任何人被判罪以前都是無罪的，當一個人等待法庭審理時，應有自由，所以應傾向于保釋(特殊情況下應予剝奪)。辯護律師的作用在于確保嫌疑人享有保釋這一權利。

律師的作用，一是在警察局，二是在法庭。在警察局，嫌疑人有權獲得保釋，對他的拘留時間是有限的。這一階段，有律師在場，確保對犯罪嫌疑人的拘留不會超過一定期限。當警察局超過有限拘留時間后，應決定釋放或拘留。在警察局，拘留警官對保釋或繼續拘留進行判斷并作出決定。在法庭上，律師提出保釋的申請，如果法庭不批準，應說明理由。辯護律師的責任是確保被告人利益被保護。

犯罪嫌疑人有權聘請律師，也可獲得值班律師的幫助。值班律師是獨立的，通過專門考試獲得專門資格。每一個被逮捕的嫌疑人，會得到警察局書面的通知，有權獲得法律代表（律師或者值班律師）的幫助。電話中心有一個值班律師名單，隨時有人值班。一旦嫌疑人被逮捕，拘留警官會打電話給中心與值班律師聯系。警察無權選律師。值班律師須遵守規定，否則被除名。值班律師費用由國家支付。值班律師可做其他律師業務。

在警察局以及法庭中的值班律師不一定是同一個人，但多數情況下，因犯罪嫌疑人與值班律師雙方滿意，則大多是同一個人。法庭一般不允許過多更換值班律師，而值班律師也有其成績指標規則。如值班律師接受了電話約定，應在45分鐘內到達警察局，連續幾次不按時到者將被除名。值班律師接到電話通知，應考慮行程安排，如超過45分鐘不能趕到，應不參加。若不能接受應告知，警察局撥打下一位律師的電話進行聯系。因為當事人不愿意在警察局呆的時間過長，所以律師不能拖延。值班律師2、3小時不到時，警察可以與犯罪嫌疑人商討更換律師。值班律師值班收費為每小時40英鎊（約合65美元），刑事案件為它的3、4倍。值班律師制度在英國有15年的歷史。

法庭值班律師為法庭當地律師協會中的一個小專門委員會，有值班律師名冊，有需要，法庭與之聯系，有的值班律師是義務性的，目的是為了得到更多業務的機會。

（五）警察的態度

據Robert律師介紹，警察對偵查中的一些制約措施是接受的。最初對訊問進行磁帶錄音時曾經擔心警察不喜歡，但發現警察也希望如此，并轉而支持這項制度。拘留警官與逮捕警官的分離也受到逮捕警官的歡迎，因為由拘留警官決定拘留，偵查警官可以放心偵查。對警察而言，這是對法治的尊重。近20年來，沉默權已受到限制。20年前，被告人不必要回答問題，可以在庭審中提供證據。現在，被告人仍然有沉默權，還是可以不回答問題，但如果之后出庭時舉了證據，法庭就可以用這些證據作不利推斷。因此，如果現在嫌疑人拒絕提供證據，必須以書面形式告知檢察官理由。這是為了在司法中取得平衡。幾百年來沉默權一直是有的，多年以來，形成的平衡是被告有多種多樣的權利，有醫生、福利支持，訊問有錄音錄像，因此，逐漸轉而對沉默權施加一定限制。但沉默權不僅僅對嫌疑人有利，對社會也有利。

（六）關于保釋支持機構以及保釋保障機制

英國保釋制度得以發揮積極的作用得益于保釋支持機構的工作以及完善的保釋保障機制。保釋支持項目在當地社區進行，由專門的保釋支持機構負責。在英格蘭和威爾士，建立有專門的保釋支持、監督小組，制定保釋支持計劃，由警方等機構共同管理。該機構的工作構想是盡量給予嫌疑人保釋，努力將保釋適用于所有嫌疑人。針對未成年嫌疑人建立的保釋支持小組，是青少年犯罪小組（YouthOfenceTeam簡稱YOT）的一個部門，每周2—3次向后者匯報工作。他們特別關心10至17歲的未成年人。1969年頒布的《未成年人權利法案》，規定了未成年人的保釋與福利。他們主張未成年人獲得一個合適成年人的幫助，并與拘留警官、治安法官爭取保釋。除非不得已，才放棄保釋的努力。

治安法官根據法律要求，對每個嫌疑人的保釋問題予以考慮，負責作出決定，萬不得已時才拒絕給予自由而將其關在監獄。[6]治安法官的決定在公開法庭上作出，一定要讓所有的決定都是公正的。如果法庭決定不得保釋，應公布理由。法庭接受證據，決定是否保釋，極少被拒絕保釋。拒絕保釋時，通知家長或者YOT，保釋支持小組參與工作。保釋支持小組對犯罪嫌疑人情況進行評價，了解嫌疑人舉止、實際困難以及需要何種幫助，并提供幫助。一般有檢察官、支持小組、辯護方三方協定申請保釋，法庭可以決定同意與否。達不成協議的，由法庭決定，法庭往往聽取支持小組意見。據介紹，有92%的案件接受支持小組的意見。

保釋支持小組支持的重點是重復犯罪、嚴重犯罪，以及陷入困境需要幫助的嫌疑人，特別是吸毒、酗酒、心理上有創傷（受過虐待），或者行為混亂的嫌疑人。這些人往往持不合作態度，支持小組了解其經歷以及經常與其在一起人的情況，幫助其重新上學，解決吸毒等問題，讓他們相信困難是可以克服、可以解決的，不必要去做犯罪的事情。YOT內保釋支持小組與社會工作者、警察、教師等協作，確保其出庭，向其解釋出庭的程序、意義，87%的嫌疑人是合作的，只有2%的被保釋人被重新逮捕。

據Northampton郡保釋支持小組負責人JohnAndrews先生介紹，他所在的YOT有65個專職工作人員，70個義務工作人員。其中保釋支持小組有7名專職工作人員，25名義務工作者，每年負責支持60—70名被保釋者，實施監視、支持，阻止他們重新犯罪，過上正常的生活。他認為，將嫌疑人關到監獄混在一起，更會產生犯罪傾向，不利于防止他們重新犯罪。保釋支持工作人員有了敬業精神，并進行適當培訓，可以使情況朝好的方向發展，并取得成就。在英格蘭和威爾士共有154個YOT組織。

為了使那些家庭情況困難或無永久居所的人獲得保釋這種權利，建立了成年人保釋住所和青少年保釋寄宿所。保釋住所，又稱為保釋旅館，[7]類似于拘留中心，但管理寬松，收留不能回家的嫌疑人，比關押成本低。對未成年人，采取寄宿寄養，家庭收留等保釋方式。找不到被保釋人合適的去處時，保釋支持機構與警察局商量安排在何地以便能為未成年人提供照顧。在訪問的當天下午，我們見到一個因經手贓物罪被保釋的青年人，正在自己的房間里邊吃東西邊看電視，而他是剛從外面回來的。

最近20年，公眾對未成年人犯罪格外關注，街道有專門的未成年人工作者，對生活困難、無家可歸的青少年進行調查，將街道與司法結合起來工作。未成年人保釋工作卓有成效。未成年人工作者以及教師通過了解犯罪未成年人的家庭，談面臨的困難，搞娛樂活動，讓未成年人得到熱心的成年人的幫助，成功是自然的。最近幾年，少年支持計劃擴展到最嚴重的犯罪。研究表明，未成年人在保釋期間停止犯罪，這并不奇怪，因為得到保釋支持計劃的關注，而關押于拘留所的未成年人重新犯罪率高。因此，關押只會更糟。如果將未成年人關押于拘留所，受教育比率低，與教育脫節，以后走上社會更加困難。威脅未成年人，自殺情況增多，并多發生在拘留早期，[8]所有這些說明保釋的重要性。但保釋結束，嫌疑人出庭，法庭判決后又重新犯罪，這是因為判刑后獲得的幫助沒有了，因此他們認為，判刑后仍需得到不斷的、范圍更大的支持。

通過對英國保釋制度的考察，我們印象最深的是他們建立了一整套完備的保釋保障機制，以及各種保釋監控措施。比如未成年人保釋支持小組這一機構，由警察、教育監管和醫療部門組織，對地方政府負責，工作機構的經費由這些組成部門支付，也有中央部門撥款。這一機構須負責對被保釋未成年人受教育的權利不被中斷。有時也可將被保釋者放在社區志愿者家里看管。再比如，對于獲保釋無家可歸者、或毆打家庭成員、或法官不相信家庭能防止其重新犯罪者，則建立了保釋寄宿旅館。白天可以出去工作、會見親友，但要事先告知，晚上11點以前必須回來。未成年人很少被羈押，即使被羈押，也與成年人分開。此外，還有一種家里保釋的做法。即可以通過一種電子轉換裝置進行監視，被保釋人離開200米即自動報警。這種電子轉換裝置由私人保安公司管理。法庭可以命令安裝這種裝置，這也是保釋支持小組執行監督的一部分。執行的對象一般為比較嚴重的犯罪、重新犯罪、暴力犯罪、強奸犯罪嫌疑人。每個電子裝置約需要600英鎊。

（七）發展趨勢

英國是歐盟成員國，需遵守《歐洲人權公約》（第5條限制了把嫌疑人拘留的做法）。英國保釋制度與該公約仍有一些差距，為此，內務部責成法律委員會就英國保釋制度與歐洲人權公約是否吻合進行專門研究，提出應對意見。可見，英國保釋制度仍在發展中。

三、我國取保候審存在的問題及制度缺陷

（一）我國取保候審存在的問題

目前，我國取保候審制度難以發揮應有的作用，存在的問題主要有：

1．適用比例小。

在實踐中，大多數犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而處于羈押狀態，適用取保候審的比例較小。

2．律師難以發揮作用。

刑事訴訟法規定被逮捕的犯罪嫌疑人聘請的律師可以為其申請取保候審，但是在提出申請之前要求律師必須對案情及證據比較了解，但在實踐中律師很難做到，尤其是在偵查階段律師掌握的案情資料很少。實踐中，律師為犯罪嫌疑人申請取保候審比較困難，有的律師因為覺得取保候審難，很麻煩，索性不做這方面的工作。具體來看，律師申請取保候審難主要體現在以下幾個方面:（1）對于刑事訴訟法規定的取保候審的條件，公安司法機關和律師理解的有差別，然而決定取保候審的權力在公安司法機關，律師最多只能發表一下看法和意見。對符合條件的犯罪嫌疑人，律師為其申請取保候審，而公安、檢察人員不予理睬或者不予答復的比較普遍；或者偵查人員經常認為不符合條件，一句話就將律師擋回。（2）在犯罪嫌疑人被逮捕后，律師才能為其申請取保候審。如果偵查機關對犯罪嫌疑人進行拘留而沒有逮捕時，律師無權為犯罪嫌疑人申請取保候審。

3．對同一對象重復取保候審。

許多辦案機關不愿意接受保證人擔保，只接受保證金擔保，或者有的既要保證人又要保證金擔保（而根據刑事訴訟法的規定，申請取保候審的，不能要求同時提供保證人并交納保證金），而且收取保證金的數額很高。在一些地方，公安機關決定取保候審并收取保證金后，在審查起訴和審判階段，檢察院和法院又分別重新辦理取保候審手續并收取保證金，但前一階段已辦理的取保候審手續卻往往不解除，保證金也不退還。法院和檢察院認為，案件到了哪個訴訟階段就應由哪個機關辦理取保候審手續并收取保證金，此前階段的手續應當解除并退還保證金。公安機關則認為，取保候審一經適用在整個訴訟過程中一直有效，因此到了下一訴訟階段不需要再辦理手續。結果導致有的犯罪嫌疑人、被告人同時被取保候審三次，或者同時被三個機關取保候審，同時交納了三次保證金。

4．取保候審的質量不高。

不少案件適用取保候審并非案情需要，而是對一些嫌疑無據或嫌疑難以認定而又無其他偵查工作可做的對象借取保候審“下臺階”。取保候審后不積極開展偵查工作，保而不“審”，消極執法，是目前取保候審執法中最為突出的問題。有些地方只要犯罪嫌疑人交足保證金就予以取保候審，甚至將搶劫、強奸、重傷等嚴重暴力犯罪且人身危險性極大的嫌疑人、被告人也取保候審，對外來人員作案的流竄犯也允許取保候審。而且執行機關對取保候審的監管往往不力，結果導致犯罪嫌疑人、被告人逃跑、毀滅證據甚至重新犯罪，嚴重地妨礙了刑事訴訟的順利進行，并危害社會。盡管刑事訴訟法規定了保證人應遵守的義務，但由于對擔保人違法事實很難取證，實踐中對擔保人和被取保候審人的約束都不大。因被擔保人不到案而對擔保人處罰的極少。

5．對保證金的收取、管理不嚴格。

財產保已成為取保候審的主要保證方式。有關保證金的問題主要有：（1）收取保證金的數額存在很大的隨意性。有的甚至為數額與犯罪嫌疑人“討價還價”。（2）保證金的收取、管理不統一。（3）沒收保證金操作不規范。[9]

（二）我國取保候審制度的缺陷

1．對適用對象限制過多。

現行刑事訴訟法在規定取保候審的適用對象范圍（即可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的以及可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候審不致發生社會危險性）的同時，并沒有規定不得取保候審的對象。而公安部制訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第六十四條規定：“對累犯、犯罪集團的主犯，以自傷自殘辦法逃避偵查的犯罪嫌疑人，危害國家安全的犯罪、暴力犯罪，以及其他嚴重犯罪的犯罪嫌疑人，不得取保候審。”最高人民檢察院頒發的《人民檢察院刑事訴訟規則》第三十八條規定：“對于嚴重危害社會治安的犯罪嫌疑人，以及其他犯罪性質惡劣、情節嚴重的犯罪嫌疑人不得取保候審。”

上述限制是有罪推定的產物。在是否羈押問題上，羈押總是公安檢察機關首先考慮的。除非有《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《人民檢察院刑事訴訟規則》規定的情形，即對被拘留的人，需要逮捕而證據尚不符合逮捕條件的；應當逮捕但患有嚴重疾病的；正在懷孕或者哺乳自己嬰兒的；被羈押的犯罪嫌疑人不能在法定偵查羈押、審查起訴期限內結案，需要繼續偵查或者審查起訴的；持有有效護照和其他有效出境證件，可能出境逃避偵查，但不需要逮捕的才同意取保候審。辦案機關尤其是公安機關關于強制措施工作的出發點是能捕的盡量捕而不是考慮盡可能取保候審，導致該取保候審的不能辦理。

2．審查程序存在缺陷。

（1）書面審查固有的缺陷。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近親屬、被逮捕的犯罪嫌疑人聘請的律師有權申請取保候審，但公安司法機關對于書面申請實行的是書面審查，雖要求有權決定的機關應當在收到書面申請后7日內作出是否同意的答復，但無疑審查時間過長。

（2）審查程序行政化，沒有建立司法審查機制。在審前程序中，取保候審由偵查機關、檢察機關單方面決定。審查決定以行政方式作出，由指控機關單方面決定，沒有中立的司法審查，沒有公開的聽證，嫌疑人及律師難以發揮作用。實踐中，偵查機關將羈押作為偵查手段使用。

（3）缺乏司法救濟機制。對于拒絕取保候審的決定，嫌疑人及律師無權獲得上訴等向法院請求救濟的權利。

3．取保后的監管措施不力。

1996年修正的現行刑事訴訟法統一取保候審的執行機關為公安機關，試圖解決以往誰決定誰執行做法不利于管理和監督的弊端，但并沒有建立有效的取保候審后的監督與控制措施，導致被保人逃跑的情況較多。盡管《刑事訴訟法》第五十六條規定，被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人應當遵守以下規定：（1）未經執行機關批準不得離開所居住的市、縣；（2）在傳訊的時候及時到案；（3）不得以任何形式干擾證人作證；（4）不得毀滅、偽造證據或者串供，但在實踐中，取保候審后，多放任自流，被保人逃跑的成本較低，并且沒有規定逃跑的責任，無法追究其潛逃罪。

四、英國保釋制度對我國的借鑒意義

英國成功的保釋實踐對我國有較強的借鑒意義。我們認為，借鑒英國保釋制度，應從以下幾方面入手：

（一）變革訴訟理念

我國羈押率高以及超期羈押多的現狀與公安司法人員根深蒂固的有罪推定思想影響是分不開的。盡管我國1996年修正刑事訴訟法時增加了第十二條的規定，即“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”，但還僅僅停留在書面上，尚未成為公安司法人員的執法理念。為此，應進一步牢固樹立并貫徹無罪推定理念和原則。具體到強制措施的適用，必須明確，嫌疑人、被告人在等待審判時原則上應當是自由的，只有干擾訴訟、不出庭或重新犯罪的，才能被剝奪人身自由。羈押只能是非常規措施，羈押的理由只能是有現實可能性逃避審判、重新犯罪、妨害證據等妨害訴訟順利進行等情形。必須強調犯罪嫌疑人獲得審前釋放或有條件釋放的權利，這是實現憲法賦予公民的人身自由權利的根本要求。

此外，有些地方政府往往把拘留率、批捕率作為衡量公安機關偵查工作質量的指標，作為打擊犯罪是否得力的標尺，這則是造成高羈押率的實踐原因。這些都是傳統的“重打擊輕保護”訴訟觀念在影響司法實踐。應革除這種舊的觀念，樹立注重人權保護的現代法治理念。

（二）改造拘留、逮捕制度，實行司法令狀主義

在英國，嫌疑人由警察局短暫拘留后由治安法官審查是否保釋的程序設計，對我國有借鑒意義。在我國刑事審前程序中，公安機關有權決定較長時間剝奪人身自由的拘留措施[10]，檢察機關審查批準逮捕后即引起長時間的羈押，導致在很大程度上扭曲了強制措施的應有功能。強制措施尤其是拘留、逮捕及隨之而來的羈押淪為偵查的工具，完全依附、服務于偵查活動。由檢控機構決定拘留、逮捕乃至長時間羈押犯罪嫌疑人人身自由，使得審前程序過分職權化，成為強大的追訴機構和弱小無權的犯罪嫌疑人之間力量嚴重失衡的較量。另一方面，由于逮捕后帶來必然羈押的后果以及實踐中掌握逮捕條件“過嚴”，導致對嫌疑人的控制不力，往往錯失良機，對追訴犯罪極為不利。可以說，為了實現審前程序法治化，必須改造現行的拘留、逮捕制度，實行司法令狀主義。具體設想是將緊急情況下的拘留改造為無證逮捕，將現行逮捕改造為有證逮捕，實現逮捕與羈押分離，有證逮捕與羈押由法官審查決定。[11]逮捕、羈押由法官審查決定，是實現偵查權的司法控制，實現偵查訴訟化、司法化的必然要求。

關于實行逮捕司法令狀主義改革的具體設計，筆者在此試作一粗線條的勾勒與描述。即在基層法院設專職輪值法官負責簽發逮捕證與羈押證。逮捕分為有證逮捕與無證逮捕兩種。有證逮捕即依法官簽發的逮捕證實施的逮捕。檢察官或警察認為需要逮捕嫌疑人時，應向法官提出書面申請（包含逮捕的理由）。法官可依現行法規定的逮捕需具備的實質條件進行審查。同意逮捕的，即簽發逮捕證。無證逮捕，由現行拘留制度改造而成，即對符合《刑事訴訟法》第六十一條關于先行拘留條件的現行犯或重大嫌疑分子，如果有充分的理由足以懷疑該人犯有可能被判處較重刑罰（如三年以上有期徒刑），警察或檢察官即可在告之逮捕理由后實施無證逮捕。有證及無證逮捕后較短時間（如可規定為24小時或者48小時，特殊地區或特殊案件可以放寬至72小時）內[12]，應將被逮捕人送交法官。法官應不遲延地舉行聽證會，聽取控方與被逮捕人雙方的意見，最終作出是否羈押的裁決。被逮捕人應享有律師幫助的權利，即律師有到場陳述辯護意見的權利。對法官作出的繼續羈押的裁決，可以考慮賦予被逮捕人上訴權。此外，還應保留《刑事訴訟法》第六十三條規定的公民扭送制度。還應賦予被逮捕及被羈押人若干訴訟權利，以保障其合法權利不受侵犯。[13]

（三）改造取保候審為保釋制度

保釋是有權機關根據案情和嫌疑人自身情況，沒有法定情形應予以釋放的制度，更多地強調了嫌疑人的權利。而我國取保候審制度是作為一種強制措施來規定的，局限于一種保證措施。因此，就稱謂而言，取保候審強調的更多的是辦案的需要，而不是在訴訟進程中以非羈押狀態來保護被追究者人身自由。而且公安機關、檢察機關決定的并不是候“審”，而是候“偵”、候“訴”，當然有人認為，取保候審的“審”既包括審判，也包括公安機關的偵查訊問以及檢察機關審查起訴時的訊問。但我們認為，這恰恰反映了鮮明的職權乃至糾問色彩，帶有將嫌疑人作為追訴客體的嫌疑，不利于嫌疑人訴訟主體地位的確立，不利于彈劾式偵查模式的確立以及審查起訴的相對中立化。而保釋則沒有這樣的歧異，尤其是在強調公民人身自由時的保釋權時是如此。此外，取保候審只有保證人與保證金兩種形式，而保釋除此之外，還有其他形式，即無條件保釋。為此，我們認為，可改造取保候審制度，代之以保釋制度，并完善相關措施。

將取保候審改造為保釋制度，應完善相關制度、程序與措施。包括規定保釋條件，建立保釋的申請、司法審查程序，以及救濟機制。英國保釋制度中有關有條件保釋的幾個條件的規定值得我們借鑒。就申請以及審查程序而言，可賦予公安機關、檢察機關以及法院保釋決定權：公安機關、檢察機關逮捕犯罪嫌疑人后，可以決定保釋；公安機關、檢察機關拒絕保釋的，應由審查法官決定是否保釋，即由偵控機關和辯護方發表意見，由法官審查并作出決定。這種司法審查機制的建立，不僅僅是形式上的變化，更重要的是意味著指控者沒有單方面決定羈押的權力。

為了發揮保釋制度的積極作用，需要建立保釋支持機構。保釋支持機構對法院作出的保釋決定實施支持計劃，實現保釋的非關押目的，減少對公民人身自由的限制程度，盡量降低強制措施的強度及對被追訴者正常生活的影響。在我國可以由教育部門、民政部門、福利機構、社區以及婦聯等社會團體共同實施，并放在社會治安綜合治理的內容之中，政府應予以財力支持，并接受企業及社會人士的捐助。可探索建立保釋旅館等寄宿設施。還應建立監控措施，如每天到公安機關報到、安裝電子裝置等，解決保釋后的逃跑等問題。

（四）建立保釋制度，應突出重點，逐漸推進

在我國建立保釋制度，應突出重點，逐漸推進。具體而言，可分三步走。

第一步，將保釋適用于未成年人犯罪案件。未成年人犯罪多為偶發性，主觀惡性小，很少預謀，且未成年犯罪嫌疑人有監護人管束，發生逃跑、毀滅證據、重新犯罪等情形較少，因此，可將保釋適用于未成年人犯罪案件。

第二步，將保釋制度從未成年人犯罪推進到罪行不太嚴重的成年人犯罪案件。一般而言，罪行較輕的成年人嫌疑人逃跑的可能性相對小些，因為不同程度存在家庭、工作等方面的約束力。對罪行較輕成年犯罪嫌疑人，要制定出逃跑與被抓相比，其付出的代價更大的措施以促其不跑。

第三步，最終將保釋制度推進到比較嚴重的犯罪。比較嚴重犯罪的犯罪嫌疑人、被告人內部也會存在差異。應根據案情及被告人的個人情況，區別不同情形，較多地適用保釋。

為了積極探索保釋制度的可行性，可以選擇一定的地區進行試點和培訓，以擴大司法部門對保釋制度的了解。當然，建立一整套保釋支持措施，加強對未成年人以及無家可歸的嫌疑人的管束還需要研究對策，偵查機關也需要很長時間來適應，而且所有這些都需要資金做后盾，因此，時間可能比較長一些。我們認為，先在發達地區試點，從發達地區推進到內地，這項工作隨時間推移，會取得成就。

[1]當然，特殊案件的保釋率較低。據介紹，就拒絕保釋率而言，殺人、強奸、帶槍搶劫案件大約為50—60%，有前科的拘留率更高一些，外國人、走私、犯罪最高，約為90%。

[2]如安裝電子監控裝置，請見后面的介紹。

[3]1998年進行的一項統計表明，在有條件保釋中，限制居住的占72%，限制與某人聯系的占41%，限制接觸某人的占48%，宵禁占20%，要求到警察局報到占18%，要求提供保證人的占6%，要求提交護照的占3%。此外，還可附加諸如不能開摩托車，不能進入特定的區域如俱樂部，居住在保釋賓館等等條件。

[4]有證逮捕為警察事先提出申請由治安法官審查批準；緊急情況下，警察有權實施無證逮捕。據倫敦CharingCross警察局的PCPhilMorrell警官介紹，該警察局有證逮捕的比例約為25%，而無證逮捕的比例為75%，這和城市犯罪的特點有密切關系。

[5]治安法院法官分為全職（專職）的治安法官，以及非全職（專職）的非法律人員的治安法官。全職的治安法官都是有長時間執業經歷的律師擔任的。非全職的治安法官要接受專門的培訓，開庭時，由三人組成合議庭進行，并有一名法律顧問提供幫助。

[6]1998年刑事司法法案頒布以前，沒有專門的關押10—14歲未成年人的場所，此后，由安全的培訓中心關押。10—15歲的未成年人最多關押6個月，且必須是比較嚴重的犯罪、多次犯罪，在英格蘭、威爾士有400個這樣的拘留場所。另外還有兩個機構，一個是未成年人治療（處理）中心，關押嚴重犯罪、謀殺犯罪、強奸犯罪、重復盜竊的未成年人，每個中心關押15—20名；一個是專門關押15—19歲未成年人的拘留所，由監獄部門提供看守人員、管理。

[7]保釋支持機構視被保釋人的經濟狀況適當收取保釋旅館的住宿費用。

[8]據JohnPitts教授提供的數字，10年間，在拘留所內，有22名15—17歲的未成年人自殺，有65名18—20歲的未成年人自殺。

[9]參見陳衛東主編：《刑事訴訟法實,,施問題調研報告》，中國方正出版社2001年4月版，第14-18頁。

[10]根據刑事訴訟法的規定，拘留的期限一般為10日，特殊情況下為14日，對于流竄作案、結伙作案、多次作案的犯罪嫌疑人可以拘留達37天時間。

[11]具體內容請參見陳衛東、劉計劃：《誰有權力逮捕你——試論我國逮捕制度的改革》（上），《中國律師》2000年第9期。

[12]關于將被逮捕人帶至法官面前的期限，國際準則并沒有具體規定，而往往表述為“及時”、“毫不遲延地”或“盡快”。有的國家規定為24小時，有的規定為48小時，最長一般不超過72小時。臺灣地區最新的改革，即規定檢警共用24小時。

[13]關于擴大及保障被逮捕與羈押者訴訟權利的內容，詳見陳衛東、劉計劃：《誰有權力逮捕你——試論我國逮捕制度的改革》（下），載《中國律師》2000年第10期。